(Чечулин И. В.) («Российский следователь», 2010, N 11)
ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА И ПРОКУРОРА В ХОДЕ ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА <*>
И. В. ЧЕЧУЛИН
——————————— <*> Chechulin I. V. Peculiarities of procedural interaction of the head of investigation agency and procurator in the course of pre-judicial proceeding.
Чечулин И. В., руководитель аппарата заместителя Министра внутренних дел — начальника Следственного комитета при МВД РФ.
Автор в своей статье предлагает внести изменения в ряд статей действующего Уголовно-процессуального кодекса РФ в соответствии с имеющимися особенностями процессуального взаимодействия руководителя следственного органа и прокурора в ходе досудебного производства.
Ключевые слова: процессуальное взаимодействие, руководитель следственного органа, прокурор, досудебная проверка.
The author of the article proposes to introduce changes into a number of articles of current Criminal Procedure Code of the RF in accordance with the current peculiarities of procedural interaction of the head of investigation agency and procurator in the course of pre-judicial proceeding.
Key words: procedural interaction, head of investigation agency, procurator, pre-judicial verification.
В последние годы сотрудникам следственных органов страны приходится трудиться в непростых условиях, связанных с проходящей реформой уголовного судопроизводства. В частности, продолжается формирование системы процессуального контроля, что обусловлено внесением Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ изменений в уголовно-процессуальный закон, повышением уровня самостоятельности следователей и одновременно процессуальных полномочий начальников следственных органов по руководству предварительным следствием. Можно констатировать, что в целом органы предварительного следствия справляются с возложенными на них задачами. Вместе с тем анализ результатов их служебной деятельности свидетельствует о неустойчивости отдельных показателей, характеризующих качество и законность предварительного следствия. Так, в 2009 г. при сохраняющейся положительной тенденции сокращения числа лиц, оправданных судами (с 2002 до 1574, или 21,4%), резко — на 32,6% (с 1725 до 2288) возросло число лиц, реабилитированных в ходе предварительного следствия. Остается значительным число уголовных дел, возвращенных прокурором на дополнительное расследование, — свыше 21,5 тыс., а удельный вес этих дел составил 3,6% (в 2008 г. — 3,5%). На наш взгляд, это положение прежде всего обусловлено нерешенностью ряда вопросов, касающихся осуществления процессуального контроля руководителем следственного органа в условиях сокращения надзорных полномочий прокуроров и организации межведомственного взаимодействия между ними. Исследование эффективности как нормативного регулирования, так и практической реализации руководителем следственного органа своих полномочий требует прежде всего ясности в вопросе разграничения его процессуальной и иной компетенции, реализующейся в правовых отношениях с иными уполномоченными субъектами уголовно-процессуальной деятельности. Анализ данного соотношения неразрывно связан с категорией «взаимодействие», достаточно устоявшейся как в современной уголовно-процессуальной доктрине, так и в сфере правового регулирования практической деятельности по расследованию преступлений. Термин «взаимодействие», как известно, не охватывается нормами действующего уголовно-процессуального законодательства России. Вместе с тем данное понятие весьма широко используется в научном обороте, ведомственных нормативных актах, практике различных правоохранительных органов, в том числе в ходе осуществления деятельности по расследованию преступлений. Уголовно-процессуальная доктрина также достаточно часто обращалась к исследованию тех или иных вопросов взаимодействия. И прежде всего в контексте методологически точного определения его основ как между отдельными субъектами уголовно-процессуальной деятельности, так и применительно к функционированию относительно обособленных систем. По мнению профессора А. М. Ларина, термин «взаимодействие», как изначально подчеркивающий равенство участников совместной деятельности, не совсем точно отражает содержание отношений между субъектами этой деятельности, если субъекты не обладают процессуальным равенством компетенции. В связи с этим для характеристики имеющихся взаимосвязей между (процессуально неравными. — Авт.) субъектами, согласованной деятельности А. М. Ларин в большинстве своем апеллирует к термину «сотрудничество», а не собственно «взаимодействие». В. В. Нечаев также полагает, что взаимодействие в системе органов предварительного расследования основано исключительно на сотрудничестве не подчиненных друг другу органов (субъектов), действующих согласованно, целенаправленно и целесообразно, сочетая применяемые ими средства и способы в единых целях раскрытия и расследования преступлений. Из сказанного следуют два взаимосвязанных вывода. Во-первых, о взаимодействии нельзя говорить применительно к сути и содержанию отношений между прокурором и руководителем следственного органа (тем более следователем), поскольку в российском уголовном процессе они никогда не были процессуально равны между собой. Во-вторых, нельзя обсуждать и исследовать проблемы взаимодействия между следователем и его непосредственным руководителем, ибо властная (управляющая) составляющая деятельности руководителя следственного органа как бы изначально нивелирует саму постановку вопроса о возможном равенстве и взаимодействии этих субъектов в уголовном процессе. На наш взгляд, ведомственная соподчиненность субъектов (в нашем случае — следователя и его непосредственного руководителя), их процессуальное и организационное неравенство в компетенции не исключают взаимодействия как объективно необходимого явления, заключающегося в совместной, изначально согласованной деятельности, направленной на решение общих процессуальных задач. Тем более что это касается сути, форм и содержания взаимодействия между руководителем следственного органа и прокурором. Процессуальное взаимодействие руководителя следственного органа и прокурора необходимо рассматривать как процессуальное межведомственное, периодическое. В свою очередь, в зависимости от характера отношений и уровня разрешения (возможного) спора указанное взаимодействие может быть как с прокурорами по горизонтали, так и по (управленческой) вертикали. Более того, в целях методологической точности необходимо