ИНФОРМАЦИОННАЯ ФУНКЦИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Н. Н. ФЕДОСЕЕВА
Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры юриспруденции Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета, соискатель Владимирского юридического института ФСИН России.
Реальность высокотехнологического XXI в. диктует свои правила развития современного общества, в том числе и в сфере права. Существующие тенденции позволяют говорить о начале формирования единой системы общественных отношений в сфере использования информационных технологий, которая предназначается как для поддержания существующих отношений, так и для формирования структуры нового информационного технологического общества и его интеграции в мировое информационное пространство. Одним из таких новых направлений деятельности современного Российского государства является реализация информационной функции, вставшей в один ряд с такими важными направлениями государственной деятельности, как социальное, экономическое и политическое. Вопрос о статусе данной функции в качестве новой или же традиционной для Российского государства в современной науке решается неоднозначно. Например, Э. В. Талапина утверждает, что информационная функция государства появляется именно на современном этапе развития и является результатом широкомасштабного процесса глобальной информатизации, охватившей все сферы жизни общества: «…сегодня информация пронизывает все стадии деятельности государственных органов, поэтому в современных условиях можно говорить о выделении информационной функции государства…» <1>. ——————————— <1> Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. N 1. С. 21.
Ю. Т. Просвирнин не согласен с данной точкой зрения и настаивает на том, что такая функция государства существовала всегда, что «с момента своего возникновения государство осуществляло сбор, хранение, обработку и распределение информации по различным направлениям деятельности: для принятия управленческих решений, проведения бюджетной, налоговой политики, осуществления разведывательной и контрразведывательной деятельности, охраны правопорядка и т. п. Таким образом, информационная функция всегда существовала как функция государственных органов, то есть как реализация компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества» <2>. По его мнению, распределение и использование информации для удовлетворения социальных потребностей является едва ли не главнейшей задачей государства на любом этапе развития. ——————————— <2> Просвирнин Ю. Т. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. N 3; Просвирнин Ю. Т. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном Российском государстве: Дис. … канд. юрид. наук (12.00.01). М., 2002. С. 41.
В поддержку приведенного мнения в науке утверждается: «Если сказать, что информатизация является совершенно новой предметной сферой правового регулирования, то это не будет правильно. Информация, средства связи, научно-технические разработки в этих областях всегда привлекали внимание права» <3>. Так, А. Б. Венгеров также выделяет информационную функцию государства, «которая характеризует деятельность четвертой власти — средств массовой информации» и расширяет ее до информационного обслуживания (библиотечного, справочного, кодификационного), дополняемого «на современном этапе информатизацией на базе ЭВМ (компьютеризацией), что ведет к созданию в стране условий для сбора и обработки всех видов информации» <4>. ——————————— <3> Бачило И. Л. Глобальная информатизация и право // http://www. fact. ru/num05/batchilo. html. <4> Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2000. С. 152 — 153, 239.
В. Н. Монахов выделил рассматриваемую функцию еще в 80-е годы XX в., то есть в советское время в условиях отсутствия каких-либо интенсивных информационных процессов. Но даже тогда он признает и обосновывает ее особую важность и нужность как для реализации прав человека, так и для самого государства <5>. ——————————— <5> Монахов В. Н. Государственно-правовые вопросы информационного обслуживания граждан в СССР: Конституционный аспект: Дис. … канд. юрид. наук (12.00.02). М., 1983. С. 29.
