ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕКЛАМЫ: ПЕРИОДИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ
Г. М. МИШУЛИН
Мишулин Г. М., заместитель заведующего кафедрой рекламы и маркетинга Кубанского государственного технологического университета, кандидат экономических наук, доцент.
Более чем трехгодичный период активной работы законодателей над проектом нового Закона «О рекламе» успешно завершился. Рекламное сообщество получило возможность взглянуть на свою деятельность через призму положений обновленного нормативного правового акта, который, вполне возможно, откроет перспективы в разрешении имеющего место противоречия между развивающимся высокими темпами рекламным рынком России и несовершенной по содержанию, а также избыточной по количеству документов нормативно-правовой базой, регулирующей возникающие в этой сфере отношения. По данным Российского рекламного ежегодника, в 2005 г. объем медиарекламного рынка составил более 5 млрд. долларов США (в 1999 г. — 760 млн. долл. США), а прирост рынка в целом составил 28%. По итогам 2005 г. Россия заняла 12-е место в мире. В Европе российский рекламный рынок по-прежнему на 6-м месте. Россия — один из четырех главных рекламных центров мира после Китая, Индии и Бразилии, у которых очень высокий прирост объемов рынка — примерно 30% в год <1>. Российский рекламный рынок весь посткризисный период начиная с 2000 г. развивается очень высокими темпами. Это самые высокие темпы развития национального рекламного рынка в мире. Для сравнения: за последние 10 лет (даже с учетом чуть ли не троекратного сокращения объема рынка в посткризисном 1999 г.) объем отечественного рекламного рынка вырос более чем в 6 раз, тогда как у ближайших преследователей — Китая, Венгрии, Индонезии, Норвегии, Ирландии, Индии, Малайзии, Греции — он составил от 2,5 до 5,5 раза <2>. ——————————— <1> Евстафьев В. А. Актуальные проблемы российского рекламного рынка // Российский рекламный ежегодник, 2006. С. 10. <2> Веселов С. Российский рекламный рынок в мировой рекламной индустрии // Российский рекламный ежегодник, 2004. С. 17.
Реклама, овладев глобальными формами воздействия на потребителя, должна была находиться в постоянном поле зрения субъектов нормотворчества. Однако более 10 лет рекламисты находились во власти Закона «О рекламе», на практике сталкиваясь с его несовершенством, несмотря на то что зарубежными знатоками рекламного законодательства он был оценен достаточно высоко <3>. Закон всего пять раз подвергался корректировке, в том числе два раза — по формальным основаниям (в связи с изменениями и дополнениями иных законодательных актов), два раза — в целях введения ограничений на рекламу отдельных видов товаров и один раз — для ужесточения требований по размещению рекламы. При этом Закон обрастал множеством нормативных актов, издаваемых органами государственной власти и самоуправления. На первый взгляд обилие нормативных правовых актов должно было обеспечить высокое качество рекламы как совокупности эффективного креатива, коммуникативности и законности. Однако этого не произошло. По данным Управления контроля и надзора за соблюдением рекламного законодательства ФАС России, в течение 2005 г. в результате проделанной антимонопольными органами работы было пресечено 6213 нарушений законодательства РФ о рекламе (2000 г. — 4505, 2001 г. — 4222, 2002 г. — 4130, 2003 г. — 4383) <4>. Эти показатели не позволяют сделать вывод об эффективности действующих механизмов правового регулирования в рекламе, хотя их отладка проходила довольно длительно и иногда противоречиво. ——————————— <3> «…Только в 1995 году в России появился первый опыт законодательного регулирования рекламы. С тех пор в стране произошли серьезные экономические, идеологические и морально-психологические изменения, а Федеральный закон «О рекламе» подвергся лишь нескольким дополнениям и непринципиальной корректировке отдельных статей. Некоторые специалисты полагают, что это свидетельствует о хорошем качестве головного акта о рекламе, о стабильности регламентируемых им общественных отношений. С такой оценкой трудно согласиться. Скорее, в силу различных причин реклама никогда не была в центре политико-юридического внимания…» [Баранов В. М. Кодекс рекламной деятельности Российской Федерации: необходимость, содержание, технико-юридические особенности // Рекламный бизнес, законодательство, экономическая безопасность личности и государства в современной России: Сборник статей. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2005. С. 33]. <4> Пузыревский С. А. Государственный контроль соблюдения законодательства Российской Федерации о рекламе // Российский рекламный ежегодник, 2006. С. 84.