выделять как собственно надзорные полномочия прокурора, так и отчасти сохранившиеся его контрольные полномочия по отношению к следственным органам. В этом контексте контрольные полномочия прокурора могут быть исследованы лишь применительно к положениям ч. 4 ст. 146 или ч. ч. 1 или 4 ст. 221 УПК РФ. В иных случаях уголовно-процессуальные полномочия прокурора реализуются, соответственно, посредством его надзорных полномочий. В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ основным средством устранения нарушений, допущенных в ходе уголовного судопроизводства, как известно, является требование прокурора к следственным органам об устранении нарушений федерального законодательства. Реализуя указанное полномочие, прокурор не вправе игнорировать вертикаль управления применительно к структуре следственного органа и, по сути, противопоставлять себя в отношениях взаимодействия следователя и его непосредственного (процессуального и организационного) руководителя. В данной связи, несмотря на то что в ч. 4 ст. 39 УПК РФ речь идет о возможности отмены руководителем следственного органа постановления следователя на основании требования прокурора, названное решение может иметь место только после того, как сам следователь, ознакомившись с сутью требований прокурора, выскажет свои доводы по поводу их обоснованности. Подчеркнем, что аналогично указанным доводам этот вопрос отчасти урегулирован Приказом Следственного комитета при прокуратуре РФ от 7 сентября 2007 г. N 5 «О мерах по организации процессуального контроля». При получении требования прокурора об устранении нарушений закона руководитель следственного органа должен незамедлительно поручить следователю подготовку предложений о его исполнении либо мотивированных возражений. И только по результатам фактически совместного со следователем рассмотрения требования руководитель следственного органа дает письменные указания о его исполнении либо информирует прокурора о несогласии с его требованием. В свою очередь, в случае исполнения требования прокурору направляется соответствующее уведомление (п. 19 Приказа). Именно этот стиль управления следственным органом, характеризуемый теорией управления как демократический, призван, на наш взгляд, обеспечить и процессуальную независимость следователя в принципиальных моментах процесса расследования, и принятие руководителем следственного органа взвешенных процессуальных и организационных решений применительно к управляемой структуре. Вместе с тем, чтобы исключить возможное субъективное понимание и двусмысленность в применении этих норм в практической уголовно-процессуальной деятельности, ч. 6 ст. 37 УПК РФ, на наш взгляд, необходимо изложить в следующей редакции: «Требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, вносятся прокурором на имя руководителя следственного органа. В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа (далее — по тексту)». Названный алгоритм взаимодействия должен быть обеспечен и для тех требований прокурора, которые непосредственно адресованы к властным полномочиям руководителя следственного органа. К примеру, признав незаконным или необоснованным отказ следователя в возбуждении уголовного дела, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене такого постановления следователя (ч. 6 ст. 148 УПК). Аналогичным образом прокурор поступает при реагировании на незаконное решение следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (ч. 1 ст. 214 УПК). Несмотря на то что принятие итоговых процессуальных решений по указанным требованиям, изложенным в виде постановления прокурора, отнесено к исключительной компетенции руководителя следственного органа (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК), мы полагаем, что каждое из его возможных решений может быть реализовано лишь во взаимодействии со следователем. В итоге считаем необходимым внести предложения, связанные с оптимизацией нормативного регулирования применительно как к нормам ч. 6 ст. 148, так и к нормам ч. 1 ст. 214 или п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, изложив их соответственно в следующей редакции: — ч. 6 ст. 148 УПК РФ: «Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор направляет мотивированное требование и необходимые материалы соответственно руководителю вышестоящего следственного органа либо непосредственно руководителю следственного органа (далее — по тексту)»; — ч. 1 ст. 214 УПК РФ: «Признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор направляет мотивированное требование и соответствующие материалы руководителю следственного органа (далее — по тексту)». Достаточно принципиально в УПК РФ осуществлено разграничение компетенции прокурора и руководителя следственного органа и применительно к нормам ст. ст. 221 — 222 УПК РФ. Как известно, по нормам ч. 1 ст. 221 УПК РФ прокурор вправе не утвердить обвинительное заключение и вернуть уголовное дело следователю, признав тем самым проведенное следствие неудовлетворительным. По сути указанных полномочий очевидно, что уголовное дело от прокурора как в порядке п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ, так и, к примеру, в порядке ст. 237 УПК РФ может быть адресовано (передано) следователю лишь через соответствующего руководителя следственного органа. Последний, в свою очередь, не столько вправе, сколько обязан составить свое внутреннее убеждение как по сути сформулированных требований прокурора, так и относительно дальнейшего направления расследования. Нормы п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ, как видим, не полностью учитывают эти моменты. Сказанное позволяет настаивать на том, что нормы п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ нуждаются в изменении и должны быть изложены в следующей редакции: «О возвращении уголовного дела через соответствующего руководителя следственного органа следователю для дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения, прекращения производства по делу или устранения иных выявленных недостатков со своими письменными указаниями». Проведенный анализ, безусловно, не исчерпывает собой всех проблемных моментов в вопросе о разграничении компетенции между руководителем следственного органа и прокурором. Главным для нас было определиться в вопросе о том, что формы и средства реализации указанных полномочий необходимо исследовать именно в контексте сути и содержания категории «взаимодействие» как наиболее оптимального средства решения тех или иных возникающих в ходе уголовного судопроизводства задач.
