(Андреева Ю. А.) («Административное право и процесс», 2011, N 9)
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО КОНТРОЛЮ И НАДЗОРУ В СФЕРЕ НОТАРИАТА
Ю. А. АНДРЕЕВА
Андреева Юлия Александровна, преподаватель кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье анализируются некоторые вопросы осуществления Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами контроля и надзора в сфере нотариата. В частности, раскрывается вопрос сущности контроля как одной из функций государственного регулирования в сфере нотариата. Особое внимание уделяется проблеме контроля Министерством юстиции Российской Федерации исполнения нотариусами профессиональных обязанностей.
Ключевые слова: территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации, полномочия территориальных органов, контроль, надзор, нотариат, контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства.
Activity on the control and supervision in the sphere of notariate by Ministry of Justice of the Russian Federation and Regional Departments of the Ministry of Justice of the Russian Federation Yu. A. Andreeva
The some questions related to the exercise of control and supervision powers in the sphere of notariat by Ministry of Justice of the Russian Federation and Regional Departments of the Ministry of Justice of the Russian Federation are analyzed in the article. Particularly, problems of control aims and procedure as one the state regulation functions in notary sphere. The special attention pay to the problem of notaries’ professional duty control by Regional Departments of the Ministry of Justice of the Russian Federation.
Key words: Regional Departments of the Ministry of Justice of the Russian Federation, Regional Departments powers, control, supervision, notariat, control for rules observation at the notary office work.
Нотариальная деятельность представляет собой публичную деятельность, осуществляемую от имени Российской Федерации. Публичность нотариальных действий и их совершение от имени государства — Российской Федерации — обусловлены тем, что на нотариат возложено осуществление властных полномочий по исполнению одной из функций государства — защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Передавая нотариату полномочия по осуществлению этой функции, государство сохраняет за собой право контроля за деятельностью нотариата по выполнению возложенных на него полномочий в соответствии с установленными им правилами. Но, несмотря на осуществление публичной функции, нотариат является институтом гражданского общества, функционирующим относительно автономно от государства. Таким образом, наряду с контролем со стороны государства существует и контроль, осуществляемый самим нотариатом как институтом гражданского общества. Любая профессиональная деятельность, независимо от своего характера — публично-правового или частноправового, в той или иной степени нуждается в контроле. Как и в советское время, нотариат находится в ведении Министерства юстиции Российской Федерации. Минюст России и его территориальные органы наделены определенными полномочиями по организации нотариальной деятельности. Многими полномочиями Минюст обладает совместно с Федеральной нотариальной палатой, а территориальные органы Минюста обладают совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации. Выполняя с момента принятия Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (далее — Основы) функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере нотариата, Минюст России утверждает формы реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах. Осуществляя правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313, Минюст России: — ведет реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой; — открывает и упраздняет государственные нотариальные конторы в субъектах Российской Федерации; — наделяет на конкурсной основе нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени Российской Федерации; — осуществляет в установленном порядке контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей; — удостоверяет подлинность подписи нотариуса и оттиска его печати при легализации документов, представляемых физическими и юридическими лицами в компетентные органы иностранных государств; — проставляет в установленном порядке апостиль на официальных документах, подлежащих вывозу за границу и т. д. Совместно с Федеральной нотариальной палатой Минюст России: — утверждает порядок определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе; — определяет порядок изменения территории деятельности нотариуса; — утверждает порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса; — образует апелляционную комиссию по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право осуществления нотариальной деятельности; — осуществляет иные полномочия, предусмотренные Основами. Территориальные органы Минюста России: — выдают лицензии на право нотариальной деятельности; — ведут реестр выданных лицензий на право нотариальной деятельности; — обеспечивают истребование копий наследственных дел и материалов по ним из других государств. Совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации территориальные органы Минюста России: — наделяют полномочиями нотариуса лиц, замещающих временно отсутствующих нотариусов, занимающихся частной практикой; — образуют квалификационные комиссии по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензии на право нотариальной деятельности; — принимают решения о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу; — в установленном порядке представляют предложения об изменении территории деятельности нотариуса; — в установленном порядке представляют предложения о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе. Таким образом, полномочия Министерства юстиции РФ и его территориальных органов по осуществлению контроля и надзора в сфере нотариата могут быть разделены на две группы: 1) полномочия, исполняемые ими непосредственно, самостоятельно; 2) полномочия, реализуемые ими совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации. Теоретически контроль в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности можно подразделить на виды по различным основаниям. В зависимости от момента осуществления контроля: 1) предварительный контроль, к которому можно отнести, например, проведение квалификационного экзамена для претендентов на занятие должности