НЕВОСТРЕБОВАННЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ ДОЛИ: ПУТЬ К ПОПОЛНЕНИЮ БЮДЖЕТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ? <1>
Г. В. САВЕНКО
——————————— <1> Статья основывается на материалах Владимирской и Ивановской областей.
Савенко Георгий Владимирович, кандидат юридических наук, партнер юридической фирмы «Кузин, Мохорев, Савенко и партнеры» (г. Владимир).
В статье раскрывается механизм образования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в счет невостребованных земельных долей. Анализируется также гражданско-процессуальный аспект, формуляр иска, с которым органы местного самоуправления обращаются в суд.
Ключевые слова: невостребованная земельная доля, органы местного самоуправления, списки собственников невостребованных долей, иск о признании права собственности на невостребованную земельную долю, образование земельного участка, доходы местного бюджета.
Unclaimed land parcels: is it a way to replenish the budgets of local governments? G. V. Savenko
The paper shows the mechanism of formation of land parcels from the agricultural lands on account of unclaimed land parcels. The author decribes the aspect of civil procedure, the form of the claim with which local governments apper before a court.
Key words: unclaimed land parcel, local government, lists of owners of unclaimed parcels, a claim for recognition of ownership of unclaimed land parcels, formation of land parcel, local budget revenues.
Конструкция «невостребованная земельная доля», как известно, существует более 18 лет, хотя и не разрабатывается современной цивилистической наукой, не выходя за рамки Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <2>. Несмотря на временный правовой режим своего существования, невостребованные земельные доли все еще продолжают оставаться одним из элементов оборота земельных долей. Об этом свидетельствуют статистические данные, которые поступают из различных регионов Российской Федерации. Например, в Ставропольском крае по состоянию на 2011 год в наличии было более 200 тыс. га земельных участков, состоящих из невостребованных долей <3>. Во Владимирской области к концу 2001 года под невостребованными земельными долями находилось 123,6 тыс. га (43,6%) <4>. По информации Управления Федерального агентства объектов недвижимости по Краснодарскому краю, на начало 2010 года площадь невостребованных земельных долей составила 187,8 тыс. га <5>. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году, на 1 января 2009 года в России площадь невостребованных земельных долей оценивается в 25,6 млн. га (23,9% земель) <6>. Хотя в последнем случае приведенные данные необходимо воспринимать достаточно критически. Во-первых, как показывает судебная практика по делам о признании недействительной кадастровой оценки земельных участков, ГУП «ФКЦ «Земля», подготовившее общенациональный доклад, не отличается безупречностью и достоверностью данных, которые использует. Во-вторых, для того чтобы земельную долю признать невостребованной, необходимо юридически закрепить все процедуры такового признания. В действовавшей до 2011 года редакции Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» крайне сложно было реализовать право органов местного самоуправления на участки, образованные в счет невостребованных земельных долей. Во Владимирской области, например, до 2011 года не известно ни одного такого случая <7>. Поэтому еще раз подчеркнем: до тех пор пока мы не будем знать, какого рода источники информации используют составители различного рода докладов и отчетов о состоянии и использовании земель как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных субъектах Российской Федерации, нет оснований доверять приводимой в них статистике относительно количества невостребованных земельных долей. ——————————— <2> Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 28. Ст. 2882; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52. Ст. 5276; 2005. N 10. Ст. 758; N 30. Ст. 3098; 2007. N 7. Ст. 832; 2008. N 20. Ст. 2251; N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 5; N 19. Ст. 2283; 2011. N 1. Ст. 32, 47. <3> Левушкина С. В., Сахнюк Т. И. Управление невостребованными долями как залог эффективного пользования земельными ресурсами // Научный журнал КубГАУ. 2011. N 72(8). С. 8. Здесь и далее в тех случаях, когда приводятся конкретные данные о количестве невостребованных долей, необходимо воспринимать их крайне осторожно. Сомнение в достоверности таких данных связано с тем, что невостребованной земельная доля может стать только при соблюдении определенных процедур и решения суда. Использованные источники не сообщают, понимают ли они под «невостребованными» земельные доли на основании данных из сельскохозяйственных предприятий, сельских и поселковых администраций или же они основываются на вступивших в законную силу решениях судов. <4> Доклад о состоянии и использовании земель во Владимирской области в 2011 году. Подготовлен в 2012 году Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Владимирской области. <5> Нечаев В. И., Барсукова Г. Н., Кравченко Н. П., Юрченко К. А. Земельные реформы: история и современность // Экономика сельского хозяйства России. 2011. N 5. С. 35. <6> Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году. М.: ГУП «ФКЦ «Земля», 2009. <7> Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Владимирской области в период с 2009 по 2012 годы дел, связанных с применением законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения // http://files. sudrf. ru/1561/user/doc/g/Obobschenie_sud_praktiki_zeml_sel_naznachen. rtf (дата обращения: 24.09.2013).
