В. Ершов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Е. Ершова, кандидат юридических наук.
9 января 2003 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации обратилась в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлением о признании целого ряда статей Конституции Республики Татарстан противоречащими федеральным законам, недействующими и не подлежащими применению. В заявлении, например, указано, что ст. ст. 18 и 19 Конституции Республики Татарстан содержат положения по вопросам собственности, хотя ст. ст. 2 и 3 ГК РФ определяют: правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности устанавливаются ГК РФ и принимаемыми в соответствии с ним иными федеральными законами.
Основания
Генеральная прокуратура РФ обратилась в суд с указанным заявлением в соответствии со ст. ст. 21 и 22 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 251 ГПК РФ, наделявшими прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону.
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
В тексте документа, видимо, была допущена опечатка: вместо Федерального закона от 17.11.1995 N 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» имеется в виду Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
——————————————————————
На тот период сложилась устойчивая практика судов общей юрисдикции по рассмотрению подобных споров. «Требование о проверке соответствия устава области, конституции республики (субъекта Российской Федерации) федеральному закону подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции,» — сформировала свою позицию Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ (см. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 6. С. 2 — 3). Верховный Суд РФ, признавая актуальность и сложность споров, рассматриваемых в данных случаях в судах общей юрисдикции, неоднократно анализировал вопросы судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов (см., например, Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 3. С. 19 — 24).
В связи с указанным заявлением Генеральной прокуратуры РФ Верховный Суд Республики Татарстан, предполагая неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», 14 марта 2003 г. обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности названных норм. Ранее, 1 октября 2002 г., Государственное Собрание Республики Башкортостан обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия п. 2 ст. 115 ГПК РСФСР Конституции РФ, полагая, что в данной норме содержится неопределенность «в вопросе о том, включает ли использованный в п. 2 ст. 115 ГПК РСФСР термин «нормативные правовые акты органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации» конституции республик, т. е. относит ли указанная норма дела об оспаривании конституций республик к ведению судов общей юрисдикции?»
Позиция
Верховный Суд РФ в Конституционном Суде РФ по данному спору представлял заместитель Председателя Верховного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор В. Жуйков. Возражая заявителям, он обоснованно предлагал признать названные нормы соответствующими Конституции РФ и федеральным законам и, на наш взгляд, привел целый ряд убедительных аргументов. Во-первых, он справедливо полагал, что конституции республик и уставы других субъектов РФ также относятся к нормативным правовым актам субъектов РФ и поэтому являются предметом прокурорского надзора. Во-вторых, напомнил В. Жуйков, в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, устанавливающей компетенцию Конституционного Суда РФ, конституции республик, уставы других субъектов РФ не выделены в качестве каких-либо особых правовых актов, возможность оспаривания которых в других судах исключена; напротив, они приведены в одном ряду с законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ. В-третьих, считал В. Жуйков, поскольку субъекты РФ не обладают суверенитетом, постольку их статусные правовые акты (конституции или уставы) должны соответствовать не только Конституции РФ, но и федеральным законам. По всей вероятности, суть проблемы, обоснованно сделал вывод в своем выступлении в Конституционном Суде РФ В. Жуйков, состоит в стремлении субъектов РФ, обратившихся в Конституционный Суд РФ, устраниться от прокурорского надзора и судебного контроля в сфере их правотворческой деятельности.
Решение
18 июля 2003 г. Конституционный Суд РФ принял вызвавшее у специалистов множество споров Постановление по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан.
Во-первых, Конституционный Суд РФ признал «содержащуюся во взаимосвязанных п. 2 ст. 115 и п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР и во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26 и частях первой, второй и четвертой ст. 251, частях второй и третьей ст. 253 ГПК РФ норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не соответствующей Конституции РФ, ее ст. ст. 66 (ч. ч. 1 и 2), 76 (ч. ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3), в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ».
Во-вторых, Конституционный Суд РФ признал «содержащуюся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ норму, наделяющую прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, не соответствующей Конституции РФ, ее ст. ст. 66 (ч. ч. 1 и 2), 76 (ч. ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3), в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону» (см.: Российская газета, 29 июля 2003 г.).