Напротив, сегодня, когда интенсификация информационных процессов и необходимость их правового регулирования уже не вызывает сомнения, ряд исследователей, изучая функции современного государства, подробно не рассматривают информационную функцию <6> или совсем не выделяют ее в качестве самостоятельной <7>. ——————————— <6> Кудря В. С. Функции правового государства, находящегося в становлении: на примере Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 190 с. <7> Морозова Л. А. Влияние глобализации на функции государства // Государство и право. 2006. N 6. С. 101 — 107; Бухтерева М. А. Формы реализации функций современного государства: Дис. … канд. юрид. наук (12.00.01). М., 2002. 202 с.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что отношение современной науки к моменту возникновения информационной функции государства неоднозначное. Можно выделить три основные точки зрения. 1. Информационная функция существует на любом этапе развития государства (Ю. Т. Просвирнин, А. Б. Венгеров, И. Л. Бачило, В. Н. Монахов и др.). 2. Информационная функция появляется только на современном этапе развития (Э. В. Талапина, Л. А. Морозова и др.). 3. Информационная функция не выделяется в качестве самостоятельной функции государства (Н. Г. Александров, М. И. Байтин, М. А. Бухтерева, А. И. Денисов, А. П. Косицын, Г. Н. Манов, Н. П. Фарберов, Н. В. Черноголовкин и др.). Автор согласен с первой точкой зрения и считает, что информационная функция существует на любом этапе развития государства, однако на современном этапе перехода к информационному обществу она приобретает особое значение и важность. Также следует обратить внимание, что в современной теории государства единое научное название рассматриваемой функции также отсутствует. Исследователями приводятся следующие ее обозначения: «информационная» <8>, «информационно-коммуникативная» <9>, «функция информационного обслуживания» <10>, «функция информационного обеспечения» <11> и др. ——————————— <8> Просвирнин Ю. Т. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. N 3; Просвирнин Ю. Т. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном Российском государстве: Дис. … канд. юрид. наук (12.00.01). М., 2002. С. 3, 40 — 47 и др.; Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. N 1. С. 21. <9> Никодимов И. Ю. Информационно-коммуникативная функция государства и механизм ее реализации в современной России: теоретический и сравнительно-правовой анализ: Дис. … канд. юрид. наук (12.00.01). М., 2001. С. 106, 109, 148 и др. <10> Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2000. С. 152 — 153, 239. <11> Монахов Н. В. Государственно-правовые вопросы информационного обслуживания граждан в СССР: Конституционный аспект: Дис. … канд. юрид. наук (12.00.02). М., 1983. С. 29.
Представляется целесообразным использовать самое нейтральное из указанных наименований и обозначать рассматриваемое направление государственной деятельности информационной функцией. Учитывая современные реалии перехода к информационному обществу и построения электронного государства, автор считает, что информационная функция выступает сегодня основной функцией современного Российского государства, других государств и всего мира в целом. Одним из первых обоснованно выделил и подробно проанализировал информационную функцию Ю. Т. Просвирнин. Так, он справедливо утверждает, что в процессе развития общества появились определенные факторы, которые привели к возрастанию роли информации, а следовательно, к более четкому выделению информационной функции государства. К таким факторам можно отнести: 1) формирование единого мирового информационного пространства и углубление процессов информационной интеграции; повышение уровня доступности, распространения и использования информации, ее реальное обеспечение техническими средствами; 2) возрастание роли информационно-коммуникационной инфраструктуры в системе общественного производства; 3) становление и в последующем доминирование в экономике новых технологических укладов, базирующихся на массовом использовании информационных технологий, средств вычислительной техники и телекоммуникаций; производство информации в объемах, необходимых и достаточных для обеспечения жизнедеятельности и развития общества во всех его частях и направлениях; 4) повышение уровня образования, научно-технического и культурного развития за счет расширения возможностей систем информационного обмена на международном, национальном и региональном уровнях и соответственно увеличение роли квалификации работников, их профессионализма и способностей к творчеству; 5) усиление значимости проблем обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства <12>. ——————————— <12> Просвирнин Ю. Т. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном Российском государстве: Дис. … канд. юрид. наук (12.00.01). М., 2002. С. 42 — 43.