До принятия Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» <8> действовало следующее правило: земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли), подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости (п. 5 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). То есть существенным элементом этой конструкции являлось возникновение права органов местного самоуправления на земельный участок, а не на земельные доли. ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 47.
Сейчас уже можно вполне уверенно говорить о том, что первоначальный вариант образования земельных участков путем выдела в счет невостребованных земельных долей не нашел единообразного решения ни в практике органов местного самоуправления, ни в судебной практике по делам о «невостребованных земельных долях». В соответствии с Рекомендациями о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 года N 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» <9>), невостребованными признавались земельные доли, собственники которых в установленный срок не получили свидетельства о праве собственности на земельные доли либо, получив их, не воспользовались своими правами по распоряжению земельными долями. Невостребованные земельные доли с указанием их собственника должны были передаваться по решению внутрихозяйственной комиссии по приватизации земли образованным в ходе реорганизации сельскохозяйственным коммерческим организациям с их согласия для осуществления ими представительства в отношении указанных долей в соответствии со ст. 183 Гражданского кодекса Российской Федерации <10> (далее — ГК РФ), а в случае отказа сельскохозяйственной коммерческой организации от использования невостребованных земельных долей они зачисляются в фонд перераспределения земель района. Статья 183 ГК РФ устанавливает, что при отсутствии полномочий действовать от имени другого лица или при превышении таких полномочий сделка считается заключенной от имени и в интересах совершившего ее лица, если только другое лицо (представляемый) впоследствии прямо не одобрит данную сделку. Рекомендациями устанавливалось, что сельскохозяйственная коммерческая организация, осуществляющая представительство в отношении невостребованных земельных долей в соответствии со ст. 183 ГК РФ, несет ответственность перед собственниками невостребованных земельных долей по всем претензиям, которые они могут предъявить в отношении пользования принадлежащими им, но невостребованными земельными долями. Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года N 337 «О реализации конституционных прав на землю» <11> было уточнено, что невостребованные земельные доли, на которые не поступили заявления на получение свидетельств на право собственности на земельные доли, передаются (сохраняются за) сельскохозяйственным организациям, которые используют их в течение трех лет. Если в течение этого времени собственник указанной земельной доли не подал заявление на получение свидетельства на право собственности на земельную долю и не принял решения об использовании земельной доли, она остается в пользовании сельскохозяйственной организации еще на три года. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 7. Ст. 534. <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301. <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 11. Ст. 1026 (документ утратил силу).
Положения п. 5 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» должны были применяться в тех случаях, если собственники долей не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю. Однако исследователи сразу же указали на то, что положение закона нарушает ч. 2 ст. 35 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами». Очевидно, что право распоряжаться имуществом включает в себя право собственника (сособственника) самостоятельно решать, распоряжаться им или нет <12>. ——————————— <12> Ильюшихин И. Обзорный комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве» // Хозяйство и право. 2005. N 12. С. 15 — 16.