Аргументы
Какие же теоретические, юридические и иные аргументы позволили Конституционному Суду РФ сделать подобные выводы? Заявители, обратившиеся в суд, утверждали, что в силу ст. ст. 5 (ч. 2), 66 (ч. ч. 1 и 2), 118 (ч. 2), 125 (п. «б» ч. 2) и 126 Конституции РФ конституции и уставы субъектов Российской Федерации как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ. Конституционный Суд РФ поддержал данную точку зрения заявителей, полагая, что «конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства».
«Это вытекает из всего содержания Конституции Российской Федерации, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, — полагает Конституционный Суд РФ. — Так, согласно ст. 5 (ч. 2) Конституции РФ республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Статья 66 Конституции РФ устанавливает, что статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики (ч. 1); статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа — Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 2).»
Попробуем возразить. Нам представляется, что в указанных статьях Конституции РФ лишь называются различные виды нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах Российской Федерации. Это — во-первых. Во-вторых, Конституции РФ должны соответствовать все нормативные правовые акты субъектов РФ без исключения. В-третьих, какой-либо «особой связи» конституций и уставов субъектов Российской Федерации с Конституцией РФ непосредственно Конституцией РФ не установлено.
Компетенция
Конституционный Суд РФ в соответствии с компетенцией, установленной для него Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), имеет право лишь толковать Конституцию РФ, т. е. уяснять ее буквальный текст для себя и разъяснять для других. Думаем, что в данном случае Конституционный Суд РФ расширительно истолковывал названные выше статьи, прямо не содержащие какой-либо «особой связи» конституций и уставов субъектов Российской Федерации с Конституцией РФ и не устанавливающие их особого правового характера с точки зрения обжалования в федеральных судебных органах.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конечно же, отличаются от других нормативных правовых актов субъектов РФ, но с иных позиций — предмета регулирования, порядка их принятия, места в иерархии нормативных правовых актов и т. д. Полагаем, это и имел в виду Конституционный Суд РФ, делая вывод об особом правовом характере конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Однако суть запроса заявителей состояла в ином: могут ли конституции и уставы субъектов Российской Федерации рассматриваться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия федеральным законам?
Такое предположение подтверждается следующим доводом Конституционного Суда РФ: «Различие между конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации» проводится также в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Об особом правовом характере конституций (уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует порядок их принятия… Усложненным по сравнению с обычными законами является и порядок внесения изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации… Субъекты Российской Федерации могут предусматривать специальный порядок проверки принимаемых ими нормативных правовых актов на предмет их соответствия своим конституциям (уставам)».
Таким образом, обоснованное мнение Конституционного Суда РФ об особом правовом характере конституций (уставов) субъектов РФ с точки зрения процедуры их принятия, сферы регулирования и т. д. еще не является убедительным аргументом для вывода о том, что конституции (уставы) могут рассматриваться лишь Конституционным Судом РФ и только на предмет их соответствия Конституции РФ.
Спор
Цитируем спорное Постановление дальше. Согласно статье 4 (часть 2) Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. «Однако, — считает Конституционный Суд РФ, — названная норма не может рассматриваться в отрыве от положений статьи 76 Конституции Российской Федерации. В соответствии с данной статьей федеральные законы издаются только по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. ч. 1 и 2), а следовательно, федеральные законы конкретизируют положения Конституции Российской Федерации; вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование…»
Из этого следует, приходит далее к достаточно спорному выводу Конституционный Суд Российской Федерации, что «недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации, к которой, как это вытекает из ст. 5 (ч. 2) во взаимосвязи со ст. ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, относится принятие и применение конституции (устава) субъекта Российской Федерации».
«Неправомерное вмешательство», конечно же, недопустимо. Но ведь предметом спора в Конституционном Суде РФ являлось только правомерное реагирование федеральных органов государственной власти в отношении конституций (уставов) субъектов РФ, не соответствующих федеральным законам.
