(Зайков Д. Е.) («Право в Вооруженных Силах», 2007, N 7)
ВЫПЛАТА ПОДЪЕМНОГО ПОСОБИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ: КАКИЕ ВОПРОСЫ ЕЩЕ НЕ РЕШЕНЫ?
Д. Е. ЗАЙКОВ
Д. Е. Зайков, старший юрисконсульт 25-го Государственного научно-исследовательского института Министерства обороны Российской Федерации, старший лейтенант юстиции.
Социальная защита военнослужащих и членов их семей представляет собой одну из основных составляющих правового статуса военнослужащих. Обеспечение реализации социальной защиты военнослужащих является важнейшей функцией государства, которая предусматривает не только осуществление прав, предоставление социальных гарантий и компенсаций военнослужащим и членам их семей органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления, но и совершенствование механизмов и институтов социальной защиты указанных лиц. К сожалению, на практике приведенное выше положение, закрепленное в п. 3 ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих», которое должно определять и обусловливать деятельность уполномоченных органов, нередко не только не соблюдается, но зачастую просто попирается отдельными должностными лицами <1>, что только усугубляет и без того сложную ситуацию в области социальной защиты военнослужащих. ——————————— <1> См., например: Зайков Д. Е. Некоторые проблемы обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 10.
Военнослужащие в связи с их особым статусом и спецификой выполняемых ими задач могут быть переведены к новому месту военной службы, в том числе и по служебной необходимости <2> без согласия военнослужащего (с учетом ряда обстоятельств). И, несмотря на наличие ряда положений действующего законодательства, предусматривающих соответствующие меры социальной защиты, проблемы предоставления и реализации военнослужащими и членами их семей социальных гарантий и компенсаций, гарантированных действующим законодательством, при служебных перемещениях всегда были актуальными и, как следствие, становились как темой исследований специалистов военного права, так и предметом судебного разбирательства <3>. ——————————— <2> Статья 15 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237. <3> См., например: Кудашкин А. В. Подъемное пособие при служебных перемещениях военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 1997. N 2; Шендяпин В. В. По вопросу о выплате подъемного пособия военнослужащим, проходящим военную службу на территории иностранного государства // Там же. 2002. N 7; Гаврюшенко П. И., Малофеев И. Н. Проблемные вопросы, связанные с выплатой подъемного пособия на членов семей военнослужащих, переехавших на новое место военной службы, или необходимо ли командиру части беспрекословно выполнять приказы Министра обороны Российской Федерации // Там же. 2005. N 4; решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2003 г. N ВКПИ03-11; решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2004 г. N ВКПИ04-74.
По мнению автора, некоторые вопросы вышеуказанной темы, в частности касающиеся порядка и оснований выплаты подъемного пособия военнослужащим и членам их семей, имеющие практическое значение, до сих пор не нашли своего однозначного решения как в законодательстве, так и в правоприменительной практике. В соответствии с п. 3 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» при переезде военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на новое место военной службы в другой населенный пункт, в том числе на территорию или с территории иностранного государства, в связи с назначением на воинскую должность, зачислением в военное образовательное учреждение профессионального образования, срок обучения в котором более одного года, или в связи с передислокацией воинской части им производятся выплаты: — подъемного пособия в размере двух окладов денежного содержания на военнослужащего, одного оклада денежного содержания на супруга и половины оклада денежного содержания на каждого члена семьи военнослужащего — гражданина Российской Федерации, переехавшего на новое место военной службы военнослужащего или в близлежащие от указанного места населенные пункты либо (из-за отсутствия жилой площади) в другие населенные пункты; — в размере твердой ставки (суточных), установленной (установленных) Правительством Российской Федерации для командированных работников, за каждый день нахождения в пути на военнослужащего и каждого члена семьи военнослужащего — гражданина Российской Федерации, переезжающего с ним. Проведя правовой анализ указанных положений, можно выделить следующие обязательные условия выплаты подъемного пособия: 1) военнослужащим: — прохождение военной службы по контракту; — переезд на новое место военной службы в другой населенный пункт; — наличие одного из оснований