(Любавский С. Л.) («Право и экономика», 2005, N 2)
К ВОПРОСУ О РЕГИСТРАЦИИ АДВОКАТОВ В ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РФ
С. Л. ЛЮБАВСКИЙ
Любавский Степан Леонидович Помощник юриста Санкт-Петербургского представительства юридической фирмы «Бейкер и Маккензи — Си-Ай-Эс, Лимитед». Специалист в области налогового и финансового права. Родился 2 ноября 1977 г. в г. Выборге Ленинградской обл. В 1999 г. с отличием закончил Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов. В 2001 г. защитил кандидатскую диссертацию по теме «Налоговое планирование на микроуровне». В 2003 г. получил степень магистра права на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета. Автор ряда научных работ по вопросам налогового планирования. Соавтор ряда учебников по курсу «Налоги и налогообложение».
Сложность и запутанность законодательства о налогах, сборах и иных обязательных платежах в очередной раз подтверждена ситуацией, когда адвокаты оказались вынуждены защищать самих себя в спорах с территориальными органами Пенсионного фонда России по поводу процедуры регистрации адвокатов как страхователей, самостоятельно уплачивающих страховые взносы в Пенсионный фонд в виде фиксированных платежей.
В соответствии с Определениями Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N 28-О и от 4 марта 2004 г. N 49-О страховые взносы на обязательное пенсионное страхование по своей социально-правовой природе не являются налоговыми платежами. Согласно действующему законодательству на адвокатов возлагается обязанность в месячный срок зарегистрироваться в территориальных органах Пенсионного фонда России в качестве страхователей, уплачивающих страховые взносы в ПФ РФ в виде фиксированных платежей. Данная обязанность установлена Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ». В связи с тем что не все адвокаты, самостоятельно уплачивающие страховые взносы в бюджет ПФ РФ, своевременно встали на учет в Фонде, возникает вопрос об ответственности за пропуск срока регистрации. Учитывая то, что максимальный размер штрафа за пропуск срока регистрации достигает 10 тыс. руб., вопрос об уплате или неуплате штрафа становится весьма актуальным как для самих адвокатов, так и для Пенсионного фонда. Дискуссии в средствах массовой информации по этому поводу, а также имеющаяся судебная практика лишний раз это подтверждают. Большинство судебных актов, вынесенных в пользу адвокатов и освободивших их от обязанности уплаты штрафов за пропуск срока регистрации в территориальных органах ПФ РФ, сводится к доказательству неправомерности наложения штрафа самим территориальным органом Фонда и указанию на необходимость территориальному органу только протоколировать нарушения сроков регистрации и обязанности сообщать налоговым органам, обладающим правом взыскания штрафов, о выявленных правонарушениях. Так, например, городской суд г. Заречного Пензенской области Определением от 14 ноября 2003 г. поддержал решение мирового судьи одного из судебных участков этого города, признав неправомерным наложение Управлением ПФ РФ по г. Заречному штрафных санкций за нарушение месячного срока регистрации по обязательному пенсионному страхованию на основании того, что «законодательство Российской Федерации не предусматривает наделение органов ПФ РФ правом, в том числе налогового органа, налагать штрафы на плательщиков взносов в ПФ РФ» <*>. ——————————— <*> Текст определения городского суда Пензенской области приводится на сайте Адвокатской палаты г. Москвы (http://www. advokatymoscow. ru/regulation).
К аналогичному выводу пришел и Петровский городской суд Саратовской области, который в своем решении от 10 июля 2003 г. отметил, что «органам Пенсионного фонда РФ не предоставлено право на взыскание штрафов, а их полномочия ограничены взысканием недоимок и пеней» <*>. ——————————— <*> Текст данного решения приводится на сайте http://sud-praktika. narod. ru/Pen. fond. rtf.
В то же время Хвалынский городской суд Саратовской области своим решением от 9 июля 2003 г. пришел к выводу о том, что, рассматривая дела, связанные с нарушением сроков регистрации, управление ПФ РФ должно руководствоваться общим порядком производства по делам об административных правонарушениях, установленных Кодексом РФ об административных правонарушениях. При этом «должностные лица органов ПФ вправе налагать штрафы, однако в соответствии с Постановлением Правления ПФР от 28 октября 2002 г. N 126п «Об утверждении Перечня должностных лиц Пенсионного фонда РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» данным полномочием обладают лишь начальники УПФ РФ в городах (районах) и их заместители». Суд также «установил обязанность адвоката зарегистрироваться в качестве страхователя в Управлении ПФ РФ независимо от того, является ли он членом какой-либо юридической консультации или нет». При этом суд отметил, что «30-дневный срок регистрации распространяется лишь на адвокатов, самостоятельно уплачивающих страховые взносы» <*>. Как видно из вышеизложенного, в судах общей юрисдикции отсутствовало какое-либо единое мнение в вопросах взыскания штрафов с адвокатов в связи с пропуском сроков регистрации. ——————————— <*> См.: Там же.