Безусловно, субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно принимать «свою» конституцию (устав). На наш взгляд, вопрос на самом деле состоит в другом: должна ли конституция (устав) субъекта Российской Федерации соответствовать не только Конституции РФ, но и федеральным законам? Прямой и недвусмысленный ответ на тот вопрос мы можем найти в самой Конституции РФ. Цитируем ее ч. ч. 1 и 2 ст. 76: «По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Далее цитируем п. «а» ч. 1 ст. 72: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Выводы
Как нам представляется, систематическое, буквальное и языковое толкование указанных норм Конституции РФ позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, с позиции иерархии нормативных правовых актов возможно полагать, что субъекты Российской Федерации могут самостоятельно принимать «свои» конституции (уставы) в соответствии не только с Конституцией РФ, но и федеральными законами. Если же конституции (уставы) субъектов Российской Федерации содержат нормы, регулирующие отношения, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации, или нормы, регулирующие отношения, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нарушающие Конституцию РФ и федеральные законы, то в соответствии со ст. ст. 71, 72 и 76 Конституции РФ правоприменительные органы должны применять нормы, имеющие более высокую юридическую силу в каждом конкретном споре (ad hoc) и не применять неправовые нормы (преодолевать иерархические коллизии). Суды в рамках своей компетенции, установленной федеральным законом, должны признавать данные нормы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации не соответствующими не только Конституции, но и федеральным законам. Правотворческие органы — устранять иерархические коллизии в нормативных правовых актах. Генеральная прокуратура РФ, обратившаяся в Верховный Суд Республики Татарстан 9 января 2003 г., просила признать целый ряд статей Конституции Республики Татарстан противоречащими федеральным законам, поскольку, с ее точки зрения, в Конституции Республики Татарстан содержались нормы, принятые в нарушение федеральных законов и регулирующие отношения, отнесенные к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, языковое толкование п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать несколько выводов: 1) нормативные правовые акты — это родовое понятие; 2) конституции и уставы субъектов Российской Федерации — это отдельные виды нормативных правовых актов; 3) все нормативные правовые акты без исключения (несмотря даже на особую правовую природу каждого из них) должны соответствовать не только Конституции РФ, но и федеральным законам.
В-третьих, «неправомерное» вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации, конечно же, недопустимо. Однако правомерное «вмешательство» федеральных правотворческих и судебных государственных органов не только допустимо, но и необходимо в случае, когда конституции (уставы) субъектов Российской Федерации содержат нормы, регулирующие отношения, отнесенные к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятые в нарушение Конституции РФ и федеральных законов.
Правовой статус
Продолжим анализ Постановления. «Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних», — считает Конституционный Суд РФ.
Конечно, в идеале, в случае соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральным законам, этот вывод Конституционного Суда РФ верен. Но в том и вопрос, что практика принятия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации не идеальна. Отсюда в неидеальных (обычных) случаях все-таки возникает «ущерб» для «верховенства федеральных законов».
«Конституционные принципы федерального устройства, учредительный характер Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового пространства… которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов», — полагает Конституционный Суд РФ.
Во-первых, в этом случае Конституционный Суд РФ, на наш взгляд, исходит не из реальной, а из действительно желаемой бесконфликтной ситуации. Во-вторых, «единство конституционно-правового пространства» не должно нарушаться не только «текущим федеральным регулированием посредством законов», но и нормами, содержащимися в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, принятыми в нарушение Конституции РФ и федеральных законов.
«Особенности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и учредительных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным законам… Эти особенности не может не учитывать федеральный законодатель, устанавливая полномочия судов по рассмотрению дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации», — пришел к выводу Конституционный Суд РФ.
Однако Конституционный Суд РФ по своему правовому статусу является правоприменительным специализированным судом, имеющим строго ограниченную компетенцию, установленную Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», но не правотворческим органом. Он вправе принимать постановления только в пределах своего правового статуса.
