(Смирнов К. С.) («История государства и права», 2012, N 9)
ИНСТИТУТ ПОЛИЦИИ В РОССИИ: ОБ АКТУАЛЬНОСТИ И ЗАДАЧАХ ИСТОРИКО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ <*>
К. С. СМИРНОВ
——————————— <*> Smirnov K. S. Institute of police in Russia: on topicality and tasks of historical-law research.
Смирнов Кирилл Станиславович, исполняющий обязанности нотариуса (г. Реутов), соискатель РААН.
На основании анализа учтенных и отклоненных в 2010 г. предложений граждан Российской Федерации в отношении законопроекта о полиции, опыта работы этого института в 2011 — 2012 гг. обосновывается наличие устойчивых и закономерных факторов, практически неизменных на всем протяжении истории развития российской полиции.
On the basis of analysis of considered and deflected proposals of citizens of the Russian Federation in 2010 with regard to draft law on police, experience of work of this institute in 2011 — 2012 the existence of stable and regular practically unchangeable factors in the course of the whole development of history of Russian police is being substantiated.
Key words: police, population, institute, draft law, legislation, local self-government, juridical assistance.
В юридической литературе и в целом в российском обществе в 2010 г. активно обсуждался законопроект «О полиции»; однако до настоящего времени не разрешен вопрос о том, насколько трансформация законодательства соответствует уровню притязаний граждан Российской Федерации на появление принципиально нового института, способного преодолеть недоверие населения к милиции, реально защитить их права и свободы. В этих целях представляется необходимым исследовать отечественный исторический и современный зарубежный опыт правового регулирования деятельности полиции. В частности, актуальным будет выявление потенциала привлечения населения к участию в содействии полиции дореволюционной России, возможностей народной, а затем муниципальной милиции как наиболее ориентированной на нужды жителей муниципальных образований структуры и т. д. Для исторического наследия России и зарубежного опыта организации правоохранительной деятельности большинства современных государств характерно устойчивое сочетание факторов, которые должны использоваться в процессе совершенствования института полиции Российской Федерации. Это прежде всего сочетание принципов централизованного императивного руководства за корпусом профессиональных сотрудников правоохранительных органов (полицией, жандармерией и т. п.) с функционированием на местах структур и должностных лиц (исправников, народной милиции и т. п.), которые практически всегда опирались в своей деятельности на представителей местного населения, что обусловливало высокую эффективность их деятельности. Формирование корпуса российской полиции не должно привести к исчезновению института муниципальной милиции, который может способствовать эффективности ее деятельности на основе позитивного опыта реализации одной из конституционных основ Российской Федерации — народовластия, осуществляемого в том числе на основе местного самоуправления. Зарубежная практика правоохранительной деятельности также свидетельствует о том, что наряду с корпусом профессиональной полиции используется потенциал местного населения, создаются в той или иной форме подразделения муниципальной (местной) милиции. В этом плане целесообразно установить в Законе Российской Федерации «О полиции» перечень тех направлений, которые будут реализованы муниципальной милицией (в их числе, к примеру, безопасность дорожного движения, экологическая безопасность и т. п.). Таким образом, реформирование института полиции должно базироваться на использовании соответствующего позитивного исторического опыта. В России всегда использовались механизмы общественного контроля за институтом полиции, привлекалось население к участию в работе полиции, использовался потенциал органов местного самоуправления, развивалось активное взаимодействие полиции с иными правоохранительными структурами, органами государственной власти и управления, общественными организациями. Так, например, в XVIII в. непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда (аналога института полиции) в деревнях и селах были сотские, пятидесятские и десятские, избиравшиеся из крестьян. Их функции были определены в Инструкции сотскому со товарищи, изданной 19 декабря 1774 г. <1>. Характерной особенностью этой Инструкции являлось распространение ее действия не только на свободных крестьян, но и на крепостных. По Инструкции в каждом селении ежегодно в начале декабря крестьяне должны были выбрать из своей среды сотских, пятидесятских и десятских для осуществления целого ряда административно-полицейских функций. Все эти лица должны были приводиться в канцелярии к присяге и действовать по Инструкции; при этом на всех жителей, не исключая помещиков и управителей казенных селений, возлагалась обязанность оказывать им всякое содействие, не препятствуя исполнению ими своих обязанностей. Во время исполнения функциональных обязанностей сотского, пятидесятского или десятского крестьянин, по Инструкции, считался свободным от работы и помещик не мог послать его на работу в ущерб служебным обязанностям <2>. Самой важной частью Инструкции, как отмечают исследователи, оказалась исключительно формальная ее сторона — организация выборной сельской полиции <3>. Однако нового в этом отношении Инструкция ничего не вводила, ибо полицейские обязанности низшего характера выполнялись сельским населением всегда. ——————————— <1> Инструкция сотскому со товарищи от 19 декабря 1774 г. // ПСЗ. Т. XIX. N 14231. <2> Красильников С. В. Сельская полиция и ее место в системе органов местного самоуправления во второй половине XVIII в. // История государства и права. 2009. N 2. С. 18 — 22. <3> Там же.