Абзацы 2, 3, 4 и 5 п. 5 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» определяли также последовательность действий для выделения участков в счет неиспользуемых долей. Для образования земельного участка необходимо было, во-первых, чтобы публично-правовой субъект сначала принял соответствующее решение. Во-вторых, общему собранию необходимо было принимать решение об определении местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, площадь которой равна сумме площади невостребованных земельных долей. В-третьих, сообщения о невостребованных земельных долях подлежали публикации в средствах массовой информации. В-четвертых, если собственники невостребованных земельных долей, в счет выделения которых должен быть образован земельный участок, в течение 90 дней со дня опубликования указанного сообщения не заявляли о своем желании воспользоваться правами участников долевой собственности, то устанавливались границы этого земельного участка. Несмотря на видимую последовательность процедур возникновения права органов местного самоуправления на земельный участок, выделенный в счет невостребованных земельных долей, п. 5 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» подвергся критике практикующими юристами. Так, еще в 2007 году был сформулирован ряд вопросов, связанных с законодательной логикой этих абзацев. Может ли публично-правовой субъект принимать решение о выделении земельного участка, если это полномочие участников долевой собственности? Может быть, такое решение производно от предварительного решения общего собрания участников долевой собственности, просто закрепляя его при помощи такого публично-правового инструмента, как решение? Однако если решение о выделении участка уже принято, то есть юридически состоялось, какую тогда юридическую нагрузку несет решение публично-правового субъекта? Придает ему «большую» юридическую силу? Если это так, то придется признать, что любые правомерные и находящиеся в русле закона решения собственников имеют относительную юридическую силу, которую можно «уменьшить», «увеличить», не признать вообще. Но это звучит как юридический нонсенс, то есть как положение, которое не может существовать в праве. Может быть, абз. 2 и 3 говорят о самостоятельных и независимых друг от друга решениях? Тогда как быть, если участники долевой собственности не установят границы этого земельного участка, должен ли публично-правовой субъект обращаться в суд с заявлением о понуждении сособственников к принятию такого решения? Если теоретически предположить, что такое решение и может быть принято, как его исполнить в действительности, даже имея на руках исполнительный лист? Когда должно публиковаться объявление о невостребованных земельных долях: до или после состоявшихся решений о выделении в их счет земельных участков? Если до принятия решений, то не следует ли до этого объявить о проведении общего собрания участников долевой собственности и вынести на обсуждение вопрос о порядке владения и пользования всеми участками, находящимися в долевой собственности? В противном случае это будет грубым нарушением прав сособственников и п. 1 ст. 247 ГК РФ (владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а при недостижении — в порядке, устанавливаемом судом). Абзац 6 п. 5 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливал, что субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок, выделенный в счет неиспользуемых долей. Однако если возникнет спор о праве, например в случае направления возражений от собственников невостребованных долей, имеет ли право суд лишить живущих собственников их имущества, опираясь на положения п. 5 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и нарушая ч. 2 ст. 35 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами» <13>? ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. «Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (под ред. А. А. Ялбулганова) включен в информационный банк. —————————————————————— <13> Научно-практический комментарий к ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Под ред. проф. А. А. Ялбулганова. М.; Иваново, 2007. С. 167 — 170.
Предыдущая редакция Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» позволяла подгонять под невостребованные чуть ли не все доли, которыми по тем или иным причинам не распорядились их собственники. Например, во Владимирской области во «Владимирских ведомостях» в 2006 — 2008 годах неоднократно публиковались списки собственников невостребованных долей, в которые вносились практически все лица из первоначальных списков в проектах перераспределения земель. Расчет органов местного самоуправления был прост: тот, кто возразит, прочитав извещение в газете, того из списка исключат, а кто не успеет или не сможет, те лица останутся в списке и в силу закона их доли будут признаны невостребованными. Однако, как показала впоследствии практика, такие публикации не имели каких-либо правовых последствий для участников долевой собственности. Непоследовательность и противоречивость положений п. 5 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не позволили органам местного самоуправления активно включиться в оборот земельных долей, трансформировать еще до внесения изменений в Закон в его редакции от 29 декабря 2010 года N 435-ФЗ самую проблемную их часть в земельные участки. В качестве яркого подтверждения этого факта можно сослаться на справку Владимирского областного суда, подготовленную по предложению Верховного Суда Российской Федерации. На вопрос последнего, рассматривались ли судами дела о выделе невостребованных земельных долей в земельные участки, а если рассматривались, то кем предъявлялись исковые заявления, областной суд ответил следующее: «Дела указанной категории судами области не рассматривались» <14>. ——————————— <14> См.: Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Владимирской области дел в период с 2009 по 2012 годы.
Невозможность реализации на практике правила п. 5 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» побудила законодателя пересмотреть правовую конструкцию в Федеральном законе от 29 декабря 2010 года N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» <15>. Изменилась, прежде всего, сама логика конструкции. Действующая редакция Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусматривает первоначально возникновение права у органов местного самоуправления на невостребованные земельные доли, а затем уже выделение в счет них земельных участков. Но и это «усовершенствование» вызывает немало вопросов и ставит под сомнение если не практическую реализацию законоположения ст. 12 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», то ожидаемую от него экономическую отдачу (увеличения налоговых поступлений вследствие увеличения количества объектов налогообложения в пределах юрисдикции сельского поселения). Проанализируем ключевые элементы новой юридической конструкции. ——————————— <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 47.
Укажем, прежде всего, на то, что теперь целая ст. 12 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» посвящена невостребованным земельным долям. Наконец-то законодатель прямо предусмотрел, что земельные доли, права на которые зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <16>, не могут быть признаны невостребованными земельными долями. Проще говоря, если право на земельную долю подтверждается свидетельством образца 1993 года или свидетельством о праве на наследство по закону или по завещанию, то собственнику земельной доли следует обратиться в Росреестр с заявлением о внесении записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП) о праве на земельную долю в соответствующем участке. ——————————— <16> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594.
