РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ БЮРО В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН НА БЕСПЛАТНУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ
О. В. ЧУМАКОВА
Чумакова О. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права, директор юридической клиники Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, Россия, Москва.
Проводится анализ отечественного законодательства, регулирующего оказание бесплатной юридической помощи. Автор исследует перспективы организации оказания бесплатной юридической помощи с учетом положений нового законодательства, регулирующего рассматриваемую сферу общественных отношений.
Ключевые слова: государственное юридическое бюро, бесплатная юридическая помощь, субъекты Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации.
Role of public law offices in exercise human rights to free legal aid O. V. Chumakova
Chumakova Olga V., Assoc. Prof. of Dept. of Administrative and Financial Law, Director of the Legal Clinic of the Russian Law Academy of the Russian Federation Ministry of Justice, Russia, Moscow.
The domestic experience of the legal regulation of the free legal aid is analyzed. The author examines the future prospects of organization of free legal aid with regard to provisions of the new legislation regulating this sphere of social relations.
Key words: public law office, free legal aid, subjects of the Russian Federation, Ministry of Justice of the Russian Federation.
До принятия Федерального закона от 21.11.2011 N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон N 324-ФЗ) в нашей стране не было единой системы, которая помогла бы социально незащищенным и малоимущим слоям населения реализовать свое право на получение бесплатной юридической помощи. Ранее оказание бесплатной юридической помощи регулировалось Законом об адвокатуре, но оказывалась она только ограниченной категории граждан и по довольно узкому кругу вопросов. За последние несколько лет стало понятно, что предусмотренное ст. 48 Конституции Российской Федерации 1993 года право на квалифицированную юридическую помощь практически не реализуется на практике, ибо те немногие случаи оказания бесплатной правовой помощи не обеспечивали потребностей современного общества. Стала очевидной необходимость обобщения и систематизирования нормативных правовых актов об оказании бесплатной юридической помощи. На этапе подготовки Закона о бесплатной юридической помощи на федеральном уровне и сейчас, после его вступления в силу, Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) выступило как координирующий орган. После принятия Закона Минюст России утвердил план организационных мероприятий для регионов в целях обеспечения граждан бесплатной юридической помощью в субъектах Российской Федерации. В первую очередь должны были быть приняты необходимые нормативные правовые акты в данной сфере и определен орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения граждан бесплатной правовой помощью. Задачей Минюста России было постоянное взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации для выбора наиболее оптимальной модели организации системы бесплатной юридической помощи в каждом конкретном регионе. В свою очередь, органы государственной власти в регионах должны были определиться в кратчайшие сроки, каким образом в каждом конкретном субъекте Российской Федерации будут реализованы положения Закона N 324-ФЗ — путем создания государственных юридических бюро или привлечения адвокатов для оказания бесплатной правовой помощи. После принятия Закона стало очевидным, что делать выбор в пользу той или иной формы оказания правовой помощи населению региональные власти будут исходя из своих финансовых возможностей, поскольку расходы на оказание юридической помощи населению надо закладывать в бюджет субъекта Российской Федерации при его формировании. Потом же, учитывая возможности регионального бюджета, субъекты Российской Федерации будут финансировать деятельность государственных юридических бюро и определять порядок оплаты труда адвокатов. До принятия Закона N 324-ФЗ на территории 10 субъектов Российской Федерации (Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Томская, Ульяновская области) Минюстом России проводился эксперимент по организации работы федеральных государственных юридических бюро. В течение 7-летнего периода 123 работниками бюро была оказана помощь 234 133 малоимущим гражданам, в основном это пенсионеры, безработные, инвалиды, работники бюджетной сферы. Благодаря помощи бюро решались проблемы малоимущих граждан, в том числе в судебном порядке, при этом ранее такие проблемы в течение многих лет оставались неразрешенными. Работники государственных юридических бюро добивались для граждан назначения или перерасчета пенсий по старости и по случаю потери кормильца, восстановления на работе при незаконном увольнении, возмещения материального ущерба, причиненного в результате неправильного лечения, выплаты задолженности по заработной плате, решения жилищных и других вопросов. За 7-летний период деятельности работниками бюро были проведены 177 605 устных и 8265 письменных консультаций, составлены 31 932 документа правового характера (в числе которых исковые заявления, кассационные жалобы, ходатайства, договоры, заявления в различные органы и организации), они участвовали в рассмотрении в судах 7890 гражданских дел, в 909 случаях работники бюро представляли интересы граждан в органах местного самоуправления и различных организациях [1]. Теперь хотелось бы рассмотреть, каким образом решился вопрос о том, кто будет оказывать правовую помощь населению на уровне субъектов Российской Федерации в