Весь процесс формирования механизма правового регулирования в рекламе в том виде, в котором он предстает сегодня перед участниками рекламной деятельности, можно разделить на периоды, уточнив их составом нормативно-правовой базы и выделив характерные особенности регулирующих воздействий. 1-й период — с 23 марта 1991 г. (даты принятия Верховным Советом РСФСР Закона N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», законодательно закрепившего правовые основы рыночных отношений в России и сформулировавшего первые положения, регулирующие содержание рекламы) до 18 июля 1995 г. (даты подписания Президентом РФ Закона N 108-ФЗ «О рекламе»). Состав нормативно-правовой базы выглядел следующим образом: 17 федеральных законов, три указа Президента РФ, одно постановление Правительства РФ, девять документов шести федеральных министерств и ведомств. Именно в этот период реклама как эффективный рыночный инструмент наиболее ярко начала демонстрировать силу своих информационных и коммуникационных возможностей; потребителю она была нова и вызывала интерес, в том числе или даже в большей степени по причине привлекательности ранее незнакомых товаров. Последовательно овладевая всеми носителями, она пришла к российскому потребителю в тех формах, которые обрела в процессе своего становления в рыночных средах развитых капиталистических государств. В условиях экономического спада, вызванного, с одной стороны, ликвидацией прежних рычагов управления экономикой, а с другой — отсутствием новых эффективных механизмов ее трансформации, произошло резкое сокращение количества российских товаропроизводителей и как следствие — все большее увеличение товарного дефицита. Открытие рынка для зарубежных товаров повлекло за собой интервенцию их рекламы, которая фактически стала единственным источником ресурсов для многих рекламораспространителей. Последнее в силу отсутствия каких-либо ограничений по содержанию и размещению рекламных продуктов привело к фактическому «рекламному беспределу»: ряд зарубежных рекламодателей сразу забыли о давно действующих в их странах запретах (носящих этические основания) на рекламу и даже продажу некоторых видов товаров; этому примеру последовали недобросовестные российские рекламодатели. Прибыли рекламодателей от продаж товаров и рекламораспространителей от размещения рекламы достигли баснословных величин, потребитель же, поддавшись влиянию недобросовестной рекламы, фактически оказался незащищенным со стороны государства. Даже принятие Верховным Советом РСФСР Закона от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ст. 10 которого определено, что «введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества и количества товара или его изготовителей» является «формой недобросовестной конкуренции», практически ситуацию не улучшило. Ситуация требовала принятия экстренных мер по пресечению недобросовестной рекламы как способа защиты от нее потребителей в условиях, характеризуемых массовыми прецедентами негативных последствий, от воздействия недостоверной, а зачастую и заведомо ложной информации. Эту миссию взял на себя Президент РФ, издав Указы от 10 июня 1994 г. N 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» и от 17 февраля 1995 г. N 161 «О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы». Эти документы содержали положения, регулирующие рекламу в первую очередь как продукт информационного характера. В то же время в обозначенный период были предприняты меры по выделению рекламы как объекта экономического и финансового регулирования: 1) Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» в составе местных налогов определил налог на рекламу; 2) письмо Министерства финансов РФ от 6 октября 1992 г. N 94 определило нормативы для исчисления предельных размеров расходов на рекламу в год, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг). Реализация указанных документов потребовала уточнения содержания объекта налогообложения (т. е., во-первых, рекламы как конечного продукта и, во-вторых, затрат на его создание и размещение) и состава затрат на рекламу (т. е. на различные формы рекламной деятельности). Первое окончательно обрело юридическую силу в тексте Федерального закона от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ «О рекламе», ставшего основой системы законодательства, регулирующего отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг. Второе