(Глухов Е. А.) («Право в Вооруженных Силах», 2008, N 11)
КАК ДОБИТЬСЯ ПЕРЕВОДА, ИЛИ ПРАВО ВОЕННОСЛУЖАЩЕГО НА СЛУЖЕБНЫЙ РОСТ И ВЫБОР МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА (НА ПРИМЕРЕ СУДЕБНОГО ДЕЛА)
Е. А. ГЛУХОВ
Глухов Е. А., помощник начальника Рязанского высшего военного командного училища связи по правовой работе — начальник юридической службы, майор юстиции.
Военнослужащие проходят военную службу в самых разных местностях нашей страны и за ее пределами, причем большинство из них там, куда их направила служить Родина в лице соответствующего командования. Отказ военнослужащего убыть к новому месту службы может трактоваться как невыполнение приказа и влечет за собой негативные последствия: привлечение к дисциплинарной ответственности, увольнение с военной службы по дискредитирующему основанию либо даже уголовную ответственность <1>. ——————————— <1> Уголовная ответственность за неисполнение приказа предусмотрена ст. 332 УК РФ.
Федеральным законом «Об обороне» заложен экстерриториальный принцип комплектования воинских частей призывным контингентом, что само по себе исключает для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, возможность пользования правом на свободу выбора места прохождения военной службы. Подобные ограничения не исключены также и для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Совершенно верно отметил В. Е. Фортушин, что анализ норм Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и Положения о порядке прохождения военной службы позволяет прийти к выводу о превалировании интересов государства при комплектовании воинских должностей военнослужащими любых категорий. Военнослужащий не вправе по собственному желанию поменять место военной службы, при этом назначение военнослужащего в другую местность может производиться без его согласия <2>. Указанный вывод полностью справедлив и в отношении назначения на воинские должности выпускников военно-учебных заведений, поскольку после окончания обучения выпускник не может быть оставлен на прежней должности <3> и подлежит обязательному перемещению. ——————————— <2> Фортушин В. Е. Право военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания: Монография. М., 2004. С. 29. <3> Обзор практики рассмотрения дел в судах общей юрисдикции по гражданским делам в 2004 году с участием Министерства обороны Российской Федерации. С. 6 — 7.
Не секрет, что в некоторых местностях нашей необъятной Родины офицеры служат с большим удовольствием, есть места, откуда стараются уехать как можно быстрее. Лучшие места службы — большие города (например, мегаполисы и города-курорты), самые непрестижные — деревни вдали от цивилизации на территории Сибири и Дальнего Востока, где бытовые проблемы встречаются на каждом шагу. В сельской местности нет развитой сети магазинов и аптек, в большинстве военных городков не предусмотрено обеспечение горячей водой, медицинское обслуживание находится на низком уровне, трудоустройство членов семей военнослужащих затруднительно и т. д. Согласно Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 г. <4> многие услуги сферы культуры остаются недоступными в отдаленных и закрытых военных городках, у значительной части военнослужащих практически отсутствует возможность заполнения своего свободного времени культурным досугом. Естественно, что в городах служить приятнее, нежели в селах, и в бытовом, и в культурном плане. Кроме того, согласно логике Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Приказом министра обороны Российской Федерации от 30 июня 2006 г. N 200, чем крупнее населенный пункт и ближе к столицам, тем выше размер получаемой военнослужащим надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы. Каких-либо надбавок к денежному довольствию за службу в сельской местности законодательством не предусмотрено. Соответственно, в городах военнослужащие в основном готовы служить до самой пенсии, а из забытых богом гарнизонов офицеры массово увольняются либо любыми силами стремятся перевестись в другую местность. Автору знакома ситуация, когда офицера не отпускали поступать в академию лишь потому, что после его ухода другого офицера на его должность в такую воинскую часть назначат нескоро. По мнению автора, в современных условиях стремление офицера занять высшую должность уступает место желанию служить в комфортном для него населенном пункте. ——————————— <4> Приведена в приложении N 1 к Приказу министра обороны Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 241.