государственном секторе. Федеральное законодательство позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно дополнять список участников системы бесплатной юридической помощи, однако все рассмотренные автором законы не имеют по этому пункту дополнений федеральных норм. «Законы Карачаево-Черкесской Республики и Нижегородской области предусмотрели процедуры создания некоторых организаций, являющихся участниками системы оказания бесплатной юридической помощи. <…> Так, в Законе Карачаево-Черкесской Республики предусмотрен порядок создания государственного юридического бюро. А в Законе Нижегородской области указан процесс создания государственных юридических бюро, создающихся по решению правительства Нижегородской области, и муниципальных, в создании которых участвуют органы местного самоуправления» [2, с. 35 — 40]. С учетом того, что решение о том, кто будет основным участником государственной системы бесплатной юридической помощи, принимается тоже на уровне субъекта Российской Федерации, представляется интересным анализ регионального законодательства с целью выявления основных игроков на данном поле. Чаще всего главными участниками государственной системы оказания бесплатной юридической помощи по региональному законодательству становились адвокаты. Они являются основным участником оказания бесплатной юридической помощи в 60 субъектах Российской Федерации. Государственные юридические бюро действуют в качестве главного участника государственной системы оказания правовой помощи в 10 субъектах Российской Федерации (Тамбовская область, Архангельская область, Ненецкий автономный округ, Пензенская область, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Республика Калмыкия, Камчатский край, Еврейская автономная область, Магаданская область). В 12 субъектах Российской Федерации государственные юридические бюро и адвокаты являются участниками государственной системы оказания бесплатной юридической помощи совместно (Томская область, Иркутская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Свердловская область, Волгоградская область, Ульяновская область, Самарская область, Пермский край, Оренбургская область, Калининградская область, Республика Карелия, Московская область). Красноярский край — единственный регион, который в этом вопросе еще не определился. В конце 2012 года Минюстом России и органами государственной власти Чеченской Республики, Республики Карелия, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Свердловской, Самарской, Томской, Ульяновской областей проделана работа по передаче из федеральной собственности в ведение субъектов Российской Федерации федеральных казенных учреждений — государственных юридических бюро. В данных регионах на базе федеральных юридических бюро созданы и активно развиваются казенные учреждения субъектов Российской Федерации [1]. При организации деятельности государственных юридических бюро в субъектах Российской Федерации используются различные подходы. Ряд созданных государственных юридических бюро начали свою деятельность в 2013 году. Это государственные юридические бюро Тамбовской области, Калининградской области, Пермского края, Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики. Штатная численность работников государственных юридических бюро различна: от 5 штатных единиц в Калининградской области до 38 штатных единиц в Пензенской области. Говоря о штатной численности государственных юридических бюро, надо понимать, что штаты не обязательно будут укомплектованы в полной мере. Есть субъекты Российской Федерации, в которых не ощущается нехватка кадров, к примеру, в Пензенской области из 38 штатных единиц 38 укомплектованы, в Ульяновской области — 25 штатных единиц на 25 работающих, в Иркутской, Томской, Магаданской областях — по 15 сотрудников в штате и столько же работающих, в Архангельской области — фактически 10 штатных единиц и работающих лиц. В других субъектах Российской Федерации ситуация обстоит менее оптимистично. Так, в Оренбургской области из 33 штатных сотрудников фактически работают 16, в Тамбовской области ситуация еще хуже — из 17 сотрудников штатной численности работают 3, в Самарской области — из 26 сотрудников штатной численности работают фактически 17, в Карачаево-Черкесской Республике работают 6 из 13 сотрудников. В Камчатском крае из 15 работают фактически 8, в Еврейской автономной области из 20 работают 14 сотрудников. Сопоставляя такие показатели деятельности государственных юридических бюро, как количество штатных единиц, фактических работников и объем оказанной бесплатной юридической помощи, Минюст России пришел к выводу об активной работе по оказанию бесплатной юридической помощи в государственных юридических бюро по Пензенской, Свердловской, Иркутской, Томской областям. Хотелось бы сопоставить также такие показатели, как фактическое количество сотрудников и количество случаев оказанной бесплатной юридической помощи. В Республике Карелия на одного сотрудника государственного юридического бюро по состоянию на конец первого квартала 2013 года в среднем пришлось 48 посетителей. В Волгоградской области в среднем одному сотруднику пришлось консультировать 29 человек, в Самарской области — 79 человек, в Карачаево-Черкесской Республике было 2 посетителя на 6 человек сотрудников. В Свердловской области 175 посетителей пришлось на одного сотрудника, в Иркутской области — 88 человек, в Томской области — 126, в Еврейской автономной области в среднем сотрудник проконсультировал 9 человек (государственное юридическое бюро в области начало действовать с 04.09.2012). Государственное юридическое бюро Ямало-Ненецкого автономного округа начало свою работу с января 2013 