переезда на новое место военной службы — назначение на воинскую должность, зачисление в военное образовательное учреждение профессионального образования, срок обучения в котором более одного года, или передислокация воинской части; 2) членам семей военнослужащих: — наличие у военнослужащих гражданства Российской Федерации; — переезд на новое место военной службы военнослужащих в другой населенный пункт или в близлежащие от указанного места населенные пункты либо (из-за отсутствия жилой площади) в другие населенные пункты. При этом порядок выплаты подъемного пособия военнослужащим и членам их семей при служебных перемещениях в Вооруженных Силах Российской Федерации в настоящее время регламентируется соответствующими положениями Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации 2006 г. N 200 (далее — Порядок). Следует отметить, что указанный правовой акт по сравнению с ранее действовавшей Инструкцией о дополнительных денежных выплатах военнослужащим при переездах на новое место военной службы в другой населенный пункт, направлении в служебные командировки и выполнении задач вне места постоянной дислокации воинской части, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации 1999 г. N 355 (далее — Инструкция), по мнению автора, не противоречит соответствующим положениям Федерального закона «О статусе военнослужащих», регламентирующим условия выплаты подъемного пособия военнослужащим при служебных перемещениях. Так, проведя правовой анализ соответствующих положений Инструкции, можно констатировать тот факт, что в дополнение к вышеуказанным условиям выплаты подъемного пособия военнослужащим подп. «а» п. 15 данного правового акта устанавливал еще одно обязательное условие — изменение места жительства военнослужащего при переводе к новому месту военной службы. При этом, что понималось под «изменением места жительства» — переезд в другой населенный пункт или смена жилого помещения в пределах одного населенного пункта, Инструкция не раскрывала. На практике же, как правило, применялся первый вариант трактовки указанной правовой нормы. Однако насколько он был основан на положениях действующего законодательства? В силу п. 1 ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. В соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» 1993 г. N 5242-1 под местом жительства понимается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что понятие «место жительства» в целом соответствует понятию «жилое помещение» <4>, за исключением жилых помещений, находящихся в специализированном жилищном фонде. В последнем случае местом жительства признается в целом специализированный дом (общежитие, дом маневренного фонда и т. д.). ——————————— <4> В соответствии с ч. 2 ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации жилое помещение — изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).
Следовательно, «изменение места жительства» никоим образом не должно было трактоваться как смена жилого помещения при наличии обязательного условия — переезда в другой населенный пункт. В данном случае даже переезд в соседнюю служебную квартиру будет являться изменением места жительства. Таким образом, в соответствии с п. 15 Инструкции обязательным условием выплаты подъемного пособия военнослужащим являлось изменение их места жительства в связи с переводом к новому месту военной службы и назначением на воинские должности (зачислением на обучение в военно-учебное заведение) или передислокацией воинской части (подразделения). А соответствовало ли данное условие положениям Федерального закона «О статусе военнослужащих»? Согласно п. 5 ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих» никто не вправе ограничивать военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в правах и свободах, гарантированных Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом, а п. 2 ст. 4 Федерального закона «О статусе военнослужащих» установил правило, в соответствии с которым правовые и социальные гарантии военнослужащим, включая меры их правовой защиты, а также материального и иных видов обеспечения, предусмотренные данным Федеральным законом, не могут быть отменены или снижены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Тем не менее, Инструкция, введя дополнительное условие выплаты подъемного пособия военнослужащим, не предусмотренное Федеральным законом «О статусе военнослужащих», фактически ограничила военнослужащих в праве на получение подъемного пособия. Отрадно, что указанное противоречие в Порядке было устранено, и порядок выплаты подъемного пособия военнослужащим был приведен в соответствие с Федеральным законом «О статусе военнослужащих». Однако на практике автор настоящей статьи столкнулся с ситуацией, когда должностные лица финансовой