(Глухов Е. А., Епихин И. А.) («Право в Вооруженных Силах», 2008, N 6)
ПРОБЛЕМЫ РЕГИСТРАЦИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА ПО АДРЕСУ ВОИНСКОЙ ЧАСТИ
Е. А. ГЛУХОВ, И. А. ЕПИХИН
Глухов Е. А., помощник начальника Рязанского высшего военного командного училища связи по правовой работе — начальник юридической службы, майор юстиции.
Епихин И. А., старший преподаватель кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Рязанского высшего военного командного училища связи, подполковник юстиции.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ военная служба является особым видом федеральной государственной службы. Она связана с наличием ряда ограничений прав военнослужащих по сравнению с иными категориями граждан. Одно из наиболее существенных ограничений — ограничение права на свободу передвижения, установленное ст. 6 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ и рядом иных правовых актов, предусматривающих возможность перевода военнослужащего к новому месту службы как с его согласия, так и без такового. В современных условиях смена места службы для военнослужащего, проходящего службу по контракту, требует от него значительных усилий, связанных, в частности, с получением жилья на новом месте службы и исполнением обязанности по регистрации на новом месте жительства. В настоящей статье авторами предпринята попытка проанализировать некоторые правовые стороны института регистрации военнослужащих по месту жительства по адресу воинской части и связанные с ними проблемы правоприменения. В соответствии с Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. N 5242-1 введен регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Граждане Российской Федерации по-прежнему обязаны регистрироваться по месту пребывания и жительства, регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации их прав и свобод. В соответствии со ст. 6 вышеназванного Закона гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением о регистрации. При этом гражданин должен предъявить, в частности, документ, являющийся основанием для вселения его в жилое помещение. Авторы разделяют мнение А. В. Молодых о том, что гражданин сначала должен вселиться (занять) в предоставляемую ему жилую площадь и только после этого он приобретает право и в силу указанного Закона обязан зарегистрироваться в данном жилом помещении, а не наоборот <1>. Таким образом, регистрация производна от права гражданина на проживание в жилом помещении. ——————————— <1> Молодых А. В. О правах бывших членов семьи военнослужащего на служебное жилое помещение и регистрацию по месту жительства на указанной жилой площади // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 12. С. 65.
Но из этого правила есть исключение, предусмотренное п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (далее — Закон), в соответствии с которым военнослужащие — граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы указанных военнослужащих, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. Рассмотрим подробнее особенности регистрации военнослужащих. 1. Предусмотренная п. 3 ст. 15 Закона гарантия распространяется на военнослужащих — граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту, и членов их семей. Поэтому далее в тексте статьи под военнослужащими будет подразумеваться только указанная категория граждан. 2. Пункт 3 ст. 15 Закона устанавливает возможность регистрации военнослужащих по адресам воинских частей военнослужащих только по месту жительства. 3. В практике применения института регистрации имеется проблема, связанная с отказами органов регистрационного учета в регистрации военнослужащих, проходящих военную службу в военных комиссариатах, госпиталях, военно-учебных заведениях, комендатурах и т. д., по адресам перечисленных учреждений на том основании, что закон предусматривает возможность регистрации лишь по адресу воинской части. Закон не дает определения понятия «воинская часть», а названия указанных военных организаций слов «воинская часть» не содержат. Формальная неопределенность законодательства разрешена п. 70 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой (ФМС) государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации <2>. В нем указано, что если подразделение Министерства обороны Российской Федерации не содержит понятия «войсковая часть N 00000», в реквизитах штампа о регистрации по месту жительства указывается полное либо допускаемое сокращенное наименование соответствующего органа военного управления и его адрес. ——————————— <2> Приказ директора Федеральной миграционной службы от 20 сентября 2007 г. N 208.