Безусловно, нельзя не обратить внимание и на следующее обстоятельство. Первое и беспрецедентное по своим масштабам в новейшей истории России обсуждение принципиально важного законопроекта «О полиции» обусловливает необходимость теоретического исследования вопросов о целесообразности такой практики, формах ее реализации и потенциале. Актуальной для теории и истории права и государства является проблема эффективности данной процедуры в части преодоления недостатков Закона о милиции; в этом плане своевременным будет научный анализ внесенных гражданами, представителями научного сообщества, практическими работниками предложений по совершенствованию Закона «О полиции» и их использования либо игнорирования законодателем. Целесообразно охарактеризовать факты необоснованного отклонения предложений по модернизации законодательства о полиции, сформировать на этой основе комплекс теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию Федерального закона «О полиции» и в целом по оптимизации анализируемого института. Как было отмечено, в процессе обсуждения принципиально важного законопроекта о полиции впервые в новейшей истории России приняло участие юридическое сообщество, широкие слои населения. Такую позитивную практику необходимо закрепить на уровне Федерального конституционного закона «Об обсуждении и принятии законопроектов в Российской Федерации», в котором установить перечень оснований и процедуру инициирования вопроса о необходимости обсуждения законопроекта с использованием средств массовой информации, сети Интернет, а также порядок и, главное, юридические последствия такой процедуры. Также в этом документе должны быть урегулированы следующие вопросы: о юридических последствиях обсуждения законопроекта (предложения и поправки, набравшие установленный процент голосов, подлежат обязательному обсуждению в Государственной Думе Российской Федерации), последствиях игнорирования соответствующих поправок (письменное уведомление обратившегося лица аппаратом Государственной Думы о причинах невозможности принятия предложения) и т. д. В целом в 2012 г. уже можно охарактеризовать первые итоги функционирования полиции в Российской Федерации; их изучение позволит выявить и охарактеризовать основной вектор развития института полиции, сформулировать конкретные проекты по его оптимизации. На основе сравнительно-правового анализа российского и зарубежного институтов полиции можно выявить основной недостаток Федерального закона «О полиции». Он состоит в том, что не закреплена, как практически во всех правовых государствах, обязательность сообщения о задержании лица его родственникам, близким лицам («право на телефонный звонок») без каких-либо условий и оговорок («по его просьбе», «при условии обеспечения тайны следствия» и т. п.). Такое правовое регулирование не позволяет реализовать конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи, ибо адвокат реально приступает к оказанию юридической помощи только после получения необходимой информации. В тексте Закона «О полиции» необходимо указать, что «сотрудники полиции обязаны обеспечить задержанным гражданам возможность реализовать установленное Федеральным законом право на юридическую помощь, сообщать в обязательном порядке и незамедлительно о факте их задержания родственникам, законным представителям, иным близким лицам». Кроме того, правовое регулирование института полиции подзаконными нормативными правовыми актами представляет собой негативный момент в законодательной технике, обусловливающий казуальность законодательства, возможности для злоупотреблений со стороны недобросовестных правоприменителей. Совершенствование регулирования правоохранительной деятельности полиции должно осуществляться исключительно путем внесения изменений и дополнений в законодательство о полиции, что создаст дополнительные гарантии контроля за ее работой.
