(Черепанова Е. В.) («Журнал российского права», 2011, N 2)
О МОНИТОРИНГЕ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ»
Е. В. ЧЕРЕПАНОВА
Черепанова Екатерина Викторовна, старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Анализируется федеральное, региональное и муниципальное законодательство, а также правоприменительная практика по вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Сформулирован ряд предложений по совершенствованию правоприменительной практики в обозначенной сфере.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, борьба с коррупцией, нормативный правовой акт, коррупциогенные факторы, правовой мониторинг.
Of monitoring of implementation of Federal Law «Of anti-corruption expertise of normative-legal acts and drafts of normative-legal acts» E. V. Cherepanova
In article is analyzed the federal, regional and municipal legislation, as well as law enforcement practice concerning the organization and exercising of anticorruption expertize of legal acts and projects of legal acts. On research author formulates a number of offers on perfection the law enforcement practice in the designated sphere.
На сегодняшний день коррупция является одной из самых существенных проблем нашего государства. Основная опасность заключается в ее негативном влиянии на основы государственного устройства, реализацию прав и свобод человека и гражданина, развитие демократических институтов общества. Не случайно Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. <1> относит коррупцию к числу основных источников угроз национальной безопасности. ——————————— <1> Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537.
Меры, направленные на профилактику и преодоление коррупции, среди которых Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 — 2011 гг. <2>, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», предусматривают антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. И это не случайно. Ведь чаще всего коррупционные проявления связаны именно с правотворчеством и правоприменением. Издаваемые государственными и муниципальными органами правовые акты определяют юридические статусы, режимы и социально-правовые роли всех субъектов права. Отступление от правовых предписаний, их нарушение, использование в корыстных целях способствуют явлению коррупции <3>. ——————————— <2> Утверждены Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460. <3> См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, В. Н. Найденко. М., 2010. С. 1.
Основополагающим актом, устанавливающим правовые и организационные основы для проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупционных факторов, является Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон N 172-ФЗ). В нем определены цели проведения указанной экспертизы, принципы ее организации, субъекты, уполномоченные на проведение экспертизы, а также устанавливается перечень нормативных правовых актов и их проектов, подлежащих антикоррупционной экспертизе. Однако принятие какого-либо закона еще не означает его эффективной реализации, заключающейся как в своевременном принятии подзаконных актов, во внесении изменений в действующие нормативные правовые акты, в наделении соответствующих органов определенными полномочиями, так и в совершении непосредственных действий, предусмотренных законом. Анализ и оценка мероприятий, осуществляемых (или не осуществляемых) в целях реализации положений Федерального закона N 172-ФЗ, позволят говорить об эффективности или неэффективности его действия. В целях приведения действующего законодательства в соответствие с Федеральным законом N 172-ФЗ были внесены необходимые изменения и дополнения в законодательство о прокуратуре, о федеральных органах исполнительной власти, ряде иных органов и организаций в части наделения их полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Для эффективной реализации Федерального закона N 172-ФЗ Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. утверждены новые Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. При этом установлено, что Методика, а следовательно, и содержащийся в ней перечень коррупциогенных факторов являются едиными для всех субъектов проведения экспертизы. В то же время Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы только Министерством юстиции РФ и применяются при проведении независимой антикоррупционной экспертизы. Иные органы, организации, их должностные лица, согласно ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ, осуществляют антикоррупционную экспертизу в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Данное положение в достаточной мере реализовано: приказы и постановления, утверждающие порядок проведения антикоррупционной экспертизы, изданы в федеральных <4> и региональных <5> органах государственной власти, органах местного самоуправления <6>, органах прокуратуры <7>. Однако некоторые из них содержат неточности. Так, из названия Постановления Правительства Московской области от 5 мая 2010 г. N 309/18 «Об утверждении Положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Московской области и государственными органами Московской области, и их проектов» следует, что антикоррупционной экспертизе подлежат только нормативные правовые акты и их проекты. Однако п. 3 указанного Постановления предусматривает, что антикоррупционной экспертизе подлежат и проекты «соглашений (договоров), заключаемых Правительством Московской области, не носящих нормативного характера» <8>. ——————————— <4> См., например: Приказ МВД РФ от 15 января 2010 г. N 15 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в системе МВД России»; Приказ Минпромторга РФ от 17 ноября 2009 г. N 1038 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства промышленности и торговли Российской Федерации». <5> См., например: Постановление Правительства Республики Коми от 10 ноября 2009 г. N 322 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Правительства Республики Коми и проектов нормативных правовых актов Правительства Республики Коми»; Постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 29 сентября 2009 г. N 1127-IV «Об утверждении Порядка проведения в Народном Хурале Республики Бурятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». <6> См., например: муниципальный нормативный правовой акт Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 25 марта 2010 г. N 228-НА «Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» и действующих муниципальных правовых актов Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп»; решение Совета местного самоуправления городского округа Нальчик от 2 июля 2010 г. N 262 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». <7> См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». <8> Информационный вестник Правительства Московской области. 2010. N 6. Ч. 1.