4. Анализ содержания исследуемой нормы Закона позволяет прийти к выводу о том, что она относится к нескольким субъектам одновременно: прибывшему к новому месту службы военнослужащему и лицам, ответственным за регистрацию. С одной стороны, Закон предоставляет военнослужащему при перечисленных в данной норме условиях право регистрации по месту жительства по адресу воинской части. С другой — данное право корреспондирует с обязанностью командира воинской части, органов ФМС осуществить регистрацию. Таким образом, для наличия указанного права и его реализации необходимы условия, перечисленные в п. 3 ст. 15 Закона: — факт прохождения военнослужащим военной службы по контракту; — факт наличия у него гражданства Российской Федерации; — факт прибытия военнослужащего к новому месту службы; — отсутствие факта получения им жилого помещения по нормам, установленным федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации; — наличие просьбы военнослужащего о регистрации по адресу воинской части. Кроме того, толкование четвертого условия позволяет прийти к выводу о существовании и еще одного требования, тесно с ним связанного: отсутствие у военнослужащего в населенном пункте по новому месту службы жилого помещения, предоставленного по нормам, установленным федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Действительно, если военнослужащий обеспечен жилым помещением по установленным нормам в данном населенном пункте на момент прибытия в него (причем необязательно Министерством обороны Российской Федерации), то он не имеет права и на его получение, предусмотренное комментируемой нормой Закона. Понятно, что все перечисленные условия должны присутствовать одновременно; отсутствие хотя бы одного из них влечет отсутствие права на регистрацию по адресу воинской части. Казалось бы, применение Закона не должно вызывать трудностей: условий немного, отказ в регистрации по адресу воинской части по любым другим основаниям неправомерен. Тем не менее имеется ряд спорных вопросов, обусловливающих различное толкование содержания третьего и четвертого условий. Военными юристами неоднократно затрагивалась проблема, связанная с отсутствием легального определения места службы. Следствием этого является самое различное толкование содержания этого понятия: воинская часть, подразделение, населенный пункт, и то и другое одновременно и т. д. Действительно, полагать ли сменившим место службы военнослужащего, прибывшего в воинскую часть, дислоцированную в том же населенном пункте, что и предыдущая? Полагать ли сменившим место службы военнослужащего, прибывшего в подразделение той же воинской части, но расположенное в другом населенном пункте? По небесспорному мнению авторов, критерием наличия у военнослужащего права на регистрацию по адресу воинской части должна являться смена населенного пункта. Прибытие для прохождения службы в новую воинскую часть, дислоцированную в том же населенном пункте, что и предыдущая, может быть основанием для регистрации по адресу новой воинской части лишь в случае, если военнослужащий в момент прибытия остался зарегистрирован по адресу предыдущей воинской части. Ведь смысл регистрационного учета заключается именно в уведомлении государственных органов о своем местонахождении, что в данном случае уже сделано. Еще более проблематично толкование четвертого условия. По нашему мнению, право на регистрацию военнослужащего по адресу воинской части предусмотрено законодателем в целях обеспечения условий для реализации его прав и свобод при отсутствии у него жилого помещения. При наличии у него любого жилого помещения для проживания (в том числе ниже установленных норм, служебного, общежития и т. д.) военнослужащий обязан зарегистрироваться в нем в соответствии с общим порядком, установленным Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации». Однако грамматическое толкование п. 3 ст. 15 Закона позволяет прийти к иному выводу. Как следует из его содержания, военнослужащие регистрируются по адресам воинских частей до получения ими жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таким образом, наличие у военнослужащего жилого помещения ниже установленных норм (что подтверждается фактом признания его нуждающимся в жилых помещениях) формально не является препятствием для регистрации его по адресу воинской части. Данный вопрос нашел отражение и в судебной практике. Рассматривая одно гражданское дело, Верховный Суд Российской Федерации выразил следующее мнение: «По делу В. установлено, что он имеет жилую площадь по месту дислокации воинской части (по установленным нормам. — Прим. авт.) и поэтому не может быть поставлен на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий военнослужащих, что давало бы ему право на обеспечение служебной жилой площадью, общежитием, поднаем жилья и регистрацию вместе с супругой по адресу воинской части» <3>. Верховный Суд Российской Федерации подтвердил, что имеющие жилье военнослужащие и члены их семей не могут регистрироваться по адресу воинской части. Однако логика суда о зависимости друг от друга права на регистрацию и права на постановку на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий довольно спорна и опровергнута позже самим же Верховным Судом Российской Федерации. Так, в Определении Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации N 6н-193/05 <4> Закон истолкован совершенно иначе: «один лишь факт регистрации военнослужащего в квартире, принадлежащей его родственникам, без учета иных обстоятельств, не может являться основанием для отказа в постановке его на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий». ——————————— <3> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2004 г. N 1н-168/04. <4> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за I квартал 2007 г.
