ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И ВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ: СООТНОШЕНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
С. В. СУПРУН
Супрун С. В., кандидат юридических наук, доцент.
В статье обосновывается место нормы, предоставляющей право должностному лицу отмены незаконного решения следователя или дознавателя в статусе руководителя следственного органа, органа дознания или начальника подразделения дознания. По мнению автора, эта норма имеет контрольную юридическую природу и должна находиться в системе ведомственного контроля. В перспективе прокурорский надзор за органами предварительного следствия и дознания может принять черты общего надзора и осуществляться в пределах выявления ошибок предварительного расследования и требования от соответствующих должностных лиц их устранения.
Ключевые слова: прокурор, руководитель следственного органа, орган дознания, начальник подразделения дознания, прокурорский надзор, ведомственный контроль.
In article the place of the norm giving the right to the official of cancellation of an illegal decision of the inspector or the investigator in the status of the head of investigatory body, body of inquiry or the chief of division of inquiry is proved. According to the author, this norm has the control legal nature and should be in system of departmental control. In the long term public prosecutor’s supervision of preliminary investigation and inquiry bodies can accept lines of the general supervision and be carried out within revealing of errors of preliminary investigation and the requirement from corresponding officials of their elimination.
Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» <1> существенно изменил пределы юрисдикционных полномочий руководителя следственного органа и прокурора в части устранения процессуальных ошибок, допущенных следователем при производстве по уголовному делу. ——————————— <1> Далее ФЗ от 5 июня 2007 г.
Если до 5 июня 2007 г. полномочия руководителя следственного органа были направлены на выявление процессуальных ошибок, совершенных следователем при расследовании уголовного дела, то после вступления Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ в законную силу ему были предоставлены полномочия по устранению выявленных процессуальных ошибок. Статус руководителя следственного органа на монографическом уровне изучался многими учеными процессуалистами. В частности, ему посвящены работы В. П. Ануфриева «Правовой статус Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и других прокурорских работников его следственных органов» (Москва, 2009 г.), С. А. Табакова «Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел» (Омск, 2009 г.), Е. А. Новикова «Руководитель следственного органа в российском уголовном судопроизводстве: процессуальные и организационные аспекты» (Москва, 2009 г.) и др. Несмотря на наличие диссертационных работ, содержащих научное обоснование изменения статуса руководителя следственного органа, в науке уголовного процесса остается до конца неразрешенной проблема о юридической природе и месте нормы, предоставляющей властному субъекту досудебного производства право отмены незаконных решений следователя и дознавателя, в системе действующего уголовно-процессуального законодательства. В более глубоком научном исследовании нуждается проблема оптимального объема надзорных полномочий, которыми должен обладать прокурор при осуществлении надзора за органами предварительного расследования. Сегодня не ясно, какой необходимой и достаточной совокупностью надзорных полномочий должен обладать прокурор в досудебном производстве. Должен ли он лично отменять незаконные решения следователя, либо его полномочия должны ограничиваться выявлением ошибок и письменным требованием, адресованном руководителю следственного органа, об отмене незаконных решений следователя? Долгое время выделяемое в науке уголовного процесса учение о ведомственном контроле не содержало идеи о предоставлении руководителю следственного органа права устранять ошибки следователя путем отмены его необоснованных решений. Пределы ведомственного контроля советского периода ограничивались выявлением начальником следственного отдела процессуальных ошибок, содержащихся в решениях следователя. Право же признания решения следователя незаконным и его отмены принадлежало исключительно надзирающему прокурору. Исключением из этого общего правила было постановление следователя о приостановлении уголовного дела. В случае необоснованного приостановления уголовного дела начальник следственного отдела, затем руководитель следственного органа до 2007 года имел право отменять постановление следователя о приостановлении уголовного дела. Пределы производства ведомственного контроля руководителя следственного органа фактически совпадали с пределами судебного контроля, осуществляемого судом по жалобам участников уголовного судопроизводства, интересы которых затрагивались предварительным расследованием. Следует подчеркнуть, что до настоящего времени в судебном контроле отсутствует право суда отменять незаконные и необоснованные решения следователя или дознавателя, содержащиеся в уголовном деле (п. 1 ч. 5 ст. 125 УПК). Место права отмены незаконных решений органов предварительного расследования около столетия находилось в статусе прокурора среди надзорных полномочий. В течение всего советского и постсоветского периода законодатель не отдавал надзорное право прокурора отмены незаконных решений следователя и дознавателя начальнику следственного отдела, руководителю следственного органа, органу дознания, начальнику подразделения дознания и даже суду. Место этого права всегда находилось в прокурорском надзоре. Это право имело надзорную юридическую природу. После передачи Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ надзорного права отмены незаконных решений руководителю следственного органа в науке уголовного процесса остро возникла теоретическая проблема определения