(Черепанова Ю. Е.) («Административное право и процесс», 2014, N 3)
ИНФОРМАЦИЯ КАК ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ю. Е. ЧЕРЕПАНОВА
Черепанова Юлия Евгеньевна, старший преподаватель кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
В статье рассматриваются дискуссионные вопросы соотношения информационного и административного права.
Ключевые слова: информация, информационное право, административное право, объект административно-правового регулирования.
Information as the basis for state government and the object of administrative-law regulation Yu. E. Cherepanova
Cherepanova Yuliya Evgen’evna, Senior Teacher of the Chair of Administrative Law of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
The article examines the controversial issues of the ratio of the information and administrative law.
Key words: information, information law, administrative law, the object of administrative regulation.
Вопросы, связанные с единым предметом правового регулирования, предметом административного права и предметом административно-процессуального права, занимая центральное место в творческом наследии Валентина Дмитриевича Сорокина <1>, и сегодня продолжают быть в центре внимания ученых-административистов, о чем свидетельствуют многочисленные научные дискуссии о реформировании административного права в целом и уточнении его предмета в частности <2>. ——————————— <1> См., напр.: Сорокин В. Д.: 1) О структуре предмета правового регулирования // Правоведение. 1972. N 6; 2) Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003; 3) Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2008. <2> Об этом подробнее см., напр.: Кононов П. И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 2 — 6; Стахов А. И. Предмет отечественного административного права с позиции инструментального подхода // Административное право и процесс. 2011. N 9. С. 11 — 13; Кононов П. И. О некоторых дискуссионных вопросах понимания предмета современного российского административного права // Административное право и процесс. 2013. N 2. С. 4 — 8.
Определенные коррективы в содержание этих дискуссий вносят изменения в номенклатуре научных специальностей <3>, закрепившие разделение ранее сосуществовавших в рамках единой научной специальности 12.00.14 административного, информационного и финансового права на самостоятельные предметные области исследования. Это еще больше обострило вопрос о соотношении информационного и административного права, в частности о том, должны ли отношения, связанные с информацией, входить в предмет лишь информационного права и могут ли они быть предметом административно-правового регулирования. Хотелось бы высказать ряд суждений по этому поводу. ——————————— <3> См., напр.: Мацкевич И. М., Власенко Н. А. Формализация специальностей научных исследований в сфере права: содержание и перспективы // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 116 — 121.
Как справедливо отмечает А. В. Кирин, административное право «…является наиболее сложно организованной отраслью российского права, отражая многообразие нуждающихся в правовом регулировании отношений в условиях постоянно развивающихся системы, задач, функций и содержания государственного управления» <4>. Сущностную связь государственного управления и административного права отмечают практически все ведущие отечественные административисты <5>. ——————————— <4> Кирин А. В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. 2012. N 3. С. 51. <5> См., напр.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 51; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С. 68; Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право: Учебник. М., 2009. С. 33 — 34; Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. М., 2010. С. 32; Административное право России: Учебник / Под ред. В. Я. Кикотя, П. И. Кононова и И. Ш. Килясханова. М., 2011. С. 38; Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России: Учебник. М., 2012. С. 17.
Что же является содержанием управления в целом и государственного управления в частности? В своей монографии Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев и С. В. Тихомиров отмечают, что на понимание юридической природы государственного управления и понимание его сущности оказали и оказывают значительное влияние не только правовые теории (например, теории правового государства, социального государства, разделения властей), но и другие отрасли знания, в частности кибернетика, социология, политология, менеджмент <6>. Это касается, очевидно, в первую очередь понимания роли информации в государственном управлении. ——————————— <6> См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2011. С. 10.
Известно, что управление любыми процессами, техническими или социальными, невозможно в отсутствие информации <7>. Ведь на всех этапах управленческого цикла информация является основой и главным инструментом управления. Анализ управляемого объекта предполагает сбор разнообразной информации об объекте управления. На стадии выработки целей и стратегии именно достоверная и объективная информация позволяет построить эффективную систему управления. Немыслим в отсутствие информации этап принятия решения — от описания возможных альтернатив, прогноза и анализа результатов на соответствие их поставленным целям и, наконец, до выбора наиболее предпочтительного варианта решения. Дальнейшие этапы управленческого цикла — планирование, организация и руководство мероприятиями — также не осуществимы без приема, обработки и хранения информации. Очевидно также, что именно в получении реальной информации о состоянии объекта и возможной в связи с ней корректировкой целей, задач и планов управления состоит цель завершающего этапа управленческого цикла — контроля. Таким образом, исключение информации из процесса управления делает невозможным управление как таковое. ——————————— <7> См.: Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958; Шеннон К. Работы по теории информации и кибернетики. М., 1963; Эшби У. Р. Введение в кибернетику. М., 1959.
С точки зрения процесса реализации государственное управление также представляет собой ряд циклично повторяющихся и предусмотренных в административных стандартах и регламентах стадий, связанных с анализом текущей ситуации, прогнозированием ее развития, выработкой и принятием управленческого решения, исполнением принятого решения и контролем соответствия достигнутых результатов поставленным целям. Названные стадии и их отдельные этапы неразрывно связаны с циркуляцией информации, с прямыми и обратными информационными связями между объектом и субъектом управления. При этом с позиций административно-правового видения сущности государственного управления свести их лишь к технологическим операциям типа «кодируют/раскодируют» <8> нельзя. Подчеркивая значимость не технических, а содержательных аспектов сбора, переработки и распределения командной и осведомительной информации, Б. В. Россинский справедливо отмечает, что неучет субъектом государственного управления хотя бы одной части информации, которая поступает или должна поступать к нему, ее недооценка и недостаточный анализ приводят к выработке неоптимальных управленческих решений и неэффективности процесса управления <9>. ——————————— <8> См.: Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 47. <9> См.: Россинский Б. В. О предмете административного права. Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 41.