Предоставленная Законом военнослужащему возможность зарегистрироваться по адресу воинской части была введена в целях обеспечения условий для реализации его прав и свобод в условиях отсутствия у него жилого помещения. При наличии у него любого жилого помещения препятствий для их реализации не имеется. Более того, согласно ст. ст. 2 и 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации», все граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту своего жительства, которым является именно жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает. Регистрация по адресу воинской части при наличии у военнослужащего жилого помещения не соответствует и общественным интересам, так как дает возможность ему уклониться от оплаты в полном размере коммунальных услуг, что и является зачастую причиной стремления военнослужащих оставаться зарегистрированными по адресу воинской части. 5. Еще одной проблемой применения института регистрации военнослужащих по адресу воинской части является вопрос о ее сроке. Действительно, в Законе прямо указан срок регистрации — до получения жилых помещений по установленным нормам, из чего может следовать вывод о наличии у лиц, ответственных за регистрацию, права снять военнослужащего с регистрационного учета по адресу воинской части после обеспечения военнослужащего жильем. Но при таком толковании выявляется противоречие с Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации»: по общему правилу регистрация по месту жительства осуществляется бессрочно и ее прекращение зависит исключительно от волеизъявления самого гражданина либо других перечисленных в ст. 7 данного Закона обстоятельств. Регистрация не может быть прекращена как в связи с получением жилого помещения, так и в связи увольнением с военной службы. Формулировка «до получения жилых помещений» не может толковаться как основание для административного снятия военнослужащего с регистрационного учета без его согласия после получения жилья и может означать лишь срок, в течение которого военнослужащий может быть зарегистрирован по адресу воинской части, не нарушая требований закона, обязывающего граждан регистрироваться в занимаемом жилом помещении. Выше уже упоминалось о фактах злоупотребления правом состоять на регистрационном учете по адресу воинской части со стороны граждан (бывших военнослужащих и членов их семей), зарегистрированных при воинской части в период службы. Злоупотребление со стороны последних выражается в успешных попытках избежать уплаты налогов, ответственности за совершенные правонарушения, уклониться от уплаты алиментов и т. д., обусловленных тем, что командование воинской части не в состоянии вручить бывшему военнослужащему или членам его семьи почтовые отправления государственных органов, направленные по адресу их регистрации, в связи с отсутствием у него сведений о месте их фактического проживания. Учитывая изложенное, командование Рязанского ВВКУС обратилось к начальнику УФМС по Рязанской области с просьбой снять с регистрационного учета при училище лиц, утративших связь с Вооруженными Силами Российской Федерации. В обращении было указано, что перечисленными лицами, длительное время проживающими по различным адресам без регистрации, совершается административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.15 КоАП РФ <5>. В ответе, подписанном заместителем начальника УФМС области, было указано: «Руководство военного училища имеет право обратиться в суд по вопросу признания данных лиц утратившими право пользования жилым помещением. Вступившее в силу решение суда будет основанием для снятия граждан с регистрационного учета». Авторы не согласны с мнением должностного лица ФМС уже потому, что в ответе смешаны понятия административных (регистрация) и жилищных отношений. Военнослужащего, которому жилье не предоставлялось, нельзя признать утратившим право пользования им. Кроме того, в суде гражданское дело о снятии таких граждан с регистрационного учета при части, по мнению авторов, бесперспективно, так как никакое право военной организации (истца) нарушенным не является. Данная позиция была изложена в очередном запросе, направленном на этот раз в ФМС России. ——————————— <5> В соответствии со ст. 23.67 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных указанной статьей, рассматривают органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.