службы, несмотря на кардинальное, по мнению автора, изменение порядка выплаты подъемного пособия, нашедшее отражение в Порядке, в качестве обязательного условия выплаты подъемного пособия, в том числе и для военнослужащих, продолжают рассматривать изменение места жительства в связи с переводом к новому месту военной службы, толкуя его при этом ограничительно — переезд на новое место жительства в другой населенный пункт. В связи с этим военнослужащим, переведенным к новому месту военной службы в другой населенный пункт, место жительство которых в связи с указанным служебным перемещением не изменилось, отказывают в выплате подъемного пособия. В обоснование своей позиции об отсутствии в указанном случае у военнослужащих права на получение подъемного пособия соответствующие должностные лица ссылаются, в частности, на п. п. 302 и 303 Порядка, в силу которых военнослужащим подъемное пособие выплачивается «при переезде в другой населенный пункт». Данная точка зрения противоречит существу и смыслу указанного правового акта и не подлежит применению по следующим основаниям. Законодатель установил следующее условие выплаты подъемного пособия военнослужащим: ПЕРЕЕЗД НА НОВОЕ МЕСТО ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ В ДРУГОЙ НАСЕЛЕННЫЙ ПУНКТ (выделено автором. — Д. З.). В данном случае акцент сделан на территориальное изменение места прохождения военной службы, а не на территориальное изменение места жительства военнослужащего в связи с переводом к новому месту военной службы. В рассматриваемой ситуации отсутствуют какие-либо основания для толкования понятия «переезд в другой населенный пункт» в качестве «изменения места жительства». В то же время п. 313 Порядка не определяет обстоятельство изменения места жительства военнослужащих в связи с переводом к новому месту военной службы в качестве основания для отказа в выплате подъемного пособия. А как следует из анализа системной взаимосвязи норм права, содержащихся в п. 3 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и соответствующих положениях Порядка и регламентирующих порядок выплаты подъемного пособия, изменение места жительства является обязательным условием для выплаты подъемного пособия исключительно для членов семей военнослужащих при переводе последних к новому месту военной службы. В целях выяснения позиции компетентного органа по рассматриваемой ситуации автором был подготовлен запрос с вышеуказанной мотивировкой в Главное финансово-экономическое управление Министерства обороны Российской Федерации, в ответе на который (исх. N 180/1/2/250 от 20 апреля 2007 г.) было указано следующее: «Согласно Федеральному закону от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (п. 3 ст. 13) подъемное пособие на военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (далее именуются — военнослужащие), выплачивается при переезде их на новое место военной службы в другой населенный пункт. Основанием для его выплаты являются приказы соответствующих командиров (начальников) о назначении на воинскую должность и о вступлении в исполнение обязанностей по ней. Других условий для его выплаты, в том числе изменение ими места жительства, действующим законодательством не устанавливалось. Такое условие предусмотрено только при определении права для выплаты подъемного пособия на членов семьи военнослужащего». Таким образом, правовая позиция автора соответствует и официальной трактовке указанных норм права, которая подтверждает неправомерность отказа в выплате подъемного пособия военнослужащим, переехавшим на новое место военной службы в другой населенный пункт, место жительства которых не изменилось. К сожалению, исходя из анализа нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, регламентирующих порядок выплаты подъемного пособия военнослужащим при переезде к новому месту военной службы, можно сделать вывод, что в них рассмотренная в настоящей статье проблема не разрешена <5>, что создает предпосылки для нарушения прав военнослужащих и не способствует улучшению и действенности социальной защиты людей в погонах. ——————————— <5> Пункт 6 Инструкции о порядке выплаты военнослужащим Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации подъемного пособия и суточных денег, утвержденной Приказом Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации от 14 августа 2001 г. N 39; п. 13 Инструкции о порядке выплаты военнослужащим внутренних войск МВД России подъемного пособия и суточных денег, утвержденной Приказом МВД России от 15 апреля 2003 г. N 253; п. 13 Инструкции о дополнительных денежных выплатах военнослужащим федеральных органов государственной охраны при переезде на новое место военной службы в другой населенный пункт, утвержденной Приказом ФСО России от 6 марта 2006 г. N 74.