Речь идет о некоторой новой, информационной, стадии развития общества, которое может быть названо информационным обществом, где основным предметом труда большей части людей являются информация и знания, а орудием труда — информационные технологии. Существующие общественные отношения во многом определяются именно этим обстоятельством. Соответственно экономика общества ориентирована на производство прежде всего продуктов информационной и интеллектуальной деятельности, связанных с получением новой информации и новых знаний и реализацией этих продуктов. А государственные структуры призваны решать задачи по созданию эффективной системы обеспечения прав граждан и социальных институтов на свободное получение, распространение и использование информации как важнейшего условия демократического развития, улучшение взаимодействия населения с органами власти. Указанные факторы привели к новой эволюции функций государства, к повышенному интересу к этой сфере деятельности государства. Не случайно в последние годы появился ряд исследований, в которых предпринимались попытки изучить информационную политику государства <13>. Политика тесно связана с функциями государства. С помощью функций представляется возможным с достаточно высокой точностью определить ее характер, правильность выбора государством приоритетов на том или ином этапе развития, уровень его организованности и эффективности. ——————————— <13> См.: Мелюхин И. С. Проблемы развития информационной политики // Научно-техническая информация. Сер. 1. 1996. N 8. С. 27; Его же. Информационное общество и государство // http://www. medialaw. ru/publications/zip/30/society. html от 10 ноября 1998 года; Тихомиров Ю. А. Правовой режим информационных процессов. Национальное законодательство и международное сотрудничество // Научно-техническая информация. Сер. 1. 1993. N 7. С. 3 — 4 и др.
Для анализа роли информационной функции, определения ее сущности и особенностей Ю. Т. Просвирнин обоснованно предлагает сопоставить эту функцию с основными положениями, выработанными в общей теории государства и права. Эволюция основных функций может быть раскрыта через соотношение категорий «цель» — «задачи» — «функции»: в формулировании определенной цели государства проявляется его социальное назначение, для ее достижения объективно необходимо решение конкретных задач, что, в свою очередь, обусловлено осуществлением соответствующих функций <14>. ——————————— <14> Подробнее см.: Комаров С. А. Общая теория государства и права. 6-е изд., доп. СПб., 2001. С. 74.
Целью современного Российского государства является формирование демократического гражданского общества. В Конституции РФ определено, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Одним из таких условий является информатизация общества и государства. В Конституции Российской Федерации содержится ряд статей, регулирующих эту сферу как прямо, так и косвенно. В ней непосредственно закрепляются основные права и обязанности субъектов в сфере информационных отношений, базирующиеся на свободе личности и презумпции открытости информации (ст. 23, 24, 29, 41, 42). Отношения в сфере информатизации, в области производства и применения новых информационных технологий Конституция закрепляет косвенно, создавая предпосылки для такого регулирования в текущем законодательстве (ст. 15, 33, 45, 46 и др.). Главными целями Российского государства в сфере информатизации являются информационное обеспечение деятельности органов государства; информационное обеспечение внешних по отношению к государственным органам субъектов, в том числе физических лиц; сохранение и структурирование информационного пространства. Эти цели закреплены рядом нормативных правовых актов, в которых устанавливается, что деятельность государства в рассматриваемой области направлена на создание условий действенного и оперативного информационного обслуживания общества, государства, граждан, предприятий, коммерческих структур и иных субъектов информационных отношений; соблюдение конституционных прав и свобод граждан в области получения информации и пользования ею, развитие современных телекоммуникационных технологий, защиту государственных информационных ресурсов от несанкционированного доступа. С точки зрения этих целей основные задачи государства в сфере информатизации состоят в построении единой информационной системы, охватывающей все регионы, высшие государственные органы власти и управления, правоохранительные органы, органы местного самоуправления; в обеспечении реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации; в совершенствовании и защите отечественной информационной инфраструктуры, интеграции России в мировое информационное пространство. На каждом этапе развития указанные задачи конкретизируются. Так, в современный период усилия государства сосредоточены на создании благоприятной правовой среды для развития информационных технологий и электронной торговли; стимулировании развития отраслей экономики, связанных с информационными технологиями; интеграции России в глобальное информационное сообщество; расширении использования новых информационных технологий в государственном управлении и государственном секторе экономики; распространении информационных технологий