Теория вопроса
В специальной литературе уже давно обсуждаются теоретические и практические проблемы, связанные с правотворческими и правоприменительными полномочиями Конституционного Суда РФ. В частности, анализируется вопрос о правовых позициях Конституционного Суда РФ. Так, в ст. 73 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» записано: «В случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание». Что же такое оценочное понятие «правовая позиция» Конституционного Суда РФ?
Г. Гаджиев, судья Конституционного Суда РФ, полагает: «В мире юридических явлений правовые позиции КС ближе всего находятся к ratio decidendi и в силу этого именно правовые позиции КС следует считать источниками права» (Гаджиев Г. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. N 3. С. 82).
Развивая эту позицию, Л. Лазарев полагает: «Прецедентный характер акта конституционной юрисдикции означает, что выраженная в нем правовая позиция относительно конституционности конкретного акта или нормы является образом (правилом), которым должны руководствоваться законодательные, судебные и иные органы, должностные лица при решении вопросов в рамках своей компетенции» (Лазарев Л. В. Конституционный Суд РФ и развитие конституционного права // Журнал российского права. 1997. N 11. С. 4).
Еще более далеко идущий вывод сделала В. Анишина, по мнению которой правовые позиции Конституционного Суда РФ имеют преюдициальную силу для всех судов, могут содержаться как в резолютивной части постановления, так и в мотивировочной, а также в отказных определениях и определениях о прекращении производства по делу (Анишина В. И. Правовые позиции Конституционного Суда России // Российская юстиция. 2000. N 7. С. 11 — 12).
На наш взгляд, названные выше позиции специалистов являются весьма спорными не только с точки зрения теории права, но, прежде всего, — Конституции РФ. «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», — устанавливает ст. 10 Конституции РФ. Отсюда, полагаем, следует вывод, что суды являются, прежде всего, правоприменительными органами и только в случае пробелов выполняют некоторые своеобразные «квазиправотворческие» функции. В соответствии с Конституцией РФ суды могут лишь преодолевать пробелы в каждом конкретном споре (ad hoc), вырабатывать определенную судебную практику — правовые положения, которые в силу правовой природы суда не могут быть обязательными как для других судов, так и для правотворческих органов. Могут ими лишь учитываться в правоприменительной и правотворческой деятельности. В противном случае уже суды будут выполнять несвойственную им правотворческую функцию, нарушая принцип разделения властей.
Конституционный Суд РФ по своей правовой природе также является судом. Да, специализированным. Да, имеющим свои правовые особенности. Но — судом. Компетенция Конституционного Суда РФ исчерпывающе установлена Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Следовательно, Конституционный Суд РФ имеет право рассматривать только дела, отнесенные к его подсудности, и принимать постановления в пределах своей компетенции.
При таком подходе решение вопроса о том, к компетенции какого суда относятся споры о соответствии конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральным законам, может быть принято лишь правотворческим органом — Государственной Думой РФ.
Правовые позиции
Согласно ст. 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации по существу… именуется постановлением… Все иные решения Конституционного Суда Российской Федерации, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, именуются определениями». Таким образом, определения Конституционного Суда РФ — это не решения суда по существу спора.
В этой связи трудно согласиться с В. Анишиной, полагающей, что обязательные для судов правовые позиции Конституционного Суда РФ могут содержаться не только в резолютивной, но также и в мотивировочной части постановления и даже в отказных определениях и определениях о прекращении производства по делу. Такая позиция В. Анишиной и, к сожалению, широко распространенная практика Конституционного Суда РФ, достаточно часто принимающего определения с так называемым «положительным правовым содержанием», как представляется, не в полной мере соответствует практике Европейского суда по правам человека, который, рассматривая спор, выносит решение по существу — постановление, в некоторых случаях по ускоренной процедуре, не останавливаясь на промежуточных определениях суда, так как до рассмотрения спора по существу правовая позиция судом не может быть высказана.
В этой связи полагаем более обоснованным рассматривать правовые позиции Конституционного Суда РФ (а равно и иных судов) в качестве не норм права — самостоятельных источников права, а актов толкования, производных от буквального смысла Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, динамически развивающейся судебной практики как вне связи с конкретным делом (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), так и в связи с конкретным спором (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ).