Рассмотрим типичную для многих ситуацию на примере офицера, проходящего военную службу на Дальнем Востоке. Территория Дальнего Востока по размеру больше всей Европы, а военных вузов там осталось всего два. Для сравнения: в г. Санкт-Петербурге находятся 13 вузов Министерства обороны Российской Федерации <5>. А так как большинство военных училищ расположены в европейской части России, то и служат на Дальнем Востоке в основном офицеры, прибывшие из западной части Российской Федерации. Думаю, что не открою секрет, сказав, что многие офицеры ДВО и СибВО стремятся перевестись служить в западные округа России (для этого и существует институт плановой замены). ——————————— <5> Такие данные приведены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2004 г. N 1404-р (с последующими изменениями).
Итак, в декабре 2006 г. майор юстиции Глухов Е. А. обратился в Биробиджанский гарнизонный военный суд с заявлением об оспаривании действий (бездействия), связанных с препятствованием реализации им права на карьерный рост и права на перевод в другую местность. Поводом для обжалования послужили действия должностных лиц кадровых органов ДВО, выразившиеся в оставлении без движения представления офицера на перевод из соединения, дислоцированного в Еврейской автономной области, на высшую должность в г. Рязань. По мнению кадровых органов, перевод из данной местности был возможен только в порядке плановой замены, т. е. после 10 лет выслуги на соответствующей территории. Судом были установлены следующие обстоятельства дела: майор юстиции Глухов Е. А. прослужил на территории Дальнего Востока 8 лет, в мае 2006 г. ему было выдано отношение для перевода на высшую воинскую должность в военно-учебное заведение (г. Рязань), аттестационная комиссия решила ходатайствовать о переводе офицера на высшую воинскую должность. В целях оформления перевода офицера командиром соединения было оформлено представление на перевод, которое вместе с прилагающимися документами было направлено по команде. Далее представление было согласовано со всеми должностными лицами в штабе армии и направлено в управление кадров ДВО, где пролежало без движения пять месяцев, на подпись командующему войсками ДВО оно представлено не было. Попробуем разобраться почему. Согласно письму Управления кадров ДВО (УК ДВО) от 29 декабря 2006 г. N 25/27/5610, представленному в суд, представление на перевод офицера до представления в управление кадров округа должно быть согласовано с начальником Центрального органа военного управления (ЦОВУ) Министерства обороны Российской Федерации, которому подчинен вуз в г. Рязани (обратите внимание — сначала согласовать представление в ЦОВУ и только затем представить в УК ДВО). В обоснование такой позиции заместитель начальника УК ДВО ссылался на Приказ министра обороны Российской Федерации от 3 апреля 2004 г. N 90 «О совершенствовании системы управления военным образованием в Вооруженных Силах Российской Федерации», согласно которому руководство военными вузами возложено на центральные органы военного управления. Кроме того, сообщалось в указанном письме, офицер не выслужил установленные сроки службы в отдаленной местности <6>, поэтому оснований к переводу офицера не имеется. ——————————— <6> На территории Еврейской автономной области предельный срок военной службы по контракту установлен 10 лет.
