НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
А. В. РУДЕНКО
Руденко Антон Владимирович, прокурор отдела по надзору за исполнением Федерального законодательства управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе.
Статья подготовлена на основе анализа состояния законности в Дальневосточном федеральном округе в сфере надзора за законностью муниципальных правовых актов. В статье на основе практики надзорной деятельности в указанной сфере правоотношений указываются выявленные нарушения, допускаемые муниципалитетами.
Ключевые слова: местное самоуправление, законность правовых актов, муниципальное правотворчество.
Supervision over legality of municipal legal acts
A. V. Rudenko
The article is prepared on the basis of the analysis of the state of legality in the Far-Eastern Federal District in the sphere of supervision over legality of municipal legal acts. The article, based on practice of supervisory activities in this sphere of legal relations, indicates detected violations made by municipalities.
Key words: Local self-government, legality of legal acts, municipal law-making.
Конституцией Российской Федерации местное самоуправление установлено в качестве одной из основ конституционного строя. Принцип самостоятельности местного самоуправления предполагает возможность осуществления правового регулирования вопросов, отнесенных федеральным законодательством к компетенции муниципалитетов.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ N 131-ФЗ) к вопросам местного значения отнесены общественные отношения, непосредственно связанные с организацией повседневной жизни населения: предоставление начального общего и среднего образования, деятельность скорой медицинской помощи, услуги муниципального транспорта, общественного питания, торговли, бытового обслуживания и другие.
В целях правового регулирования вопросов местного значения муниципалитеты принимают значительное количество нормативных правовых актов. Так, в Дальневосточном федеральном округе только за шесть месяцев 2010 г. ими принято более 22 тыс. муниципальных правовых актов. Выполнение требований закона при осуществлении местного нормотворчества — гарантия соблюдения прав и интересов населения.
Вместе с тем практика надзорной работы органов прокуратуры свидетельствует о широком распространении нарушений законодательства при принятии местными органами власти нормативных правовых актов. Только за 6 месяцев 2010 г. прокуроры оспорили более 4 тыс. муниципальных правовых актов, из которых 94% уже приведены в соответствие с требованиями закона.
Основную группу незаконных муниципальных правовых актов составляют акты, принятые с превышением компетенции. Превышение компетенции, как правило, выражается либо в присвоении исполнительным органом полномочий представительного (в особенности по бюджетным вопросам), либо в принятии актов в сфере отношений, подлежащих регулированию на региональном или федеральном уровнях.
Например, по протесту прокурора Мильковского района Камчатского края отменено постановление главы муниципального района, утверждающее годовой отчет об исполнении бюджета, в нарушение п. 5 ст. 264.2 Бюджетного кодекса РФ принятого исполнительно-распорядительным, а не представительным органом местного самоуправления.
По протесту прокурора района им. Лазо Хабаровского края приведено в соответствие с законодательством постановление главы муниципального района, утверждающее положение о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания на территории муниципального района, которым в нарушение компетенции, определенной ч. 4 ст. 15 Жилищного кодекса РФ, установлены дополнительные основания для признания жилого помещения непригодным.
Другой распространенный тип нарушений в муниципальных правовых актах — их противоречие законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Органы местного самоуправления в обход федеральных нормативных положений пытаются установить собственные варианты правового регулирования общественных отношений. Наиболее подвержены такого рода нарушениям муниципальные положения о земельном контроле. Практически во всех субъектах Федерации округа с момента принятия ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» органы местного самоуправления устанавливали собственные сроки проведения проверок, сокращали периодичность плановых проверок с трех лет до одного года, «упрощали» порядок уведомления юридического лица о начале проверки, «дополняли» права проверяющих органов.
Например, по протесту прокурора Макаровского района Сахалинской области приведено в соответствие с федеральным законодательством положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования «Макаровский район», которое не соответствовало ФЗ N 294-ФЗ в части организации и проведения плановых, внеплановых, документальных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, порядка оформления результатов проверок, прав и обязанностей должностных лиц органа муниципального контроля, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок.
Характерная особенность местного нормотворчества — повторение нарушений, допущенных в нормативном правовом акте муниципального района, в муниципальных правовых актах поселений, входящих в его состав. Так, в приведенном примере аналогичные нарушения были в положениях о муниципальном земельном контроле 12 поселений Макаровского района Сахалинской области.
В качестве основной проблемы муниципального правотворчества и главной причины допускаемых нарушений при принятии нормативных правовых актов следует назвать низкий уровень подготовки специалистов, ответственных за подготовку проектов нормативных правовых актов, непроведение ими своевременного мониторинга изменений федерального законодательства.
Незакрепление в ФЗ N 131-ФЗ нормы, устанавливающей для органов местного самоуправления срок приведения в соответствие с законом муниципальных нормативных правовых актов в связи с изменением федерального и регионального законодательства, оказывает негативное влияние на этот процесс.
Например, для субъектов Федерации п. 2 ст. 3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такой срок приведения нормативных правовых актов в соответствие с федеральными законами установлен в 3 месяца. Введение аналогичного срока для органов местного самоуправления безусловно повысит их ответственность за своевременное приведение муниципальной правовой базы в соответствие с действующим федеральным и региональным законодательством.
