(Смирнов К. С.) («Военно-юридический журнал», 2010, N 8)
К ВОПРОСУ О КОНСОЛИДАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
К. С. СМИРНОВ
Смирнов К. С., и. о. нотариуса г. Реутова, соискатель РААН.
Первое десятилетие XXI в., как думается, показало не самые лучшие результаты в развитии правоохранительной деятельности. Действительно, несмотря на осуществленную судебную реформу и значительное превышение объемов финансирования судов, население Российской Федерации не доверяет судебной власти, что подтверждают не только результаты социологических опросов, но и официальные заявления представителей Верховного Суда Российской Федерации. Не лучшим образом обстоят дела и в отношении результатов деятельности других правоохранительных структур. Так, органы внутренних дел были предметом критики Президента Российской Федерации в его Послании Федеральному Собранию 2009 г., ибо, несмотря на все усилия правоохранительных органов, граждане России подвержены угрозам экстремизма и терроризма (взрывы в Московском метро в марте 2010 г. и т. д.). Автор статьи полагает, что одной из причин сложившейся ситуации является разобщенность деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации. Причем данная проблема имеет как теоретический, так и прикладной аспект. Обращаясь к первому из них, отметим, что в теории правоохранительной деятельности по-прежнему распространен подход, согласно которому к числу правоохранительных органов может быть отнесена лишь деятельность весьма небольшой группы органов и структур (милиция, ФСБ, прокуратура и др.), которые многие авторы и характеризуют как «полицейские органы». Так, по мнению ученых, к числу правоохранительных органов относятся «суд, прокуратура, адвокатура, органы оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, Министерство юстиции и его органы, включая нотариат и загсы, Министерство внутренних дел и его органы, в том числе милиция, арбитражные суды, а также общественные организации, занимающиеся исключительно правоохранительной деятельностью» <1>. ——————————— <1> Правоохранительные органы Российской Федерации. Екатеринбург, 1996. С. 13.
Более того, не только адвокатура и нотариат, но даже суд при таком научном подходе нередко не подпадает под категорию «правоохранительные органы». Во многом под влиянием таких теоретических позиций на практике складывается ситуация, когда необходимое взаимодействие между правоохранительными органами (в широком их понимании как органов «охраны права») практически отсутствует. Следует заметить, что в действующем российском законодательстве не только отсутствуют «преграды» для консолидации правоохранительной деятельности, но и, напротив, подчеркивается единый их статус. Обратимся для аргументации этого суждения к нормативному правовому акту высшей юридической силы — Конституции Российской Федерации, где статус суда и прокуратуры охарактеризован в одной главе «Судебная власть». Автор статьи полагает, что никакой ошибки здесь нет, а, напротив, подчеркивается необходимое единство суда и прокуратуры при достижении общей цели государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. Тем не менее, как отмечают ученые, к примеру, проблема места прокуратуры в «конституционном ландшафте» современных государств до сих пор не находит своего однозначного решения, в том числе в Российской Федерации, где прокуратура формально включена в главу Конституции о судебной власти <2>. Некоторые исследователи ищут теоретический выход в исторических предпосылках или конструируют новую ветвь власти — прокурорскую, контрольную. Ситуация усложняется еще и тем, что отсутствуют международные и европейские стандарты в отношении роли прокуратуры в системе разделения властей. Такие позиции, как представляется автору статьи, нередко лишь способствуют «обособлению» прокуратуры, что нецелесообразно с точки зрения необходимости консолидации правоохранительной деятельности в Российской Федерации <3>. ——————————— <2> См.: Станских С. Н. К какой ветви власти принадлежит прокуратура: опыт Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 29. <3> См.: Заключение Венецианской Комиссии Совета Европы на Закон «О прокуратуре Российской Федерации» (Венеция, 10 — 11 июня 2005 г.); Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона»; Рекомендация Комитета министров Совета Европы R (2000)19 «Комитет министров — государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» и Пояснительная записка к ним // СПС «КонсультантПлюс».
Впрочем, аналогичная ситуация складывается и в сфере научной характеристики судебной деятельности. Осуществляя правосудие — государственную деятельность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов, суд становится основным гарантом правопорядка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека <4>. Реализуя определенные в Законе Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (ч. 2 ст. 1) приоритетные цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура самостоятельно, а также во взаимодействии с судом должна осуществлять важную правозащитную функцию. Активное и профессиональное участие прокуроров в судебной деятельности — важная гарантия законности и эффективности судопроизводства. ——————————— <4> См.: Прокудина Л. А. Суд и прокуратура: проблемы взаимодействия в условиях проведения судебно-правовой реформы // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. N 5. С. 20.