У меня как у военного юриста вызвало недоумение мнение должностных лиц УК ДВО о том, что представление необходимо согласовывать не по команде, а, минуя старшего начальника, сразу в ЦОВУ. Однако такую же позицию занял и гарнизонный военный суд, который 19 января 2007 г. отказал Глухову Е. А. в удовлетворении его заявления, применив не нормы федеральных законов, а приказы министра обороны Российской Федерации. В решении судья указал: «Решение начальника УК ДВО о возвращении представления без реализации не противоречит закону ввиду того, что Глухов, как проходящий военную службу в местности, где установлен срок военной службы, вправе предложить на рассмотрение аттестационной комиссии воинской части, где не установлен срок военной службы, свою кандидатуру лишь после того, как выслужит установленный срок военной службы в этой местности, что закреплено п. 9 Инструкции по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. N 350. Следует отметить, что нормы указанной Инструкции, ограничивающее право военнослужащих, проходящих службу в местностях, где установлены сроки военной службы, на обращение в аттестационные комиссии в других регионах, не ограничивают назначение на высшие воинские должности ввиду того, что служебный рост возможен и в той местности, в которой военнослужащий проходит службу». Ниже приведу некоторые правовые нормы, указанные в кассационной жалобе. В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его места жительства. Норма, закрепленная в ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации, гласит, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Далее, ст. 37 Конституции Российской Федерации провозглашает, что «труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации никакие из прав граждан не могут быть ограничены в зависимости от места жительства. Указанные конституционные нормы конкретизированы также в ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в соответствии с которой для военнослужащих устанавливается единая (вне зависимости от места прохождения службы и жительства) система правовой и социальной защиты. Кроме того, в ст. 10 указанного Закона установлено: «Государство гарантирует военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, назначение на высшие воинские должности с учетом условий заключенного ими контракта в соответствии с полученной квалификацией, достигнутыми в служебной деятельности результатами и на конкурсной основе». И наконец, в п. 3 ст. 43 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» законодатель указал, что военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, вправе предложить на рассмотрение соответствующей аттестационной комиссии свою кандидатуру для назначения на освобождающуюся или вакантную воинскую должность. Причем в Законе не указано дополнительных условий для карьерного роста. В соответствии с п. 3 ст. 16 Положения о порядке прохождении военной службы замена военнослужащих, проходящих военную службу в местностях, где установлен срок военной службы, производится не позднее истечения срока, установленного для службы в указанных местностях. А вот здесь переходим к рассмотрению ключевого вопроса: «прикрепило» ли государство своих защитников к месту службы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2000 г. N 434 «О сроках прохождения военной службы по контракту в районах и местностях с неблагоприятными климатическими условиями, а также в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации» определены сроки военной службы в различных не очень-то престижных местностях. Срок военной службы по контракту на территории Еврейской автономной области установлен до 10 лет. Люди, знакомые с правилами русского языка, согласятся со мною в том, что в данном случае слова «до 10 лет» означают, что этот срок должен быть менее чем 10 лет; 10 лет — это самый длительный промежуток времени прохождения службы в данных местностях, т. е. государство не заставляет своих служащих 10 лет «отбывать воинскую повинность» именно в местностях с неблагоприятными климатическими условиями, а, наоборот, гарантирует обязательное их перемещение в другие местности по истечении указанных сроков. Но это перемещение возможно и ранее. Принцип равного доступа граждан к государственной службе, в том числе к военной службе как государственной службе особого вида, содержится во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, а также в п. «c» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., закреплен он и в ст. 11 Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации». Как видно, ни в одном законодательном акте Российской Федерации не предусматривается ограничение прав военнослужащих на карьерный рост в зависимости от места прохождения военной службы. Даже наоборот, в п. 5 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» государство гарантирует военнослужащим, проходящим военную службу в местностях, где установлены предельные сроки ее прохождения, дополнительные социальные гарантии. Однако суд, как уже было сказано выше, применил не вышеуказанные нормы нормативных правовых актов Российской Федерации, а положения приказов министра обороны Российской Федерации. Приказ министра обороны Российской Федерации от 3 апреля 2004 г. N 90 вообще не регулирует вопросы назначения военнослужащих на воинские должности, хотя в нем в качестве одной из функций центральных органов военного управления определено комплектование должностей подчиненного вуза. А в Инструкции по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации <7> действительно содержатся нормы, препятствующие переводу военнослужащих из местностей, где установлен срок военной службы. Ниже приведен п. 9 данной Инструкции: ——————————— <7> Утверждена Приказом министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. N 350.
«Военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, вправе предложить на рассмотрение соответствующей аттестационной комиссии свою кандидатуру для назначения на освобождающуюся или вакантную воинскую должность. При этом он представляет соответствующему командиру (начальнику) рапорт с ходатайством о рассмотрении его кандидатуры, копию последнего аттестационного листа с отзывом и копию служебной карточки. Аттестационная комиссия воинской части, рассмотрев кандидатуры военнослужащих, дает заключение по рассмотренным кандидатурам. В случае если аттестационной комиссией воинской части предлагается к назначению на воинскую должность военнослужащий другой воинской части, то по решению командира (начальника) этой воинской части на имя командира (начальника) воинской части, где проходит военную службу отобранный кандидат, высылается отношение по форме согласно приложению N 4 к настоящей Инструкции. Если аттестационной комиссией ходатайство кандидата по вопросу назначения на воинскую должность отклонено, то он об этом уведомляется в письменной форме в установленном порядке. Командир (начальник) воинской части, получивший отношение на военнослужащего, обязан в установленном порядке направить на него по команде представление в кадровый орган, подчиненный должностному лицу, которому предоставлено право назначения на данную воинскую должность. ВОЕННОСЛУЖАЩИЕ, ПРОХОДЯЩИЕ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ В МЕСТНОСТЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ГДЕ УСТАНОВЛЕН СРОК ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ, ВПРАВЕ ПРЕДЛОЖИТЬ НА РАССМОТРЕНИЕ АТТЕСТАЦИОННЫХ КОМИССИЙ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ, ДИСЛОЦИРОВАННЫХ В ДРУГОЙ МЕСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ГДЕ НЕ УСТАНОВЛЕН СРОК ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ ИЛИ УСТАНОВЛЕНЫ ДРУГИЕ СРОКИ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ, СВОЮ КАНДИДАТУРУ ПОСЛЕ ТОГО, КАК ОНИ ВЫСЛУЖИЛИ УСТАНОВЛЕННЫЕ СРОКИ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЭТИХ МЕСТНОСТЯХ (выделено мной. — Е. Г.)». В последнем предложении п. 9 Инструкции имеют место элементы дискриминации военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в местностях, где установлены сроки военной службы, и не выслуживших сроки службы в указанных местностях, по сравнению с другими категориями военнослужащих. Так, к примеру, исходя из буквального толкования данной нормы Инструкции у офицера Уссурийского гарнизона ДВО гораздо меньше возможностей занять высшую должность, чем у офицера той же категории Тульского гарнизона МВО, так как в течение 10 лет служебный рост вышеназванного офицера возможен только на территории ДВО, а не во всех Вооруженных Силах Российской Федерации. Таким образом, министр обороны Российской Федерации последним предложением п. 9 Инструкции фактически существенно ограничил конституционное право на карьерный рост и на равный доступ к государственной службе. Между тем никто не вправе ограничивать военнослужащих в правах и свободах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами <8>. ——————————— <8> Статья 9 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495.
6 марта 2007 г. было вынесено Определение Дальневосточного окружного военного суда N кг-95, которым решение суда первой инстанции отменено, по делу было принято новое решение — об удовлетворении заявленных требований. По мнению судебной коллегии окружного военного суда, применение п. 9 Инструкции (в части ограничений по поводу срока обращения военнослужащих с предложением своей кандидатуры для занятия освобождающейся или вакантной должности до истечения срока военной службы в названных местностях) возможно в случае, если военнослужащий претендует на должность не в порядке продвижения по службе, а, например, в порядке перевода в связи с плановой заменой. Также суд второй инстанции указал, что представление в кадровый орган, подчиненный должностному лицу, которому предоставлено право назначения на воинскую должность, на которую претендует военнослужащий, направляется именно по команде, каких-либо предварительных согласований для направления представления с отношением не требуется. Благодаря окружному военному суду автор сумел реализовать свое право на служебный рост и выбор места жительства. Но данный случай, скорее всего, исключение из правил. Многие, очень многие офицеры увольняются из армии только потому, что у них не получается перевестись к новому месту военной службы, часть из них потом снова поступают на военную службу, теряют несколько месяцев, вместо исполнения служебных обязанностей проходят медкомиссии, оформляют заново документы. Ведет ли это к повышению престижа военной службы?