года и приняло за это время 1367 граждан, т. е. проводилось примерно по 60 консультаций одним специалистом. Интересная ситуация сложилась в Калининградской области — на 5 сотрудников пришлось 5 посетителей, правда, стоит учесть, что начали они работать только с 01.04.2013. Финансирование мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, в соответствии с Законом N 324-ФЗ, возлагается на органы государственной власти Российской Федерации. Финансирование расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных юридических бюро и (или) оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, с компенсацией их расходов на оказание такой помощи, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. По данным мониторинга, финансирование деятельности государственных юридических бюро в субъектах Российской Федерации, в которых принято решение об их создании или продолжении деятельности, урегулировано в полном объеме. Минимальный объем бюджетных ассигнований на финансирование деятельности государственных юридических бюро составляет 2 737 700 руб. в Калининградской области. Максимальный объем финансирования деятельности бюро (33 351 233 руб.) предусмотрен в Ямало-Ненецком автономном округе [1]. Бюджеты других субъектов Российской Федерации также довольно различны, а именно: в Архангельской области — 6 000 000 руб., Ненецком автономном округе — 6 314 900 руб., Оренбургской области — 16 720 000 руб., Пензенской области — 9 929 300 руб., Пермском крае — 8 842 000 руб., Самарской области — 11 005 760 руб., Ульяновской области — 8 100 000 руб., Карачаево-Черкесской Республике — 3 072 500 руб., Волгоградской области — 21 255 000 руб., Республике Калмыкия — 4 610 400 руб., Свердловской области — 11 180 000 руб., Иркутской области — 8 742 800 руб., Томской области — 10 000 000 руб., Камчатском крае — 21 643 500 руб., Еврейской автономной области — 13 555 700 руб., Магаданской области — 10 274 600 руб. По бюджету Чеченской Республики автор информацией не располагает. Теперь хотелось бы остановиться подробнее на порядке оказания государственным юридическим бюро юридической помощи гражданам. Для получения бесплатной юридической помощи гражданин представляет в государственное юридическое бюро следующие документы: — заявление об оказании юридической помощи по форме, утверждаемой Минюстом России; — документ, удостоверяющий личность; — справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина), полученном за 3 последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в государственное юридическое бюро. Справка о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) предоставляется гражданам в порядке, определенном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; — инвалиды I и II группы, ветераны Великой Отечественной войны, неработающие пенсионеры, получающие пенсию по старости, для получения юридической помощи в виде устной консультации вместо справки о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) представляют предусмотренные федеральным законодательством документы, подтверждающие их принадлежность к указанным категориям. Бесплатная юридическая помощь, за исключением устной консультации, оказывается на основании соглашения между гражданином и государственным юридическим бюро, заключаемого по форме, утверждаемой Минюстом России. В оказании бесплатной юридической помощи может быть отказано, если: — гражданин, обратившийся в государственное юридическое бюро, не представил документы, необходимые для получения бесплатной юридической помощи; — из представленной справки о полученных доходах следует, что среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) выше (равен) величины прожиточного минимума; — гражданин ходатайствует об оказании юридической помощи, оказание которой государственным юридическим бюро не предусмотрено. Приказом Минюста РФ от 21.07.2010 N 174 «Об утверждении форм документов государственного юридического бюро» (далее — Приказ N 174) были утверждены: 1) форма заявления об оказании бесплатной юридической помощи, представляемого гражданином в государственное юридическое бюро для получения бесплатной юридической помощи; 2) форма соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, заключаемого между гражданином и государственным юридическим бюро; 3) форма договора об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи гражданам на постоянной основе по поручению государственного юридического бюро; 4) форма договора об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи гражданину по поручению государственного юридического бюро. Целью деятельности государственного юридического бюро является бесплатное оказание квалифицированной юридической помощи малоимущим гражданам, а также иным отдельным категориям граждан. В соответствии с ранее действующим Положением об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25.12.2008 N 1029, государственное юридическое бюро осуществляло следующие основные виды деятельности: 1) бесплатно оказывало гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации, следующие виды юридической помощи: а) консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме; б) составление заявления, жалобы, ходатайства и других документов правового характера; в) представление интересов граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях; 2) бесплатно оказывало инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости, юридическую помощь в виде устной консультации вне зависимости от уровня их дохода. Государственное юридическое бюро для осуществления возложенных на него функций вправе: 1) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также от организаций, независимо от