Исследователи справедливо отмечают, что гражданину «достучаться» до прокурорских работников хотя и не так легко, но все же куда проще, чем до судьи <5>. Предлагаемое увеличение числа судей в стране кардинально ничего в обозримом будущем не изменит <6>. Как думается, такие утверждения, будучи и небесспорными, свидетельствуют о том, что какой-то один правоохранительный орган, пусть даже и наделенный значительным объемом властных полномочий, не в состоянии обеспечить эффективную защиту прав и свобод человека и гражданина. ——————————— <5> См.: Наумов А. Суд как орган борьбы с преступностью, а прокуратура — как институт общего надзора // Российская юстиция. 2002. N 1. С. 33. <6> См.: Там же.
Было бы неправильным пытаться «переделать» прокурорскую систему одной страны по принципу другой. Каждая система должна быть совместима с культурой и историей страны, а также приниматься тем обществом, в котором она функционирует. Тем не менее необходимо учитывать и соответствующий позитивный зарубежный опыт <7>. ——————————— <7> См.: Итоговый документ Панъевропейской конференции Совета Европы (Австрия, май 1993 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
Так, например, в Литве успешно действует так называемая Государственная служба пробации Латвии — учреждение, которое не только организует принудительные или общественные работы, но и осуществляет эффективное взаимное сотрудничество этой службы с судом и прокуратурой. Положительно исследователи оценивают тот факт, что суд и прокуратура активно запрашивают досудебные доклады, которые затем анализируются и отражаются в решениях правоохранительных органов. В этом плане органы прокуратуры должны быть организованы с учетом социальной и политической ситуации в стране, а также демократических правовых традиций государства, при условии приоритета законности и демократии. Еще в Заключительном документе международного семинара Совета Европы «Прокуратура в правовом государстве» (январь 1997 г., Москва) в рамках многосторонней встречи экспертов Совета Европы и представителей прокуратур Франции, Германии, Италии, Испании, Бельгии, Швейцарии, Нидерландов и Российской Федерации констатировалось, что конституционный статус и компетенция института прокуратуры могут различаться в зависимости от страны, ее истории, правовой культуры. Этот институт находит свое место в демократическом обществе, основанном на принципе разделения властей и верховенстве права. Комитет министров Совета Европы в феврале 2004 г. в отзыве на Рекомендацию ПАСЕ 1604 (2003) 1 относительно роли прокуратуры в демократическом обществе специально отметил разнообразие моделей органов прокуратуры в различных странах, происходящее из правовых традиций и различной организации систем уголовного правосудия. При изучении проблем взаимоотношений прокуратуры и суда необходимо отметить, что взаимодействие с судебной властью характерно для всех функций и направлений деятельности прокуратуры <8>. Так, в ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» сформулирована ее основная функция — осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Там же указывается, что деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. ——————————— <8> См.: Межецкий А. Н. Взаимодействие органов прокуратуры и судов в сфере обеспечения действия Конституции Российской Федерации // Мировой судья. 2006. N 3. С. 17.
Согласно Конституции России (п. 1 ст. 118) суд является единственным органом, уполномоченным осуществлять правосудие как особую функцию государственной власти. При этом под правосудием принято понимать правоприменительную деятельность суда, совершаемую в процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению гражданских и уголовных дел, а также экономических споров в целях охраны прав и интересов граждан, организаций и государства <9>. Таким образом, общность цели (обеспечение конституционного строя Российской Федерации), а в итоге создание гарантий законности, защита прав и свобод личности предопределяют тесное взаимодействие между прокуратурой и судами. ——————————— <9> См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 347.
Актуальным является, по мнению автора статьи, и научный анализ взаимоотношений российских и наднациональных судебных органов. Так, например, в 2008 г. в Генеральную прокуратуру поступило более 500 запросов в связи с жалобами граждан России, принятыми Европейским судом к рассмотрению <10>. Прокуроры реализуют комплекс мер, направленных на досудебное урегулирование вопросов, длительное время не находивших должного разрешения органами исполнительной власти. Вместе с тем органам прокуратуры необходимо принимать все возможные меры по устранению и недопущению в дальнейшем выявленных Европейским судом по правам человека нарушений Конвенции о защите прав человека и основных свобод. ——————————— <10> См.: Сеченова Р. Взаимодействие Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека // Законность. 2008. N 9. С. 22.