в обществе; поддержке научных исследований в области информационных технологий. Для правового регулирования этих задач необходимо определить те государственные органы, которые будут отвечать за формирование и курирование различных государственных информационных ресурсов; обеспечение полноты, точности, достоверности и своевременности предоставления информации организациям и гражданам независимо от их территориального размещения; установление прав и обязанностей соответствующих субъектов в информационных отношениях. Эти задачи государства в сфере информатизации являются основой для определения содержания его информационной функции. Сложность нынешней ситуации в сфере информатизации Российского государства обусловлена противоречивыми моментами. С одной стороны, кардинальные политические, экономические и социальные изменения в обществе порождают повышенный спрос на информацию, информационные продукты и услуги. С другой — наблюдаются негативные тенденции в создании отечественных средств информатизации, уменьшаются финансовые возможности потенциальных потребителей этих средств и государственная поддержка основных направлений работ. В сложившихся условиях важность разработки эффективной долгосрочной стратегии государственного регулирования очевидна. Одной из форм участия государства в этом процессе является формирование и реализация федеральных программ в сфере информатизации по различным направлениям. На основе проведенного анализа можно утверждать, что информационная функция обладает всеми существенными признаками основных функций государства, выделяемыми в науке. 1. Она непосредственно выражает и предметно конкретизирует сущность современного государства — демократического гражданского общества в информационном государстве. Ее содержание учитывает групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества. 2. В ней реализуется разносторонняя практическая деятельность в сфере информатизации внутри страны и на международной арене. 3. Данная функция представляет собой уже устойчиво сложившееся основное направление деятельности государства по информатизации общества. 4. В информационной функции государства проявляется и присущая ему на современном этапе развития динамика социально-экономических, политических и духовных преобразований в жизни информационного общества. Для цели настоящего исследования представляется необходимым проанализировать сущность информационной функции государства с точки зрения ее включения в традиционно сложившуюся в теории государства и права классификацию функций государства по разнообразным основаниям. 1. В зависимости от важности и социальной значимости тех или иных направлений деятельности государства его функции делят на основные и неосновные. Известно, что основные функции государства — это наиболее общие, важнейшие направления его деятельности по осуществлению коренных стратегических задач и целей, стоящих перед ним в определенный исторический период. В отличие от многочисленных неосновных государственных функций, осуществляемых, как правило, специально предназначенными для этого органами (например, здравоохранение, социальное обеспечение, высшее образование, внешняя торговля и т. д.), основные функции относятся к деятельности государства в целом, выполняются, хотя и в разной мере, всеми или многими звеньями государственного аппарата. Они носят комплексный, собирательный характер, воплощают сосредоточение усилий государства на решающих, генеральных направлениях его внутренней или внешней деятельности. Их объектом является широкий круг обладающих известным сходством социальных отношений в какой-то определенной крупномасштабной области социальной жизни <15>. ——————————— <15> Просвирнин Ю. Т. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном Российском государстве: Дис. … канд. юрид. наук (12.00.01). М., 2002. С. 44.
Вместе с тем М. Н. Марченко отмечает, что данная классификация функций является насколько традиционной, настолько же и спорной. Еще в 60-е годы в отечественной литературе дискутировался вопрос о том, что такое основные и неосновные функции государства и чем они отличаются друг от друга. Одновременно некоторыми авторами проводилась мысль о том, нужно ли вообще подразделять функции государства на основные и неосновные. По мере развития отечественной и зарубежной юридической науки последний вопрос был решен положительно. Исследователи, занимающиеся проблемами государственно-правовой теории и практики, пришли к выводу о том, что классификация функций государства на основные и неосновные не только желательна, но и объективно необходима. Долгое время в отечественной науке предпринимались попытки выделения так называемой главной функции государства. Такой признавалась хозяйственно-организаторская деятельность или охрана интересов человека, защита его прав. Наряду с главной функцией выделялись также функции второго порядка. Среди них: учет и координация интересов различных групп населения, защита меньшинства; вмешательство в экономику с целью социальной защиты человека; охрана окружающей среды; поддержание общественного порядка <16>. ——————————— <16> См.: Лившиц Р. З. Государство и право в современном обществе // Теория права: новые идеи. М., 1991. Вып. 1. С. 13.
