(Копылова О. Н.) («Российский следователь», 2010, N 14)
МЕСТО ОКРУЖНЫХ УПРАВЛЕНИЙ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ <*>
О. Н. КОПЫЛОВА
——————————— <*> Kopy’lova O. N. Place of regional administrations in the system of federal agencies of executive power.
Копылова О. Н., адъюнкт Вологодского института права и экономики ФСИН России.
В статье рассматриваются проблемы функциональной структуры органов исполнительной власти Российской Федерации. На примере отдельных федеральных органов исполнительной власти автор предлагает оригинальный взгляд на перераспределение функций федеральных и окружных органов исполнительной власти. В статье анализируются современное состояние, правовой статус окружных органов МВД России, Минюста России, Генеральной прокуратуры России.
Ключевые слова: административная реформа, исполнительная власть, окружные органы исполнительной власти, территориальные органы исполнительной власти, уровни управления.
The article considers the problems of functional structure of the agencies of executive power of the Russian Federation. At the example of certain federal agencies of executive power the author proposes original viewpoint with regard to redistribution of functions of federal and regional agencies of executive power. The article analyses contemporary state, legal status of regional agencies of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Ministry of Justice of Russia, General Procurature of Russia.
Key words: administrative reform, executive power, regional agencies of executive power, territorial agencies of executive power, levels of management.
Проблема правового статуса окружных управлений федеральных органов исполнительной власти не является новой. Уже в 2000 г., когда только они создавались, отчетливо обозначились некоторые принципиальные вопросы и проблемы их функционирования. Главная цель создания окружных управлений была сформулирована в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. N 592. Федеральным органам исполнительной власти было поручено определить в составе своих центральных аппаратов структурные подразделения, которые бы отвечали за координацию взаимодействия федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов с полномочными представителями <1>. Такие органы были созданы, и они стали выполнять в основном сводно-аналитические, информационные и контрольные функции. ——————————— <1> См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2000. N 34. Ст. 3473.
С самого начала их функционирования возникло множество проблем. Вот только некоторые из них. Во-первых, не вполне было понятно сразу, какой принцип организации был положен при их формировании — отраслевой, функциональный или территориальный? Во-вторых, какие властные полномочия окружные управления имеют по отношению к территориальным органам субъектов России данного округа? Окружные управления оказались как бы между территориальными органами и центральными органами федеральных органов исполнительной власти. Для ответа на эти и другие вопросы рассмотрим историю создания и функционирования окружных подразделений некоторых федеральных органов исполнительной власти и других органов и подразделений. В МВД России данные подразделения сначала назывались комитетами федеральной криминальной милиции, что подчеркивало их функциональное предназначение. Целями их создания было усиление института представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, укрепление вертикали власти, а в конечном итоге выполнение основного предназначения милиции — борьбы с преступностью, в том числе и носящей региональный характер. Комитеты выполняли функции в области борьбы с организованной преступностью, по координации и анализу деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативно-технических мероприятий и по обеспечению собственной безопасности. Несколько позднее на базе этих комитетов Указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. N 644 были созданы главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам <2>. В таком виде окружные подразделения МВД России существуют поныне. ——————————— <2> См.: Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. N 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 6 сентября 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 24. Ст. 2416.
Хотелось бы отметить тот факт, что за почти десять лет существования окружных подразделений МВД России их функции постоянно менялись, причем чаще в сторону сокращения. В настоящее время они выполняют всего две функции. Во-первых, выявление, предупреждение, пресечение и предварительное расследование преступлений, отнесенных к их компетенции Министром внутренних дел Российской Федерации в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 6 сентября 2008 г. N 1316). Во-вторых, осуществление взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах по входящим в их компетенцию в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросам деятельности органов внутренних дел (в ред. Указа Президента РФ от 29 декабря 2005 г. N 1554). Хотелось бы отметить, что в системе МВД России немало ученых и практиков, которые являются сторонниками их создания, наделения властными полномочиями. Здесь следует особо подчеркнуть, что начальник ГУВД МВД России по Южному федеральному округу являлся по должности заместителем Министра внутренних дел России. Не меньше и противников их создания. К ним в большей степени относятся практические работники, которые считают окружные главки чуть ли не анахронизмами системы органов внутренних дел. Их можно понять, поскольку, действительно, сегодня ГУВД МВД России по федеральным округам, не имея властных полномочий, превратились в структуры, которые выполняют только лишь несущественные функции, порой мешают и управлению органами внутренних дел и не вписываются в вертикаль исполнительной власти. Важный шаг по формированию окружных подразделений МВД России был сделан в 2010 г. Указом Президента РФ от 18 февраля 2010 г. N 208 к уже существующим окружным подразделениям были добавлены управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам <3>. ——————————— <3> См.: Указ Президента РФ от 28 февраля 2009 г. N 233 «О территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 18 февраля 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 9. Ст. 1088.