Необходимость консолидации деятельности правоохранительных органов прослеживается и в процессе изучения деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации <11>. Так, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных его органов государственной власти, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. ——————————— <11> См.: Будаев К. Прокуратура и конституционные, уставные суды субъектов Российской Федерации // Законность. N 9. 2000. С. 31.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» действуют федеральные суды, конституционные, уставные суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему государства. Согласно ч. 1 ст. 27 данного Закона конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться им для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов его органов государственной власти, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Таким образом, как справедливо утверждают исследователи, возникает общность задач, стоящих перед органами прокуратуры, Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами ее субъектов по защите Конституции России, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, заключающихся в выявлении и устранении несоответствий правовых актов Конституции, конституции и уставу ее субъектов. В связи с этим совершенствование взаимодействия прокуратуры и конституционных, уставных судов в деле укрепления конституционной законности в настоящее время становится важнейшей задачей в каждом субъекте Российской Федерации. Автор статьи как представитель нотариального сообщества убежден, что и структуры, осуществляющие правозащитную деятельность, не должны остаться в стороне от процесса консолидации правоохранительной деятельности. В частности, представляется небезынтересным мнение исследователей о том, что нотариат и прокуратуру, действующих, правда, на основе различных принципов, многое объединяет. Во-первых, обе структуры можно отнести к правоохранительным органам. Несмотря на то что некоторые ученые-юристы предлагают к последним относить только государственные учреждения, основным объединяющим критерием выступает их функциональная принадлежность — правоохрана <12>. ——————————— <12> См.: Романовская О. Прокуратура и нотариат // Законность. 2009. N 1. С. 8.
Следует согласиться с авторами, указывающими, что и прокуратура, и нотариат являются субъектами несудебной защиты прав граждан, причем эта функция — одно из основных направлений их работы. Причем некоторые авторы даже утверждают, что обе рассматриваемые системы являются единым объектом правового регулирования, о чем также свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов», где вместе упоминаются «Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат». Необходимо обратить особое внимание на то обстоятельство, что в юридической науке неоднократно высказывалась точка зрения о формировании самостоятельной отрасли права, связующей вопросы организации суда и прокуратуры, к которой бы относились также нормы, посвященные нотариату <13>. Таким образом, автор статьи считает, что проблема консолидации правоохранительной деятельности является актуальной как с теоретических, так и с практических позиций. В первом случае открываются перспективы для модернизации научной специальности 12.00.11. Как известно, 25 февраля 2009 г. был принят Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации N 59, утвердивший Номенклатуру специальностей научных работников <14>. Согласно документу из специальности 12.00.11 было исключено понятие «адвокатура» — ранее эта специальность называлась «судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура», а стала называться «судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности». ——————————— <13> См.: Карев Д. С. Организация суда и прокуратуры в СССР. М., 1954. С. 3. <14> См.: Приказ Минобрнауки Российской Федерации от 25 февраля 2009 г. N 59 (в ред. от 16 ноября 2009 г.) «Об утверждении Номенклатуры специальностей научных работников». Зарегистрировано в Минюсте РФ 20 марта 2009 г. N 13561 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 20.
Данный Приказ вызвал многочисленные научные дискуссии <15>. По мнению некоторых исследователей, государство «отказывает» адвокатуре в праве иметь равный научно-правовой статус с органами следствия, прокурорского надзора и судебной власти. Впрочем, в специальности 12.00.11 речь идет не о правоохранительных органах, а о правоохранительной деятельности <16>. Как думается, представителям научного мира необходимо разрешить этот вопрос без «разъединения» понятий «правоохранительная» и «правозащитная» деятельность (как это нередко предлагается), ибо их тесная взаимосвязь носит очевидный характер. Именно с таких теоретических позиций следует формировать и практические предложения, направленные на оптимизацию и консолидацию правоохранительной деятельности. ——————————— <15> См.: Муранов А. И. Об изменении номенклатуры специальностей научных работников применительно к адвокатуре: не надо так волноваться // Адвокат. 2009. N 8. С. 13. <16> См.: Муранов А. И. Указ. соч.