Исходя из вышеизложенного, полагаем, что нормативно-правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы в целом сформирована, однако важно оценить не только полноту законодательного обеспечения, но и эффективность его реализации на практике. Федеральным законодательством предусматривается возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Реализуя указанное положение, Министерство юстиции РФ по состоянию на сентябрь 2010 г. провело аккредитацию около 800 физических и 150 юридических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на предмет коррупциогенности. Кроме того, с 1 января по 31 июля 2010 г. в структурные подразделения Министерства юстиции РФ поступило 1990 проектов нормативных правовых актов для проверки на выявление в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, в том числе 1111 законопроектов, 80 проектов указов Президента РФ, 778 проектов постановлений Правительства РФ, 21 проект поправок в законопроекты. Из 1962 рассмотренных проектов нормативных правовых актов в 67 (3,4%) выявлено наличие коррупциогенных факторов, в их числе 41 законопроект, 2 проекта указов Президента РФ, 24 проекта постановлений Правительства РФ. Из 2599 нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, поступивших на регистрацию в Департамент регистрации ведомственных нормативных правовых актов Министерства юстиции РФ, в 92 (3,3%) выявлено наличие коррупциогенных факторов. За этот же период в территориальные органы Министерства юстиции РФ поступило 71 262 документа, подлежащие антикоррупционной экспертизе. Среди них 48 944 нормативных правовых акта субъектов РФ, 2746 уставов муниципальных образований, 17 625 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Из 68 136 рассмотренных документов в 1745 (2,6%) выявлено наличие коррупциогенных факторов, в том числе: в 1310 (1,9%) нормативных правовых актах субъектов РФ, 142 (0,2%) уставах муниципальных образований, 224 (0,3%) муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. На официальном сайте Министерства юстиции РФ в целях проведения независимой антикоррупционной экспертизы было размещено 26 проектов нормативных правовых актов, подготовленных Министерством юстиции РФ, в том числе 11 законопроектов, 2 проекта указов Президента РФ, 9 проектов постановлений Правительства РФ и 4 проекта приказов Министерства юстиции РФ. Получено 14 заключений независимых экспертов <9>. ——————————— <9> URL: http:// www. minjust. ru/ common/ img/ uploaded/ docs/ 2010.08.13_ Svedeniya_ po_ f.11(yanvar-iyul).doc.