их организационно-правовой формы; 2) заключать с адвокатами договоры, предусматривающие оказание бесплатной юридической помощи гражданам на постоянной основе либо оказание бесплатной юридической помощи конкретному гражданину в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности государственного юридического бюро. Государственное юридическое бюро обязано обеспечивать надлежащий уровень оказываемой гражданам бесплатной юридической помощи. В ст. 17 Закона N 324-ФЗ закреплено, что государственные юридические бюро являются юридическими лицами, созданными в форме казенных учреждений субъектов Российской Федерации. Согласно Приказу Минюста России от 31.05.2011 N 180 «Об утверждении уставов федеральных казенных учреждений государственных юридических бюро», государственное юридическое бюро является некоммерческой организацией, созданной в организационно-правовой форме федерального казенного учреждения, являющегося государственным учреждением. До 01.01.2013 государственные юридические бюро действовали в форме федеральных казенных учреждений в соответствии с действующим ранее распоряжением Правительства РФ от 04.02.2011 N 125-р «О создании федеральных казенных учреждений» (далее — распоряжение N 125-р). Статьей 30 Закона N 324-ФЗ предусмотрено, что государственные юридические бюро, созданные Правительством РФ до дня вступления в силу Закона N 324-ФЗ, подлежат передаче в ведение субъектов Российской Федерации до 31.12.2012. До передачи в ведение субъектов Российской Федерации государственные юридические бюро осуществляли оказание бесплатной юридической помощи в порядке, установленном Правительством РФ. Распоряжением Правительства РФ от 16.10.2012 N 1928-р «О передаче субъектам РФ федеральных казенных учреждений, подведомственных Минюсту России» Минюсту России совместно с Росимуществом предписано передать субъектам Российской Федерации федеральные казенные учреждения, подведомственные Минюсту России. Таким образом, с 01.01.2013 государственные юридические бюро осуществляют свою деятельность в форме казенных учреждений субъектов Российской Федерации. Государственные юридические бюро при осуществлении своей деятельности также вправе привлекать к оказанию бесплатной юридической помощи адвокатов (ч. 2 ст. 17 Закона N 324-ФЗ). Такое привлечение можно осуществлять с учетом соглашений об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, заключаемых уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с адвокатской палатой субъекта Российской Федерации ежегодно не позднее 1 декабря. Форма соглашения об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, заключаемого уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с адвокатской палатой субъекта Российской Федерации, утверждена Приказом Минюста России от 12.11.2012 N 206 «Об утверждении форм и сроков представления документов, связанных с участием адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Действовавшим ранее Положением об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25.12.2008 N 1029 «О государственных юридических бюро», было предусмотрено, что в случаях, предусмотренных соглашением между гражданином и государственным юридическим бюро, государственное юридическое бюро на основании договора вправе поручить адвокату оказать лицу, обратившемуся в государственное юридическое бюро, бесплатную юридическую помощь, в том числе выступить его представителем в гражданском судопроизводстве, а также в исполнительном производстве по гражданскому делу. Уставами федеральных казенных учреждений государственных юридических бюро, утвержденными Приказом Минюста России от 31.05.2011 N 180 «Об утверждении уставов федеральных казенных учреждений государственных юридических бюро», также предусмотрено право государственного юридического бюро для осуществления возложенных на него функций заключать с адвокатами договоры, предусматривающие: — оказание бесплатной юридической помощи гражданам на постоянной основе; — оказание бесплатной юридической помощи конкретному гражданину. Порядок создания и деятельности государственных юридических бюро устанавливается в соответствии с п. 3 распоряжения N 125-р и п. 32 Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 539. Таким образом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительно к положениям, закрепленным в Законе N 324-ФЗ, могут устанавливаться нормы, регламентирующие деятельность государственных юридических бюро. Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что государственные юридические бюро, безусловно, необходимы для реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, особенно в тех субъектах Российской Федерации, в которых слабо представлен негосударственный сектор оказания бесплатной юридической помощи.
Список литературы
1. Доклад Министерства юстиции Российской Федерации о реализации государственной политики в области обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью. URL: http://minjust. ru/ru/node/4505 (дата публикации: 14.02.2013). 2. Яшина О. Н. Сравнительно-правовой анализ законодательных актов, принятых субъектами Российской Федерации и регулирующих оказание бесплатной юридической помощи на их территориях // Адвокат. 2013. N 4.
References
1. Doklad Ministerstva justicii Rossijskoj Federacii o realizacii gosudarstvennoj politiki v oblasti obespechenija grazhdan Rossijskoj Federacii besplatnoj juridicheskoj pomoshh’ju. URL: http://minjust. ru/ru/node/4505 (data publikacii: 14.02.2013). 2. Jashina O. N. Sravnitel’no-pravovoj analiz zakonodatel’nyh aktov, prinjatyh sub»ektami Rossijskoj Federacii i regulirujushhih okazanie besplatnoj juridicheskoj pomoshhi na ih territorijah // Advokat. 2013. N 4.