Как отмечают А. А. Долгополов и А. В. Белоконь, «любой процесс управления, осуществляемый в социальных системах, по своей сути является информационным процессом, связанным с получением, переработкой и передачей информации. Информация как таковая в данном случае выступает непосредственным инструментом управления» <10>. Но этот инструмент будет характеризовать технику совершения операций с информацией, но не управление до тех пор, пока информация не трансформируется в конкретные акты управления. В этой связи информацию и отношения по поводу информации невозможно исключить из предмета административного права, следует только четко очертить те границы, которые дают возможность рассматривать информацию как объект административно-правового регулирования. ——————————— <10> Долгополов А. А., Белоконь А. В. О роли информации в организации деятельности органов внутренних дел // Административное право и процесс. 2008. N 3. С. 13.
При этом следует иметь в виду, что административно-правовыми методами и средствами регулируются также вопросы информационной безопасности и защиты информации, касающиеся не только органов государственной власти, но и любых граждан, организаций, общественных объединений, вступающих в такие отношения. Неслучайно поэтому А. А. Фатьянов предлагает выделять «право информационного обеспечения деятельности публичной администрации» в качестве «подотрасли административного права» <11>. В свою очередь, М. А. Лапина, А. Г. Ревин, В. И. Лапин полагают, что «информационные правоотношения являются объектом административно-правового регулирования, поскольку в случае нарушения выраженных в информационно-правовых нормах требований возникает необходимость их защиты, которая может осуществляться в административном порядке» <12>. ——————————— <11> Фатьянов А. А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 3 — 5. <12> Лапина М. А., Ревин А. Г., Лапин В. И. Информационное право. М., 2004. С. 30.
Высказанные здесь и некоторые другие соображения позволяют сделать вывод, что информация является объектом административно-правового регулирования в случаях <13>: ——————————— <13> Подробнее об этом см.: Черепанова Ю. Е. Информация как объект административно-правового регулирования // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (22 марта 2012 г.): В 2 ч. Ч. 1. СПб.: Издательство С.-Петербургского университета МВД России, 2012. С. 74 — 80.
1) когда информация в соответствии с Конституцией РФ или федеральным законом подлежит обязательной защите и нарушение требований к такой защите влечет за собой применение мер административного принуждения; 2) при осуществлении государственной разрешительной политики; 3) если одним из участников информационного правоотношения является орган государственной власти; 4) когда в отношении информации вводится административно-правовой режим; 5) если открытая информация циркулирует в государственных информационных системах; 6) при осуществлении контроля и надзора в информационной сфере; 7) привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности за нарушение требований законодательства об информации, информационных технологиях и о защите информации. Таким образом, информация, являясь основой процесса государственного управления, выступает объектом административно-правового регулирования, что позволяет обеспечить административно-правовыми средствами, включая применение мер государственного принуждения, ее надежное хранение, защиту от искажения и контроль ее распространения для всех заинтересованных субъектов в сфере государственного управления.
Литература
1. Административное право России: Учебник / Под ред. В. Я. Кикотя, П. И. Кононова и И. Ш. Килясханова. М., 2011. С. 38. 2. Алехин А. П. Административное право России: Учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий. М., 2012. С. 17. 3. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. М., 2010. С. 32. 4. Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958. 5. Дмитриев Ю. А. Административное право: Учебник / Ю. А. Дмитриев, И. А. Полянский, Е. В. Трофимов. М., 2009. С. 33 — 34. 6. Долгополов А. А. О роли информации в организации деятельности органов внутренних дел / А. А. Долгополов, А. В. Белоконь // Административное право и процесс. 2008. N 3. С. 13. 7. Кирин А. В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. 2012. N 3. С. 51. 8. Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 51. 9. Кононов П. И. О некоторых дискуссионных вопросах понимания предмета современного российского административного права // Административное право и процесс. 2013. N 2. С. 4 — 8. 10. Кононов П. И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 2 — 6. 11. Лапина М. А. Информационное право / М. А. Лапина, А. Г. Ревин, В. И. Лапин. М., 2004. С. 30. 12. Мацкевич И. М. Формализация специальностей научных исследований в сфере права: содержание и перспективы / И. М. Мацкевич, Н. А. Власенко // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 116 — 121. 13. Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 47. 14. Попов Л. Л. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров; Под ред. Л. Л. Попова. М., 2011. С. 10. 15. Россинский Б. В. О предмете административного права. Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 41. 16. Россинский Б. В. Административное право: Учебник для вузов / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М., 2009. С. 68. 17. Сорокин В. Д. О структуре предмета правового регулирования // Правоведение. 1972. N 6. 18. Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. 19. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2008. 20. Стахов А. И. Предмет отечественного административного права с позиции инструментального подхода // Административное право и процесс. 2011. N 9. С. 11 — 13. 21. Фатьянов А. А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 3 — 5. 22. Черепанова Ю. Е. Информация как объект административно-правового регулирования // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (22 марта 2012 г.): В 2 ч. Ч. 1. СПб.: Издательство С.-Петербургского университета МВД России, 2012. С. 74 — 80. 23. Шеннон К. Работы по теории информации и кибернетики. М., 1963. 24. Эшби У. Р. Введение в кибернетику. М., 1959.