так и осталось в этот период во власти нормативных актов исполнительных органов государственной власти федерального уровня. По прошествии времени трудно установить, по какой причине законодатели не обратили на это никакого внимания. Процесс выстраивания эффективной системы правового регулирования рекламы не мог быть безальтернативным. Альтернатива заключалась в возможности отграничить рекламу от рекламной деятельности в силу их существенных различий как объектов этого регулирования. Рекламная деятельность могла рассматриваться как процесс взаимодействия субъектов при разработке, изготовлении и размещении рекламы, а реклама — как результат рекламной деятельности, имеющий вид законченного информационного продукта в момент его контакта с потребителем, который осуществляется с использованием какого-либо носителя. Основываясь на такой трактовке объектов регулирования, законодатели выпустили бы в свет Закон «О рекламе и рекламной деятельности», который не ограничился коммерческой рекламой, а распространил свою компетенцию на регулирование отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения политической и государственной рекламы, а также не был бы таким скупым в отношении социальной рекламы. Учитывая глобальный характер и эффективность используемых средств, означенный вид деятельности в дальнейшем мог бы занять свое место в «перечне видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии». Реализация обозначенного подхода могла бы исключить возможность появления множества ныне существующих нормативных актов. Другой подход мог заключаться в следующем. За полгода до выхода Закона «О рекламе» на свет появился Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», фактически регулирующий отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, создании и использовании информационных технологий, защите информации. Если бы до выхода Закона «О рекламе» в указанный выше Закон ввели классификацию видов информации (в том числе рекламной), требования к содержанию информации вне зависимости от ее вида и носителя, то вместо Закона «О рекламе» можно было принять Закон «О регулировании деятельности по размещению (распространению) информации», который стал бы нормативным правовым актом, действительно носящим комплексный характер и принципиально регламентирующим обозначенную деятельность в широком спектре предметной области. В любом случае описываемый период с правовой точки зрения имеет важное значение в силу появления основного законодательного акта, хотя и несет на себе отпечаток нереализованных возможностей по формированию эффективной и перспективной системы правового регулирования рекламы в условиях неподдельного интереса к ней со стороны потребителей. 2-й период — с 18 июля 1995 г. до 14 декабря 2001 г. (даты подписания Президентом РФ Закона N 162-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «О рекламе», осуществившего первые комплексные поправки, затрагивающие и нормативную, и содержательную составляющие Закона). Нормативно-правовая база была представлена: 36 федеральными законами, четырьмя указами Президента РФ, 14 постановлениями Правительства РФ, 37 документами 17 федеральных министерств и ведомств. На обозначенный период приходятся события, которые кардинально изменили отношение потребителей к рекламе: кризис российского фондового рынка (1994 г.), последствия которого после определенного времени ожидания обманутые граждане осознали в полной мере; политический и экономический кризис 1998 г., приведший к потере гражданами сбережений, снижению покупательной способности рубля и т. п. Опыт применения Закона «О рекламе» в совокупности с иными нормативными правовыми актами выявил уязвимость этого акта по ряду позиций, следствием чего стало появление регулирующих норм в девяти новых законодательных актах. Эти нормы в первую очередь касались содержания рекламы. В то же время не остались в стороне и положения, регулирующие организационные, экономические и финансовые аспекты рекламной деятельности: семь законодательных актов и два указа Президента РФ. Этот период можно охарактеризовать как период осмысления возможностей регулирования рекламы, демонстрации способности законодателей идти навстречу потребителю в условиях нарастающего с его стороны негативного отношения к бесцеремонной и поглощающей СМИ рекламе. 