Толкование
В теории права толкование права принято рассматривать как уяснение имеющейся нормы для себя и ее разъяснение для других. К сожалению, некоторые специалисты проводят знак равенства между толкованием, конкретизацией и правотворчеством. «Понятие толкования применимо только по отношению к процедурам целенаправленной смысловой интерпретации знаковых текстов, — справедливо отмечает И. Малинова. — Толкование предполагает внешнюю ориентированность, нацеленность не только на извлечение некоторого смысла, но и на презентацию, обоснование его в другом сознании… Толкование всегда имеет дискурсивный, логически опосредованный характер и связано с манипулированием смыслами, которые далеко не всегда совпадают с внутренним текстом» (Малинова И. П. Юридическая герменевтика и правопонимание. Екатеринбург, 1999. С. 31).
Конституционный Суд РФ полагает: «Проверка соответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации федеральным законам в судах общей юрисдикции не согласуется также с одним из вытекающих из Конституции Российской Федерации… принципов правосудия, в силу которого надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, компетенция которого определена законом… Необходимость определения законом надлежащего суда для каждого дела исключает нечетное и расширительное определение судебной компетенции… нарушается принцип законного суда…»
Вместе с тем ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ прямо относят нормативные правовые акты к компетенции судов общей юрисдикции. При буквальном, а не ограничительном толковании п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации также относятся и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. Кроме того, ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» до 18 июля 2003 г. прямо предусматривали право прокуроров на обращение в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону.
В соответствии со ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор имеет право участвовать в рассмотрении дел судами лишь в случаях, прямо предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами; вправе обращаться в Конституционный Суд РФ только по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
В то же время Конституционный Суд РФ, практически еще раз выполнив несвойственную для него правотворческую функцию, выработал по существу правовую норму, в соответствии с которой предоставил право Генеральному прокурору РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ, «в том числе в ее связи с их применением в конкретном деле». «Данная норма, — фактически дополнил федеральный закон Конституционный Суд РФ в резолютивной части постановления… не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации».
Таким образом, Конституционный Суд РФ практически «перераспределил» компетенцию федеральных судов и, выполнив функцию правотворческих органов, фактически выступил судьей в собственном споре, нарушив известную правовую аксиому: никто не может быть судьей в собственном споре.
В п. 1 резолютивной части анализируемого Постановления Конституционный Суд РФ признал названные выше статьи ГПК РСФСР и ГПК РФ не соответствующими Конституции РФ «в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации». Вместе с тем, во-первых, в мотивировочной части Постановления Конституционный Суд РФ доказывал, что федеральным законом данная компетенция судов общей юрисдикции надлежащим образом не установлена, «нарушается принцип законного суда». Во-вторых, думаем, вновь в нарушение своей компетенции Конституционный Суд РФ фактически признал не соответствующими Конституции РФ не нормы ГПК РСФСР и ГПК РФ, а сложившуюся судебную практику.
22 июля 2003 г. в «Российской газете» было опубликовано мнение ряда экспертов о данном Постановлении Конституционного Суда РФ под общим, полагаем, излишне оптимистическим заголовком «Судебная путаница закончена». Думаем, наоборот: теоретических и практических вопросов возникло еще больше. Но, может быть, и это — не главное. Опаснее другое: лишение Конституционным Судом РФ судов общей юрисдикции права рассматривать конституции (уставы) субъектов РФ на предмет их соответствия федеральным законам в результате может существенно ограничить гарантированную Конституцией РФ возможность контролировать федеральными органами государственной власти деятельность правотворческих органов в субъектах РФ; сказаться на оперативности и эффективности защиты судом в целом прав и свобод граждан, инициировать и иные аналогичные обращения в Конституционный Суд РФ. Характерно, что 22 октября 2003 г. Правительство РФ обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности отдельных положений, содержащихся в ч. 1 ст. 27, ч. ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. ч. 2 и 3 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, наделяющих суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ; нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц и признании их противоречащими федеральному закону.