его юридической природы. Осталось ли право отмены незаконных решений следователя надзорным либо после передачи его руководителю следственного органа оно стало контрольным. Где его место? В прокурорском надзоре или ведомственном контроле? В процессуальном статусе прокурора или в статусе руководителя следственного органа? Чтобы ответить на эти теоретические вопросы, обратимся к задачам судебного контроля и методам их решения в судебных стадиях уголовного процесса. Законодатель, в зависимости от вида обжалуемого судебного решения и вступления его в законную юридическую силу, дифференцирует судебный контроль на апелляционный, кассационный и надзорный. Задачами этих судебных контрольных производств являются выявление по жалобам участников уголовного судопроизводства ошибок, содержащихся в решениях судов, и их устранение полномочиями вышестоящего суда путем отмены незаконных решений. Право отмены незаконного судебного решения вышестоящим судом по своей юридической природе является контрольным. Проецируя задачи судебного контроля и методы их решения на задачи современного ведомственного контроля, осуществляемого в досудебном производстве за деятельностью органов предварительного расследования, можно увидеть, что выявление и устранение следственных ошибок путем отмены незаконных решений следователя руководителем следственного органа или вышестоящим руководителем следственного органа охватывается понятием ведомственного контроля. Если в рамках одного судебного ведомства законодателем допускается отмена незаконных решений нижестоящего суда вышестоящим судом, то в рамках другого ведомства, при котором функционирует орган предварительного следствия или орган дознания, также могут сосредоточиваться полномочия, например, у руководителя следственного органа по обнаружению ошибок предварительного расследования и отмене незаконных решений следователя. Как в судебном контроле вышестоящий суд вправе отменять незаконные решения нижестоящего суда, так и в ведомственном контроле руководитель следственного органа или вышестоящий руководитель следственного органа должен иметь право отменять незаконные решения следователя или нижестоящего руководителя следственного органа. Принимая за основу данную модель ведомственного контроля, в которой право отмены незаконных решений следователя принадлежит руководителю следственного органа, можно обоснованно предположить, что при дальнейшем совершенствовании прокурорского надзора, право прокурора отмены незаконного постановления следователя о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК), имеющего контрольную юридическую природу, должно перейти в статус руководителя следственного органа и стать контрольным. Не исключено, что в развивающейся концепции ведомственного контроля за органами предварительного расследования, возникшей с принятием ФЗ от 5 июня 2007 г., законодатель может изъять у прокурора полномочия по отмене незаконных решений, принятых дознавателем по уголовному делу, и передать их начальнику органа дознания или начальнику подразделения дознания. Право отмены незаконных решений дознавателя может занять достойное место среди полномочий в статусе органа дознания либо статусе начальника подразделения дознания. Пределы прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного следствия и дознания будут состоять из права прокурора выявлять ошибки следователя, дознавателя и права требовать от руководителя следственного органа, органа дознания или начальника подразделения дознания их устранения. Такая правовая модель реагирования прокурора на выявленные нарушения действующего закона используется в общих отраслях прокурорского надзора. В ст. ст. 24 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на прокурора возлагается обязанность при осуществлении надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выявлять нарушения действующего законодательства и реагировать на них путем внесения в соответствующий компетентный орган представления об их устранении. В общем надзоре представление является одним из основных средств прокурорского надзора, предназначенных для реагирования на выявленные нарушения законодательства и их устранение соответствующим компетентным должностным лицом. Прокурор при осуществлении общего надзора за исполнением законов выявляет нарушение норм отраслевого законодательства и в представлении требует от соответствующего уполномоченного должностного лица его устранения. Думается, что в сфере уголовного судопроизводства представление как средство прокурорского надзора, направленное на устранение ошибок органов предварительного расследования, должно найти свое достойное место среди надзорных полномочий в статусе прокурора (ст. 37 УПК). В настоящее время законодатель обязывает прокурора при осуществлении надзора за органами предварительного расследования вместо представления, содержащего требование об отмене незаконного решения следователя, использовать в качестве надзорного средства само требование (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК). С позиции философских категорий содержания и формы каждое требование прокурора к руководителю следственного органа об отмене незаконного решения следователя должно быть помещено в уголовно-процессуальную форму. Вместе с тем процессуальная форма требования прокурора об устранении нарушения закона действующим УПК не определена. По нашему мнению, требование прокурора об отмене незаконного решения следователя, адресованное руководителю следственного органа, должно облекаться в процессуальную форму представления. Представление как средство прокурорского надзора закреплено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Оно используется в отраслях общего надзора — за исполнением законов (ст. 24 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации») и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 28 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»). В этой связи считаем целесообразным предоставить прокурору право при осуществлении