С другой стороны, рассматривая аналогичные дела, связанные с пропуском сроков регистрации индивидуальными предпринимателями, на которых так же, как и на адвокатов, в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 6 Закона «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» возложена обязанность регистрации в территориальных органах Пенсионного фонда, Высший Арбитражный Суд РФ отмечал, что привлечение к ответственности за нарушение срока регистрации не должно производиться по нормам КоАП РФ. Штраф за нарушение срока регистрации в качестве страхователя должен налагать страховщик, с соблюдением порядка, установленного Налоговым кодексом РФ. Данная позиция, в частности, нашла отражение в Постановлении Президиума ВАС РФ от 3 июня 2003 г. N 1695/03. Зададимся вопросом: можно ли считать правонарушением регистрацию адвокатов в территориальных органах ПФ РФ с пропуском установленных сроков регистрации? Рассматривая проблему пропуска срока регистрации адвокатов в ПФ РФ как страхователей, самостоятельно уплачивающих страховые взносы в виде фиксированных платежей, можно выделить две группы адвокатов. Первая группа — это адвокаты, получившие удостоверения адвокатов до 1 января 2004 г., вторая — те, кто стали адвокатами и получили свои удостоверения после 1 января 2004 г. Обязанность адвокатов регистрироваться в территориальных органах Фонда в 30-дневный срок со дня выдачи удостоверения адвоката была установлена только с 1 января 2004 г. Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Поэтому адвокатам, приобретшим свой статус после 1 января 2004 г., за пропуск установленного ст. 11 Закона об обязательном пенсионном страховании 30-дневного срока регистрации придется платить штраф в размере 5 тыс. или 10 тыс. рублей, в зависимости от того времени, на которое они «задержались» с регистрацией (до 90 дней или более 90 дней соответственно). В то же время требование Закона N 185-ФЗ о регистрации в ПФ РФ в 30-дневный срок со дня выдачи удостоверения адвоката не может иметь обратной силы и распространяться на отношения, возникшие до вступления в силу соответствующего Закона. Это вытекает из ст. 54 Конституции РФ. В соответствии со ст. 2 Закона об обязательном пенсионном страховании в РФ правоотношения, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части отношения контроля за их уплатой, регулируются законодательством РФ о налогах и сборах, если иное не предусмотрено данным Законом. Учитывая, что акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют (п. 2 ст. 5 Налогового кодекса РФ), привлечение к ответственности за пропуск срока регистрации с даты выдачи удостоверения адвоката не основано на законе и в силу этого не правомерно в отношении адвокатов, получивших удостоверения адвокатов до 1 января 2004 г. Действовавшая на июнь 2002 г. ст. 6 Закона об обязательном пенсионном страховании в РФ, как и в настоящее время, устанавливала, что адвокаты являются страхователями по обязательному пенсионному страхованию. В соответствии со ст. 14 указанного Закона в 2002 г., как и сейчас, на адвокатов возлагалась обязанность зарегистрироваться в порядке, установленном ст. 11 Закона, т. е. в 30-дневный срок со дня государственной регистрации или получения лицензии на определенный вид деятельности. Данное требование относилось к страхователям, перечисленным в подп. 2 п. 1 ст. 6 Закона об обязательном пенсионном страховании, т. е. к индивидуальным предпринимателям, адвокатам, частным детективам и занимающимся частной практикой нотариусам. В отношении индивидуальных предпринимателей, действительно, существовала и продолжает существовать система государственной регистрации, регулировавшаяся до 1 января 2004 г. Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предпринимателей на территории Российской Федерации», а с 1 января 2004 г. — Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Деятельность нотариусов и детективов как подлежала, так и подлежит лицензированию <*>, а в отношении адвокатов ни государственная регистрация, ни лицензирование никогда не осуществлялись. ——————————— <*> См. ст. 2, 3, 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1; ст. 4, 6 Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Ни в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 г. «Об утверждении положения об адвокатуре РСФСР», на основании которого до 1 июля 2002 г. (даты вступления в силу Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации») граждане приобретали статус адвоката, ни в Законе об адвокатуре, ни в каком-либо другом законе не содержится такого понятия, как «государственная регистрация адвоката», и не определяется момент государственной регистрации адвоката. В Законе об адвокатуре есть только понятие «получение статуса адвоката». При этом действовавшее до 1 января 2004 г. законодательство не определяло, что можно было считать началом течения срока для регистрации адвоката в территориальных органах ПФ РФ. В частности, Законом об адвокатуре определен момент присвоения претенденту статуса адвоката — это день принятия претендентом присяги адвоката (ст. 12). Приказом Минюста России от 29 июля 2002 г. N 211 «Об утверждении Порядка ведения реестра адвокатов субъектов РФ» определяется дата внесения в региональный реестр сведений об адвокате — это дата издания соответствующего распоряжения территориального органа Минюста России (п. 2 Приказа). В форме удостоверения адвоката, утвержденной Приказом Минюста России от 8 августа 2002 г. N 216, предусмотрена строка «регистрационный номер», однако нет указания на дату присвоения этого регистрационного номера. В то