(Васильев Ф. П., Оводов А. А.) («Юридический мир», 2010, N 8)
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ <*>
Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, А. А. ОВОДОВ
——————————— <*> Vasil’ev F. P., Ovodov A. A. Contemporary state of anti-corruption expertise of normative-law acts by federal agencies of executive power.
Васильев Ф. П., ведущий научный сотрудник Академии управления МВД России, доктор юридических наук.
Оводов А. А., аспирант Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В статье анализируется современное состояние проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Тема статьи представляется весьма актуальной в современных политико-правовых реалиях России. Выводы авторов могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупция, федеральный орган исполнительной власти, нормативно-правовые акты.
The article analyses contemporary state of anti-corruption expertise of normative-law acts by federal agencies of executive power. The theme of the article is topical in contemporary reality of Russia. The author’s conclusions may be used in law-application practice.
Key words: anti-corruption expertise, corruption, federal agency of executive power, normative-law acts.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <1> устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (в дальнейшем — проектов) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. ——————————— <1> Российская газета. 2009. 22 июля. Вступил в силу с 2 августа 2009 г.
В соответствии с Законом коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) являются: обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов); компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов); сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Законом определены также основные субъекты, обладающие правом проведения антикоррупционной экспертизы издаваемых нормативных правовых актов (проектов) <2>. Ими являются: прокуратура России в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке; Минюст России; федеральные органы, организации и их должностные лица (разработчики) и иные государственные органы и организации; органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления <3>. ——————————— <2> Экспертиза ими проводится согласно методике, определенной Правительством России. <3> Дополнительно см.: Приказ Минюста России от 29 октября 2003 г. N 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (в ред. Приказов Минюста России от 6 мая 2005 г. N 59, от 9 марта 2007 г. N 46, от 26 августа 2008 г. N 18).
В ходе осуществления своих полномочий прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы <4>. ——————————— <4> Так, в 2008 г. прокуроры выявили нарушения требований антикоррупционного законодательства почти в 11 тыс. документов муниципальных образований, что составило 88% от общего числа таких нарушений (из доклада Генпрокурора в Совете Федерации, где обсуждался вопрос о состоянии законодательства в России 24 февраля 2009 г.).
Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу: проектов федеральных законов, проектов указов Президента и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов — при проведении их правовой экспертизы; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований — при их государственной регистрации; нормативных правовых актов субъектов РФ — при мониторинге их применения <5>. ——————————— <5> Так, территориальными органами Минюста России в субъектах Приволжского федерального округа в III квартале 2009 г. выявлено 87 нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы (Республика Башкортостан — 56, Республика Мордовия — 8, Пермский край — 7, Кировская область — 4, Республика Марий Эл и Оренбургская область — 3, Чувашская Республика и Нижегородская область — 2, Пензенская и Ульяновская области — 1).
Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры. Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ; в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 ст. 3 названного Закона (далее — заключение). В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Все требования подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования и учитываются в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. При этом заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Все разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке. В соответствии с Законом институты гражданского общества и граждане также могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов). И в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы также носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение 30 дней со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. N 195 утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В последующем на основании данного Постановления Приказом Минюста России <6> от 31 марта 2009 г. N 92 утверждено Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. ——————————— <6> Дополнительно см.: Указ Президента России от 13 октября 2004 г. N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (в ред. Указов Президента России от 28.10.2005 N 1243, от 23.10.2008 N 1517).