надзора за органами предварительного следствия вносить представление на имя руководителя следственного органа. Для этого необходимо включить его в процессуальный статус прокурора (ст. 37 УПК). Срок исполнения представления, внесенного прокурором на имя соответствующего компетентного должностного лица органа предварительного расследования, должен быть разумным (ст. 6.1 УПК), например трое или пять суток. Прежде чем устранить следственную ошибку, ее необходимо обнаружить при осуществлении надзора. Для этого у прокурора должно быть эффективное надзорное средство обнаружения следственных ошибок. Таким эффективным надзорным средством, позволяющим выявлять ошибки органов предварительного следствия, на наш взгляд, является письменный запрос. Право прокурора требовать от должностных лиц органов предварительного расследования и граждан, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, представления документов, предметов и веществ, имеющих значение для уголовного дела, содержится в ч. 4 ст. 21 УПК. Это право прокурора может быть реализовано во всех стадиях уголовного процесса, в том числе на стадиях возбуждения уголовного дела и производства предварительного расследования. Прокурор вправе в форме запроса требовать у руководителя следственного органа, начальника органа дознания или начальника подразделения дознания материалы расследуемого уголовного дела либо предварительной проверки сообщения о преступлении с целью ознакомления с их содержанием. Запрос как средство прокурорского надзора за досудебным производством, по нашему мнению, должен найти достойное место среди надзорных полномочий прокурора. Для этого необходимо дополнить статус прокурора (ст. 37 УПК) правом требовать в порядке надзора от соответствующих должностных лиц органов предварительного расследования в форме запроса материалы предварительных проверок, уголовные дела для изучения, выявления ошибок и незаконных решений. Завершая исследование содержания прокурорского надзора за досудебным производством, его соотношения с пределами ведомственного контроля, можно сделать следующие выводы. На протяжении всего советского и постсоветского периода, законодатель занимал позицию, согласно которой место нормы права об отмене незаконных решений органа предварительного расследования в России находилось в статусе прокурора. Это право прокурора имело надзорную юридическую природу. После вступления ФЗ N 87 от 5 июня 2007 г. в законную силу у прокурора было изъято надзорное право отмены незаконных решений следователя и передано руководителю следственного органа для использования в ведомственном контроле. Названное право изменило свою юридическую природу и стало контрольным. Федеральный закон N 87 от 5 июня 2007 г. сохранил за прокурором право отмены незаконного постановления следователя о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК). Это надзорное право прокурора за деятельностью органов предварительного следствия при совершенствовании ведомственного контроля, на наш взгляд, должно перейти в процессуальный статус руководителя следственного органа и стать контрольным. Пределы прокурорского надзора за органами предварительного следствия в перспективе могут стать тождественны пределам, установленным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» для отраслей общего надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор за деятельностью следователя будет состоять из права прокурора выявлять ошибки следствия и права в письменном виде требовать от руководителя следственного органа их устранения. С позиции философских категорий содержания и формы каждое требование прокурора о предоставлении материалов предварительной проверки, уголовного дела, отмене незаконных решений следователя должно быть облечено в процессуальную форму. Форма требования прокурора об устранении ошибок предварительного расследования УПК не определена. По нашему мнению, надзорные требования прокурора о предоставлении материалов предварительных проверок, уголовных дел должны облекаться в форму запроса, а требования об отмене незаконных решений следователя — в форму представления. Запрос — это процессуальная форма, содержащая требование прокурора, адресованное руководителю следственного органа о предоставлении ему материалов уголовного дела (ч. 2.1 ст. 37 УПК). Письменный запрос как средство прокурорского надзора может использоваться прокурором для истребования от руководителя следственного органа, начальника органа дознания материалов предварительных проверок сообщений о преступлениях (ч. 4 ст. 21 УПК). Представление как средство прокурорского надзора в УПК не закреплено. При выявлении ошибок органов предварительного следствия прокурор в порядке надзора, на наш взгляд, должен требовать от руководителя следственного органа отмены незаконного решения следователя в форме представления. В связи с этим представляется разумным дополнить статус прокурора (ст. 37 УПК) надзорным правом вносить представления об устранении ошибок, содержащихся в отказных материалах предварительных проверок сообщений о преступлениях и материалах уголовных дел. Надзорное представление прокурора — это процессуальная форма, содержащая требование прокурора, адресованное руководителю следственного органа, об устранении нарушения уголовного или уголовно-процессуального закона путем отмены незаконного постановления следователя или признания результатов процессуального действия незаконным. Совершенствование ведомственного контроля за производством дознания может проходить в направлении изъятия у прокурора контрольного права отмены незаконных решений дознавателя и передаче его начальнику органа дознания либо начальнику подразделения дознания. Пределы прокурорского надзора за деятельностью дознавателя в перспективе могут состоять из права прокурора выявлять ошибки дознания и права требовать от начальника органа дознания или начальника подразделения дознания их устранения путем отмены незаконного решения или признания процессуального действия незаконным.