Несомненно, информационная функция является основной функцией государства, так как ее выполняют все государственные органы и должностные лица без исключения. 2. В зависимости от направленности решаемых государством целей и задач функции любого государства подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние функции государства представляют собой основные направления разнообразной внутренней деятельности государства, обусловленные необходимостью решения стоящих перед ним внутренних задач. Они затрагивают практически все сферы жизни общества и самого государства: экономическую, социальную, политическую, духовную, финансовую и др. Внешние функции государства представляют собой основные направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач. Последние никогда не были и практически не могут быть одинаковыми для всех государственных образований и государств. Они зависят от характера существующего в стране политического режима и типов государств, от этапов развития одного и того же государства, от складывающейся в мире международной обстановки, от характера взаимоотношений сосуществующих друг с другом государств. Классифицируя функции государства по этому признаку, можно утверждать, что информационная функция является одновременно и внутренней, и внешней: государство регулирует информационные процессы как внутри страны, так и за ее пределами в отношениях с другими государствами. 3. Классифицируя функции государства по продолжительности действия на постоянные и временные, будет обоснованно утверждать, что информационная функция является постоянной, так как она существует на любом этапе развития государства. Однако ее значимость и интенсивность осуществления на каждом этапе различаются. 4. Также в науке выделяется классификация функций государства по принципу разделения властей на законодательные, управленческие и судебные. Классификация по данному критерию довольно активно критикуется в научной литературе. Так, еще в XIX в. К. Франц писал, что государственные власти соответствуют функциям, но эти функции сами по себе не составляют еще властей, «они образуют только схему государственной жизни и служат основанием подразделения на министерства, которые не суть государственные власти, но, как показывает их название, только слуги государства» <17>. Чуть позже А. И. Елистратов также отмечал, что особые законодательные, административные и судебные учреждения создавались в ближайшем соответствии с различием нормативных, административных и юрисдикционных функций. Однако это «соответствие… является не полным. Исторически сложившиеся границы ведомства законодательных, административных и судебных учреждений не совпадают с различием соответствующих юридических функций» <18>. ——————————— <17> Франц К. Общие начала физиологии государства. СПб., 1870. С. 170; Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. N 1. С. 20. <18> Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право). М., 1915. С. 33.
В рамках данной классификации справедливо утверждать, что информационную функцию реализуют все органы государственной власти, весь механизм государства. На информации основана деятельность законодательной власти — принятию законов предшествует сбор и обработка информации (социальной, экономической, политической), сам текст закона есть правовая информация, которую государство распространяет в официальном порядке. Судебные органы также осуществляют информационную функцию. Однако более показательно и масштабно информационная функция государства проявляется в деятельности органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти постоянно осуществляют информационную деятельность, часто не придавая ей самостоятельного значения. Одним из основных направлений реализации информационной функции исследователи называют учетную функцию, которая всегда была присуща деятельности органов исполнительной власти. О ней писал еще профессор А. В. Венедиктов, описывая первые послереволюционные преобразования. Осуществление общенародного учета и контроля над производством и распределением продуктов требовало прежде всего организации учета всех материальных и трудовых ресурсов страны: учета предприятий и их оборудования, учета занятой в них рабочей силы, учета топлива, сырья и иных предметов производственного снабжения, учета наличных запасов промышленных товаров и вновь выпускаемой продукции. Проведение учета являлось одной из важнейших предпосылок самого планирования и регулирования промышленного производства и распределения промышленной продукции <19>. В настоящее время учетная функция продолжает сохранять свои позиции, особенно в экономической сфере <20>. ——————————— <19> Венедиктов А. В. Организация государственной промышленности в СССР / А. В. Венедиктов. Т. 1. Л., 1957. С. 332 — 333. <20> Основным способом выполнения этой функции является регистрация, а именно ведение государственных кадастров (недвижимости, земельного, автотранспорта и др.), реестров и регистров. Государство регистрирует субъектов экономической деятельности (налогоплательщиков, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц), объекты прав (землю, иное недвижимое имущество), отдельные виды продукции, параметры (показатели экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий), правоустанавливающие документы и сведения из них (уставы федеральных государственных унитарных предприятий), лицензии. Также регистрации подлежат нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Можно выделить также и другую составляющую информационной функции — мониторинг. Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод о том, что информационная функция Российского государства — это основное направление его деятельности по развитию информационной сферы России, которое охватывает всю совокупность производств и отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой, передачей информации во всех ее сферах — экономической, политической, социальной, правовой, научной, образовательной, управленческой и т. п. Информационная функция является на современном этапе развития одной из основных функций каждого государства и всего мирового сообщества в целом.