Нарушения закона при принятии муниципальных правовых актов в большинстве случаев влекут нарушения прав граждан, в связи с чем важна принципиальная позиция прокуроров, направленная на их отмену и восстановление нарушенных прав.
Так, по заявлению прокурора Тамбовского района Амурской области, направленному в суд в связи с отклонением протеста, решением суда признаны недействующими отдельные нормы решения представительного органа поселения, которыми в нарушение Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 г. «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг» увеличены нормативы потребления коммунальных услуг, что повлекло для населения рост тарифа на теплоснабжение.
На фоне регулярных фактов принятия муниципальных правовых актов по вопросам компетенции органа иного уровня анализ деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о непринятии мер по своевременному нормативному регулированию вопросов, относящихся к их компетенции.
Так, только после представления прокурора г. Хабаровска мэр города во исполнение п. 2 ст. 3 ФЗ от 7 марта 2005 г. «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» определил перечень мест общественного питания, в которых не разрешается розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе.
Елизовский городской прокурор Камчатского края в порядке ст. 9 Закона о прокуратуре в адрес представительных и исполнительных органов 11 муниципальных образований Елизовского муниципального района направил предложения о приведении уставов муниципальных образований в соответствие со ст. 40 ФЗ от 23 ноября 2009 г. «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Прокуроры вносили представления по фактам непринятия органами местного самоуправления актов, предусмотренных законодательством о рекламе, муниципальном контроле, физической культуре и спорте, бюджетном процессе, в сфере распоряжения муниципальным имуществом, тем самым побуждая их к выполнению своих непосредственных обязанностей по широкому кругу вопросов.
Вместе с тем не всегда мерами прокурорского реагирования удается побудить органы местного самоуправления принять необходимый муниципальный правовой акт, осуществить необходимое правовое регулирование соответствующих правоотношений.
В целях повышения эффективности работы и ответственности субъектов муниципального нормотворчества представляется целесообразным установить в ФЗ N 131-ФЗ ответственность органов местного самоуправления за непринятие либо несвоевременное принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в их компетенцию.
Кроме того, следует конкретизировать способы защиты интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования, в случае бездействия органов местного самоуправления, выраженного в непринятии нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного значения в соответствии с федеральным законодательством, поскольку прокурор при отклонении представления лишен возможности судебного обжалования бездействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по непринятию нормативного правового акта.
Не всегда органы местного самоуправления соглашаются с мнением прокуроров. Неконструктивная позиция должностных лиц органов местного самоуправления относительно недостатков в своей правотворческой работе в некоторых случаях приводит к наступлению для них неблагоприятных последствий, поскольку прокуроры эффективно инициируют процедуры привлечения органов местного самоуправления к ответственности, предусмотренной ст. ст. 72, 73, 74 ФЗ N 131-ФЗ.
Например, в Сахалинской области на основании информации прокурора области о неисполнении мэром городского округа «Город Вахрушев» Г. решения Поронайского районного суда о признании незаконным бездействия по неисполнению на территории городского округа муниципальной программы развития жилищного строительства губернатор принял постановление об отрешении мэра от должности.
В связи с неисполнением решения Партизанского районного суда Приморского края о признании незаконными отдельных положений устава Новолитовского сельского поселения на основании судебного решения, вынесенного по заявлению прокурора Партизанского района и установившего факт длительного неисполнения главой Новолитовского сельского поселения К. судебного акта, распоряжением губернатора Приморского края К. отрешена от должности главы муниципального образования.
Вместе с тем анализ практики применения положений ст. ст. 73, 74 ФЗ N 131-ФЗ указывает на необходимость внесения в них изменений.
Так, в Приморском крае по инициативе прокуратуры края распущен представительный орган муниципального образования — Дума Лесозаводского городского округа на основании непроведения им в течение трех месяцев подряд правомочных заседаний. На назначенных досрочных выборах Дума избрана вновь, при этом в нее вошло 90% депутатов прошлого созыва.
С учетом изложенного представляется целесообразным путем внесения изменений в ст. 4 ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установить для депутатов, глав муниципальных образований и глав местных администраций, в отношении которых применены предусмотренные ст. ст. 73, 74 ФЗ N 131-ФЗ меры ответственности, запрет на участие в досрочных выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением их полномочий.
Другое важное направление надзорной деятельности прокуроров — предотвращение принятия незаконных муниципальных правовых актов. Сложившаяся практика доказала ее высокую эффективность.
Так, в первом полугодии 2010 г. прокуроры направили в органы местного самоуправления более тысячи заключений о несоответствии федеральному законодательству проектов муниципальных правовых актов или их отдельных положений, которые почти все учтены при принятии. Таким образом, нарушения закона устранены на самой ранней стадии, когда незаконные положения нормативных правовых актов не успели причинить вред правам и интересам граждан и юридических лиц.
В заключение хочется еще раз акцентировать внимание на значимости надзора за законностью муниципальных правовых актов, поскольку они формируют основные направления социально-экономического развития муниципального образования и обеспечивают интересы населения.