Органами прокуратуры в 2009 г. также было изучено свыше 380 тыс. нормативных правовых актов, в том числе 6613 в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и 21 647 в органах исполнительной власти субъектов РФ. Рассмотрено более 186 тыс. проектов нормативных правовых актов, из которых 6955 в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и 11 068 в органах исполнительной власти субъектов РФ. Было выявлено 28 435 нормативных правовых актов и их проектов, в которых имелось 37 914 коррупциогенных факторов, в том числе 352 нормативных правовых акта законодательных (представительных) органов субъектов РФ, содержащие 556 коррупциогенных факторов, и 1136 нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, содержащие 2308 коррупциогенных факторов. Наибольшее количество нарушений выявлено в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы бюджетных правоотношений (в том числе при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд), здравоохранения и социального развития, использования государственной и муниципальной собственности и управления ею, использования и предоставления земельных участков, государственной поддержки предпринимательства <10>. ——————————— <10> См.: Интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации, членом Президиума Ассоциации юристов России Ю. Я. Чайкой // Юридический мир. 2010. N 1.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что за время, прошедшее после принятия Федерального закона N 172-ФЗ, проведена значительная работа по налаживанию процедуры проведения антикоррупционной экспертизы. Полученные результаты необходимо изучить и оценить в процессе проведения правового мониторинга <11>, что позволит в дальнейшем избежать допущенных ошибок и совершенствовать российское законодательство. ——————————— <11> См.: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Проведенный анализ позволил нам выявить и некоторые недостатки в процессе применения законодательства об антикоррупционной экспертизе. Так, в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы разработчики проектов нормативных правовых актов должны разместить эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет, указав дату начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Данное положение закреплено в актах федерального, регионального, а в ряде случаев и муниципального уровня. На официальном сайте Министерства юстиции РФ размещены проекты федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов Министерства юстиции РФ. Сайт Министерства промышленности и торговли РФ содержит раздел «Независимая экспертиза на коррупциогенность», в котором размещаются проекты приказов Минпромторга России, проекты постановлений Правительства РФ и др. Вместе с тем отметим, что, к примеру, на сайте Министерства сельского хозяйства РФ по ряду проектов не указаны сроки начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. В субъектах РФ ситуация выглядит несколько иначе. Например, в Республике Бурятия, несмотря на законодательное закрепление проведения антикоррупционной экспертизы как нормативных правовых актов, так и их проектов <12>, на практике антикоррупционная экспертиза проводится только в отношении уже принятых нормативных правовых актов. Аналогичная ситуация складывается и в муниципальных образованиях <13>. В тех же субъектах РФ (муниципальных образованиях), где на сайтах органов государственной власти (местного самоуправления) представлены проекты правовых актов, возможность проведения их независимой антикоррупционной экспертизы не предусмотрена. И лишь в нескольких субъектах РФ, например в Камчатском крае <14>, такая возможность существует. ——————————— <12> См.: Постановление Правительства Республики Бурятия от 28 октября 2009 г. N 398 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов»; Постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 29 сентября 2009 г. N 1127-IV «Об утверждении Порядка проведения в Народном Хурале Республики Бурятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». <13> См., например, Постановление главы Серпуховского муниципального района Московской области от 11 мая 2010 г. N 654 «Об утверждении Положения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». <14> URL: http:// www. kamchatka. gov. ru/?cont=npa.
Подводя итоги, отметим, что после вступления в силу Федерального закона N 172-ФЗ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях были приняты ключевые правовые акты по организации и проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, что дает основания для борьбы с коррупцией еще на стадии разработки и принятия проектов правовых актов. Вместе с тем практическая деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы еще не полностью отлажена. Причинами этого может служить нехватка персонала или его недостаточная квалификация, перегруженность подразделений органов государственной власти (местного самоуправления), на которые возложена обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы, работой. Опубликование отчетов или докладов субъектов проведения антикоррупционной экспертизы, обобщающих основные коррупциогенные факторы, выявляемые как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровнях, поможет более эффективно использовать результаты антикоррупционной экспертизы. На региональном и муниципальном уровнях необходимо наладить процесс по проведению независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Это не только будет способствовать предотвращению коррупционных проявлений со стороны правоприменителей — должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, но и позволит совершенствовать их деятельность.
Библиографический список
Интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации, членом Президиума Ассоциации юристов России Ю. Я. Чайкой // Юридический мир. 2010. N 1. Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, В. Н. Найденко. М., 2010.