нотариуса или осуществление нотариальными палатами мер по повышению квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов, поскольку эти меры способствуют недопущению совершения нотариальных действий лицами, не имеющими достаточного уровня профессиональной подготовки и квалификации, что, несомненно, ведет к снижению количества ошибок при производстве нотариальных действий; 2) текущий контроль, направленный на проверку соответствия организации и деятельности нотариата требованиям законности, на выявление совершенных правонарушений и уже допущенных ошибок. В зависимости от субъекта, осуществляющего контрольные полномочия, контроль может быть разделен на: 1) контроль, осуществляемый государственными органами и должностными лицами (контроль со стороны судебных органов, Минюста России и его территориальных органов, налоговых органов); 2) контроль, осуществляемый органами нотариального самоуправления, т. е. нотариальными палатами. В зависимости от предмета: — контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства; — контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусов. На сегодняшний день порядок осуществления такого контроля определен в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате. Согласно им контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, — нотариальные палаты (ст. 34 Основ). Контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляется территориальными органами юстиции, а в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой, — в порядке, определяемом Министерством юстиции России совместно с Федеральной нотариальной палатой (ст. 9 Основ). Отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке (ст. 33 Основ). Следовательно, Основами установлены три вида контроля в сфере нотариата: контроль исполнения нотариусами профессиональных обязанностей; контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства; судебный контроль за совершением нотариальных действий. Хотелось бы отметить, что Министерством юстиции Российской Федерации принят ряд нормативных актов, в частности: Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса (утверждено Приказом Минюста России от 17 февраля 1997 г. N 19-01-19-97 (в ред. от 18.08.2008)) <1>, Порядок прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса (Приказ Минюста России от 21 июня 2000 г. N 179 (в ред. от 18.08.2008)), Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности (Приказ Минюста России от 14 апреля 2000 г. N 132 (в ред. от 18.08.2008)) и др. ——————————— <1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. N 7.
Однако в такой сфере, как контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей (ст. 34 Основ), нормативные акты Министерства юстиции Российской Федерации не принимались. Скорее всего, это объясняется тем, что глава VII Основ «Контроль за деятельностью нотариусов» формально не предусматривает участия Министерства юстиции Российской Федерации в правовом регулировании такого контроля. Названная глава Основ говорит о двух видах контроля за деятельностью нотариусов: судебный контроль за совершением нотариальных действий (ст. 33) и контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей (ст. 34). Судебный контроль вопросов не вызывает, поскольку, помимо четкой формулировки ст. 33, он еще регулируется ст. 48 и 49 Основ, гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным законодательством, чего нельзя сказать о контроле за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей. Понятие «профессиональная деятельность» включает в себя весь спектр действий по обеспечению совершения нотариального действия. Это и приобретение или аренда помещения, оснащение его мебелью, средствами оргтехники и материалами, организация приема граждан, ведение делопроизводства, содержание архива, предоставление обязательной информации в нотариальную палату и т. д. <2>. ——————————— <2> См.: Черемных Г. Г. Организация контроля деятельности нотариуса должна быть изменена кардинально // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 18.
Иными словами, профессиональная деятельность — это в первую очередь само нотариальное действие и вся работа нотариуса по его обеспечению. Основы, к сожалению, такого четкого, очевидного понятия не дают. В настоящее время существует проект нового Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации». Основная идея данного проекта Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» (далее — законопроект) <3> заключается в необходимости реформирования и совершенствования института нотариата как одного из инструментов защиты прав и законных интересов граждан. ——————————— <3> См.: Концепция проекта Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» // Нотариус. 2010. N 1. С. 10 — 16.
Целями законопроекта являются: — более точное и однозначное раскрытие понятия и предназначения нотариата как публично-правового института, формирование такой системы нотариата, которая в полной мере соответствовала бы интересам и потребностям общества; — обеспечение доступности нотариальной помощи для граждан и организаций, в том числе в малонаселенных и труднодоступных районах; — уточнение оснований приобретения, приостановления и прекращения статуса нотариуса; совершенствование процедуры допуска к нотариальной деятельности, обеспечение ее объективности и прозрачности; — подробная регламентация организации нотариальной деятельности; — определение порядка хранения нотариальных архивов; — уточнение вопросов обязательного страхования нотариальной деятельности, пенсионного, медицинского и социального страхования нотариуса; — более полная и четкая регламентация правил совершения нотариальных действий, порядка и размеров их оплаты; — определение оснований и видов ответственности нотариусов и нотариальных палат, усиление контроля за их деятельностью, в том числе со стороны органов государственной власти, закрепление публично-правового статуса нотариальных палат. Хотелось бы надеяться, что новый Закон откажется от понятия «профессиональная деятельность» нотариуса и четко определит, что такое нотариальная деятельность, нотариальное действие, нотариальный акт, кардинально изменит систему контроля. В частности, за пределами контроля Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальными органами пока остаются главы местных администраций, а равно специально уполномоченные должностные лица местного самоуправления.