6. Существенный пробел в законодательстве существует, по мнению авторов, в правовом регулировании регистрации курсантов военно-учебных заведений. У курсантов и членов их семей при отсутствии регистрации также возникают существенные препятствия в реализации прав и свобод. Однако зарегистрировать их по месту жительства при военно-учебном заведении затруднительно. Зарегистрировать курсантов по адресу их фактического жительства (в казарменном помещении) невозможно уже в силу отсутствия почтового адреса у конкретной казармы. Более того, ст. 16 ЖК РФ не позволяет отнести казармы к жилым помещениям, в которых возможно постоянное проживание и исключительно в которых возможна регистрация граждан по месту жительства. Регистрации курсантов по месту жительства по адресу военно-учебного заведения препятствует и то обстоятельство, что в большинстве случаев контракт заключается ими на втором курсе (напомним, право на регистрацию по адресу воинской части имеют лишь военнослужащие, проходящие военную службу по контракту). Таким образом, на момент заключения контракта отсутствует одно из обязательных условий наличия рассматриваемого права — прибытие к новому месту службы. Вопрос о регистрации курсантов по месту пребывания по адресу военно-учебного заведения, по мнению авторов, может быть разрешен положительно, так как срок обучения курсантов строго определен, проживание их в военно-учебном заведении является временным. Следовательно, курсанты могут быть зарегистрированы по месту пребывания по адресу военно-учебного заведения на основании ст. ст. 2, 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации». Однако регистрация курсантов по адресу военно-учебного заведения по месту пребывания не свидетельствует о решении проблемы, так как в соответствии с подп. «б» п. 31 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию <6>, в случае призыва гражданина (будущего курсанта) на военную службу органами регистрационного учета производится снятие его с регистрационного учета по месту жительства на основании сообщения военного комиссариата. Таким образом, курсант на протяжении всего периода обучения вынужден проживать в военно-учебном заведении, не имея регистрации по месту жительства. ——————————— <6> Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы: 1. Регистрация по месту жительства военнослужащих, обеспеченных жилыми помещениями, должна осуществляться именно в занимаемых ими жилых помещениях на основании норм Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации». 2. Регистрация военнослужащего по адресу воинской части предусмотрена в целях обеспечения условий для реализации его прав и свобод при отсутствии у него жилого помещения, является исключением из общего правила и не связана с правом пользования каким-либо жилым помещением. 3. Регистрация военнослужащих, прибывших на новое место службы, по адресу воинской части по месту пребывания является возможной при условии их проживания на ее территории. 4. Для совершенствования действующего правового механизма регистрации военнослужащих по адресам воинских частей целесообразно внесение изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих»: — раскрывающих содержание понятий «воинская часть», «место военной службы». Для этого первое предложение указанного пункта Закона представляется необходимым изложить в следующей редакции: «Военнослужащие — граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие для прохождения военной службы в другую местность и не обеспеченные жилыми помещениями по месту службы, до их получения либо снятия с учета нуждающихся в жилых помещениях в указанном месте регистрируются по их просьбе по месту жительства либо пребывания по адресам военных организаций»; — возлагающих на командиров воинских частей обязанность сообщать органам ФМС о военнослужащих, зарегистрированных по адресу воинской части и получивших жилые помещения, а также снятых с учета нуждающихся в жилых помещениях (прекративших прохождение военной службы в ней), для привлечения их к административной ответственности в случае совершения ими правонарушения, предусмотренного ст. 19.15 КоАП РФ; — предусматривающих механизм регистрации по месту жительства по адресу военно-учебного заведения курсантов, проходящих военную службу по контракту. Представляется, что реализация приведенных выше предложений будет способствовать достижению единообразия в практике применения института регистрации военнослужащих по месту жительства и пребывания по адресам воинских частей, повышению уровня защищенности их прав и свобод, воспрепятствованию возможным злоупотреблениям правом в связи с имеющими место недостатками правового регулирования.