Этим Указом МВД России было поручено образовать Главное управление МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу и 8 управлений на транспорте МВД России по федеральным округам на базе 20 управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. В данном Указе есть достаточно интересный пункт (п. «в» ч. 2), который обязывает подчинить управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо важных и режимных объектах соответствующим территориальным органам МВД России на региональном уровне. Мы отмечаем это в связи с тем, что в МВД России продолжается процесс формирования оптимальной системы территориальных и окружных подразделений. Если посмотреть, каким образом представлены федеральные органы исполнительной власти в федеральных округах, то мы увидим совершенно разную картину. Так, аналогично МВД России в Федеральной фельдъегерской службе РФ созданы управления по федеральным округам <4>. ——————————— <4> См.: Приказ ФФС от 1 апреля 2008 г. N 106 «Об утверждении Положения об управлении государственной фельдъегерской службы Российской Федерации по федеральному округу».
В Министерстве промышленности и торговли РФ созданы территориальные органы, которые осуществляют свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. Причем территориальный орган может иметь отделения в субъектах Российской Федерации. Отделения являются структурными подразделениями соответствующих территориальных органов <5>. Например, управление Министерства промышленности торговли РФ по Центрально-Черноземному району осуществляет свои функции в Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Орловской и Тамбовской областях. ——————————— <5> См.: Приказ Минпромторга РФ от 15 октября 2008 г. N 206 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства промышленности и торговли Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 50.
Совершенно иначе решили проблему в Министерстве юстиции Российской Федерации. Существовавшие окружные управления Минюста РФ <6> Приказом Минюста РФ от 21 мая 2009 г. N 146 «Об утверждении Положения о главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» были ликвидированы, и сегодня в этой системе функционируют главные управления и управления по субъектам РФ. ——————————— <6> См.: Приказы Минюста РФ от 28 января 2005 г. N 7, от 27 октября 2006 г. N 321 (в ред. Приказа Минюста РФ от 6 сентября 2007 г. N 181), от 25 июля 2008 г. N 150.
Заслуживает внимания объединение нескольких субъектов РФ в одну структурную единицу. Так, одно главное управление Минюста РФ обслуживает одновременно Хабаровский край и Еврейскую автономную область, Санкт-Петербург и Ленинградскую область. В Приказе Минюста аргументов такого объединения нет. Автору статьи сложно объяснить, по какой причине выбраны и объединены именно эти субъекты России. Несколько проще подошли к вопросу целесообразности окружных управлений в ФСИН России. Приказом директора ФСИН России от 28 октября 2009 г. N 429 управления Федеральной службы исполнения наказаний по федеральным округам ликвидированы. Приказ директора ФСИН России от 23 июня 2005 г. N 605, в соответствии с которым они были созданы, признан утратившим силу. В заключение статьи рассмотрим, каким образом решены эти проблемы в Генеральной прокуратуре РФ. Понимая, что это совершенно иной орган, не имеющий отношения к исполнительной власти, тем не менее нам представляется ее опыт полезным. На примере Генеральной прокуратуры РФ нам хотелось бы показать, как должны решаться проблемы организации и функционирования такого рода структур в системе федеральных органов исполнительной власти. На сегодняшний день из 26 управлений центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ восемь являются управлениями Генеральной прокуратуры РФ в каждом из восьми федеральных округов. Главное состоит в том, что руководитель данного управления по должности является заместителем Генерального прокурора РФ и имеет по отношению к прокуратурам субъектов данного округа властные полномочия. Так, в новое управление Генеральной прокуратуры РФ в Северо-Кавказском федеральном округе входят прокуратуры республик Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии и Северной Осетии — Алании, Чеченской Республики и Ставропольского края. Начальник управления является заместителем Генерального прокурора РФ. Характерно, что место нахождения данного управления, заметим — управления центрального аппарата, не Москва, а Пятигорск. Заканчивая рассмотрение места окружных управлений в федеральных органах исполнительной власти, отметим несколько важных выводов. Во-первых, неопределенность в правовом статусе федеральных округов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти привела к смешению органов управления различных уровней управления. В некоторых федеральных министерствах созданы управления в каждом из восьми федеральных округов, в других — одновременно в части субъектов, в третьих таких управлений вообще нет. Во-вторых, отсутствие четкого распределения функций органов исполнительной власти по уровням управления обусловило их смешение и возникновение избыточных и несвойственных функций окружных и территориальных органов. На наш взгляд, законодателю целесообразно расширять управленческие полномочия более низших уровней управления, передавать им часть вспомогательных функций федерального уровня, разгружая при этом центральный аппарат. Главное, чтобы создание окружных подразделений федеральных органов исполнительной власти помогло перераспределить функции центра и регионов, исключить несвойственные и избыточные функции.