Постановление также рекомендует высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее — экспертиза на коррупциогенность), проводится в отношении проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства России на проекты федеральных законов, а также проектов поправок Правительства России к проектам федеральных законов (далее — проекты документов). Экспертиза на коррупциогенность проводится Минюстом России и аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами, принявшими решение о ее проведении, в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждаемой Правительством России (далее — Методика). Независимая экспертиза на коррупциогенность. Независимая экспертиза на коррупциогенность проводится аккредитованными Минюстом России юридическими лицами и физическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств (далее соответственно — независимая экспертиза на коррупциогенность, независимые эксперты). А в отношении проектов документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимая экспертиза на коррупциогенность не проводится. Независимыми экспертами не могут являться юридические и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта документа, а также организации и учреждения, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти — разработчика проекта документа. Положение об аккредитации независимых экспертов утверждается Минюстом России. Основными требованиями и условиями для проведения аккредитации независимых экспертов являются: а) для юридических лиц — наличие в штате не менее трех сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического лица, предусмотренным подпунктом «б» настоящего пункта; б) для физических лиц — наличие высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее пяти лет. Свидетельство об аккредитации выдается на пять лет. Плата за аккредитацию, в том числе за выдачу свидетельства об аккредитации, не взимается. Аккредитация аннулируется Минюстом России в случаях: а) добровольного отказа независимого эксперта от аккредитации; б) непроведения независимой экспертизы на коррупциогенность более двух лет. Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность федеральный орган исполнительной власти — разработчик проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на согласование в государственные органы и организации в соответствии с п. 57 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства России от 1 июня 2004 г. N 260. Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти — разработчиком проектов документов, не может быть меньше срока, установленного для их рассмотрения заинтересованными государственными органами и организациями. Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность проектов документов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина или устанавливающих правовой статус организаций, федеральный орган исполнительной власти — разработчик указанных проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на рассмотрение в юридическую службу указанного федерального органа. Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти — разработчиком указанных проектов документов, не может быть меньше срока их рассмотрения юридической службой указанного федерального органа. По результатам независимой экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с Методикой. В последующем направляется федеральному органу исполнительной власти — разработчику проекта документа по почте или курьерским способом либо в виде электронного документа. Экспертиза на коррупциогенность, проводимая Минюстом России. Экспертиза на коррупциогенность проводится Минюстом России при проведении юридической экспертизы проектов федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, при проведении правовой экспертизы проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов, проектов поправок к ним, а также при осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Результаты экспертизы на коррупциогенность, проводимой Минюстом России <7>, оформляются в соответствии с Методикой и отражаются в заключении, подготавливаемом по итогам юридической и правовой экспертизы проектов документов. ——————————— <7> Дополнительно см.: Приказ Минюста России от 9 апреля 2007 г. N 69 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов». Зарегистрирован в Минюсте России 23 апреля 2007 г. N 9305 (в ред. Приказов Минюста России от 4 июня 2007 г. N 113, от 20 июля 2007 г. N 153, от 17 октября 2007 г. N 202, от 30 декабря 2008 г. N 326).
Учет результатов экспертизы на коррупциогенность. Положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении независимой экспертизы на коррупциогенность, а также экспертизы на коррупциогенность, проводимой Минюстом России, устраняются на стадии доработки проекта документа структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти — разработчика проекта документа. В случае несогласия федерального органа исполнительной власти с результатами независимой экспертизы на коррупциогенность, а также с результатами экспертизы на коррупциогенность, проведенной Минюстом России, свидетельствующими о наличии в проекте документа, разрабатываемого этим федеральным органом исполнительной власти, положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, федеральный орган исполнительной власти вносит указанный проект документа на рассмотрение Президента или в Правительство России с приложением пояснительной записки с обоснованием своего несогласия. К проекту документа, вносимому федеральным органом исполнительной власти — разработчиком проекта документа на рассмотрение Президента или в Правительство России, прилагаются все поступившие экспертные заключения, составленные по итогам независимой экспертизы на коррупциогенность. Методики проведения экспертизы. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также по выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. N 196 утверждена Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Основной задачей применения Методики является обеспечение проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее — документы) в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений (далее — экспертиза на коррупциогенность). Постановлением определены правила предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм. Коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы. В заключение можем отметить, что из 19 федеральных органов исполнительной власти, издавших свой приказ о порядке проведения антикоррупционной экспертизы, подошли в какой-то степени по-разному. При этом на основании Указа Президента России от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями на 4 марта 2010 г.) изменены полномочия федеральных министерств. Общее количество федеральных органов исполнительной власти на апрель 2010 г. составляло 81. Из них: министерств — 18, федеральных служб — 34 и федеральных агентств — 25. Подконтрольных Президенту России: министерств — 5, федеральных служб — 11, федеральных агентств — 4. Остальные находятся в ведении Правительства России (министерств — 13; федеральных служб — 23; агентств — 21). Перечисленные федеральные органы исполнительной власти не осуществляют свои нормотворческие обязанности по рассматриваемой проблеме.