3-й период — с 14 декабря 2001 г. до 1 июля 2006 г. (даты вступления в силу новой редакции Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе»). В этот период произошло позитивное изменение отношения потребителей к рекламе как объективно необходимому рыночному инструменту. Однако морально-нравственные аспекты рекламы в условиях осмысления путей развития российской общественной системы стали все чаще попадать под серьезную и обоснованную критику. При этом в целом деятельность организаций по саморегулированию в направлении повышения качества и морально-нравственной чистоты рекламы еще далеко не эффективна, в том числе и по причине отсутствия стимулирующих рычагов со стороны государства. Да и работа ФАС с ее территориальными органами не отличается системностью в силу отсутствия методически и технически налаженного правового мониторинга рекламной среды. Описываемый период отмечен следующими ключевыми событиями: 1) отмена ограничений на вычет из налогооблагаемой базы расходов на рекламу (введена в действие Федеральным законом от 6 августа 2001 г. N 110-ФЗ, гл. 25 Налогового кодекса РФ, письмом Минфина от 15 января 2002 г. N 04-02-06/2/3 «О нормировании рекламных расходов»); 2) реформирование структуры федеральной исполнительной власти, следствием которого могло бы стать, но не стало упорядочение нормативно-правовой базы в рекламе; 3) введение поправок в Налоговый кодекс РФ (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ), отменивших налог на рекламу и определивших вид деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы как подпадающий под применение единого налога на вмененный доход, что отразилось на юридическом статусе определения рекламы, которое долгое время использовалось в целях установления объектов налогообложения; 4) принятие новой редакции Закона «О рекламе». Эти различные по содержанию и правовым последствиям события и определили характер завершившегося этапа процесса формирования нормативно-правовой базы в рекламе: с одной стороны, улучшение экономико-правовых условий рекламной деятельности, с другой — введение неопределенности в концептуальные позиции понятия «реклама». Последнее вызывает сожаление о нереализованных возможностях первого этапа. Начинается следующий этап, характер которого будет определяться не только положениями нового Закона, но и тем, как будет построена работа законодателей над совершенствованием всей системы законодательства в рекламе. Ее содержательный анализ показал, что в той или иной степени реклама и рекламная деятельность регулируются на федеральном уровне по следующим направлениям: — содержание рекламы (отдельными положениями, содержащимися в 25 федеральных законах, двух указах Президента РФ, двух постановлениях Правительства РФ, семи документах министерств и ведомств); — размещение рекламы (отдельными положениями, содержащимися в 13 федеральных законах, двух указах Президента РФ, двух постановлениях Правительства РФ, 10 документах министерств и ведомств); — экономические и финансовые аспекты (отдельными положениями, содержащимися в пяти федеральных законах, одном указе Президента РФ, одном постановлении Правительства РФ, пяти документах министерств и ведомств); — организационные аспекты (отдельными положениями, содержащимися в 12 федеральных законах, двух указах Президента РФ, трех постановлениях Правительства РФ, пяти документах министерств и ведомств). С 1 июля 2006 г. вступает в силу новая редакция Федерального закона «О рекламе». Изменится ли ситуация? Станет ли рекламная среда этичной, нравственной, законопослушной? Утвердительного ответа на эти вопросы пока дать не представляется возможным, в том числе и в силу вышеизложенных показателей деятельности антимонопольных органов. А ведь новый Закон не такой уж либеральный по сравнению с предыдущим. Качество рекламной среды — плод уровня общественных отношений, зрелости гражданского общества, нравственного содержания объединяющих начал для различных слоев общества. Именно эти составляющие могут рассматриваться как правообразующие факторы для любого рода деятельности. А эффективность ее регулирования в дальнейшем в большей степени будет зависеть от авторитетности организаций по саморегулированию, а не от количества и жесткости нормативных правовых актов органов государственной власти и самоуправления. Возможно, реализация именно этого положения станет характерной особенностью предстоящего этапа развития рекламной сферы в России.