же время в форме удостоверения адвоката предусматривается строка «дата выдачи удостоверения». Таким образом, совершенно неясно, что можно считать началом течения срока для регистрации адвоката, получившего адвокатское удостоверение до 1 января 2004 г. в территориальных органах ПФ РФ. Учитывая, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) (п. 7 ст. 3 НК), можно утверждать, что адвокат, получивший удостоверение до 1 января 2004 г., не обязан соблюдать сроки регистрации в качестве страхователя в территориальном органе Пенсионного фонда в силу того, что ст. 11 Закона об обязательном пенсионном страховании, на основании которой в 30-дневный срок со дня государственной регистрации регистрировались лица, самостоятельно уплачивающие страховые взносы в бюджет ПФ РФ, не могла быть применена к адвокатам в связи с отсутствием законодательно установленной процедуры государственной регистрации адвокатов. В силу отсутствия четкости правового урегулирования в определении даты, с которой начинает течь срок, за который адвокат должен зарегистрироваться в территориальном органе Фонда, данный пробел в праве попытался устранить Верховный Суд РФ. В пункте 20 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2003 г. (по гражданским делам), утвержденного Президиумом ВС РФ 7 апреля 2004 г., Верховный Суд отмечает, что Законом об обязательном пенсионном страховании не предусмотрены государственная регистрация и лицензирование адвокатской деятельности, т. е. момент, с которого начинает течь срок, в течение которого адвокат должен зарегистрироваться в территориальном органе Пенсионного фонда, в Законе не определен. Вместе с тем ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. от 28 октября 2003 г.) устанавливает, что территориальный орган федерального органа исполнительной власти в области юстиции в месячный срок со дня получения уведомления вносит сведения об адвокате в региональный реестр и выдает адвокату соответствующее удостоверение.
***
Анализ приведенных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что срок, в течение которого адвокат должен зарегистрироваться в территориальном органе Пенсионного фонда, начинает течь со дня внесения адвоката в региональный реестр государственным органом — территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области юстиции. В случае нарушения срока, установленного ст. 11 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», адвокат на основании ст. 27 этого же Федерального закона может быть привлечен к административной ответственности. Безусловно, позиция Верховного Суда заслуживает внимания, а тот факт, что Верховный Суд высказался по вопросу регистрации адвокатов в территориальных органах ПФ РФ, лишний раз подтверждает его запутанность и неоднозначность. Однако рекомендации Верховного Суда, выработанные на основе обобщения судебной практики, к сожалению, запоздали, т. к. были высказаны только в апреле 2004 г., когда уже сам законодатель урегулировал имевшийся пробел. Закон об обязательном пенсионном страховании неоднократно подвергался изменениям с момента принятия. Однако вплоть до декабря 2003 г. эти изменения не затрагивали действовавшую редакцию ст. 11 данного Закона, устанавливавшую требование регистрации в территориальных органах ПФ РФ в 30-дневный срок со дня государственной регистрации или получения лицензии на определенный вид деятельности. Только изменения от 23 декабря 2003 г., внесенные Законом N 185-ФЗ, установили, что адвокаты регистрируются в качестве страхователей в течение 30 дней со дня выдачи удостоверения адвоката. Следует полагать, что именно отсутствие легального определения понятия «государственная регистрация адвокатов» побудило законодателя изменить формулировку ст. 11 Закона и установить обязанность для адвокатов регистрироваться в течение 30 дней со дня выдачи удостоверения адвоката, а не со дня государственной регистрации, как это было указано в первоначальной редакции данной статьи. Принимая во внимание вышеизложенное, можно сделать вывод, что привлечение адвокатов к ответственности на основании пропуска срока регистрации в территориальном органе ПФ РФ в связи с тем, что удостоверение адвоката было получено до 1 января 2004 г., а регистрация в территориальном органе Пенсионного фонда была осуществлена после 1 января 2004 г., по истечении более чем одного месяца с даты получения удостоверения адвоката, является неправомерным, т. к. требование о регистрации в 30-дневный срок с момента получения удостоверения было введено только в декабре 2003 г. и не имеет обратной силы. Доводы Пенсионного фонда о привлечении к ответственности за пропуск указанного срока с момента государственной регистрации в качестве адвоката также не могут иметь какого-либо юридического обоснования в связи с отсутствием процедуры государственной регистрации адвокатов. Данная позиция была поддержана районными управлениями Фонда по Санкт-Петербургу, которые признавали уважительными вышеуказанные причины пропуска сроков адвокатами, регистрировавшимися в территориальных органах Фонда только в 2004 г., по истечении более чем годового срока с даты внесения их в реестр адвокатов и получения ими своих адвокатских удостоверений. Полагаем, что адвокаты, получившие свои удостоверения до 1 января 2004 г., но до сих пор не зарегистрировавшиеся в территориальных органах Пенсионного фонда в качестве страхователей, самостоятельно уплачивающих страховые взносы в Пенсионный фонд в виде фиксированных платежей, смогут обоснованно аргументировать правомерность своих действий и избежать санкций за пропуск срока регистрации.