Пункт 3 ст. 12.1 действующей редакции Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусматривает, что орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в долевой собственности, составляет список лиц (при их наличии), земельные доли которых могут быть признаны невостребованными по основанию, указанному в п. 1 настоящей статьи, и земельных долей, которые могут быть признаны невостребованными по основаниям, указанным в п. 2 настоящей статьи (далее в целях настоящей статьи — список невостребованных земельных долей). Однако сразу возникает вопрос: какими информационными источниками орган местного самоуправления располагает для достижения указанной цели? Во-первых, первоначальным списком лиц из проекта перераспределения 1992 — 1995 годов. Во-вторых, это может быть список из инвентаризации сведений о собственниках земельных долей. Такая инвентаризация проводилась, как правило, при подготовке в 2004 — 2005 годы проектов территориального землеустройства. И, наконец, в-третьих, сведения из ЕГРП с указанием правообладателей — еще один официальный источник сведений об участниках долевой собственности. Нет особой необходимости говорить о том, что сведения из первоначального списка и инвентаризации устарели. За истекшие годы состав участников долевой собственности существенно изменился. Часть собственников умерли. В этих случаях, несмотря на то что наследники вступили в права наследства имуществом умершего, эта информация не является открытой. Нотариус даже по запросу из органа местного самоуправления не будет раскрывать сведения о количестве заведенных наследственных дел и предоставлять списки наследников. В сведениях из ЕГРП отражаются только правообладатели, которые зарегистрировали свое право на основании сделок или свидетельств на право наследования по закону или по завещанию. Однако часть наследников не регистрирует свои права на земельные доли, т. к. закон не требует от них такой регистрации непосредственно после вступления в права наследования. Другими официальными источниками информации, кроме указанных выше, органы местного самоуправления не располагают. Допустим все же, что список собственников невостребованных земельных долей подготовлен, представлен на утверждение общему собранию участников долевой собственности, утвержден им или самим органом местного самоуправления, после чего последний обращается в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на земельные доли в соответствии с п. 8 ст. 12.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». На этапе обращения в суд возникает процессуальная проблема. Признание права собственности осуществляется в исковом производстве. Такая юридическая конструкция, как иск, подразумевает в качестве элементов стороны правоотношений в данном случае истца и ответчика. Если фигура истца сомнений не возникает, то не ясно, кто будет выступать в роли ответчиков. В такого рода спорных правоотношениях ответчик — лицо наиболее тесно связанное с имуществом, право на которое просит признать истец. Таким лицом может быть либо первоначальный собственник, либо наследник. Выше мы указывали на сложность установления круга лиц — собственников невостребованных долей. Тем более сложно определить их место жительства, особенно наследников. Соответственно, и направить процессуальные документы (определения суда, повестки) всем заинтересованным лицам невозможно. Неясно, как выйти из описанного положения. Органам местного самоуправления придется ограничиться теми ответчиками, чье последнее место жительства известно, и обращаться в суд с иском либо к одному лицу, либо к нескольким ответчикам одновременно. Во всяком случае с точки зрения действующего права это выглядит логично, хотя и лежит за пределами самого оборота земельных долей. Складывающаяся, например, в Ивановской области судебная практика как раз идет по этому пути, и иски предъявляются лицам, чье местонахождение известно. Другой законный вариант возможен в случае уточнения такой материально-правовой конструкции, как иск (признание «усеченного» иска без ответчика в проекте новой редакции ГК РФ). Кроме того, это еще и проблема давно назревшего уточнения гл. 3 «Вопросы местного значения», гл. 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и совершенствования гл. 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <17>. Таким образом, речь идет не только об уточнении компетенции, но и об эффективности деятельности самих органов местного самоуправления, о профессионализме кадров, которые должны заниматься проблемами невостребованных долей, выделением земельных участков, предоставлением их в аренду заинтересованным лицам. ——————————— <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Предположим, что решение суда вынесено и вступило в законную силу, а за органами местного самоуправления признано право собственности на невостребованные земельные доли. Бывшие правообладатели или наследники сохраняют право обратиться в суд с заявлением о пересмотре вступившего в законную силу решения суда (акта) по вновь открывшимся обстоятельствам (гл. 42 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <18> (далее — ГПК РФ)), а также по новым обстоятельствам. Не исключено, что суд признает уважительность указанных обстоятельств и пересмотрит решения суда в отношении прав заявителей на земельные доли. Не совсем ясно, правда, как поступать в случае, если орган местного самоуправления уже выделил в счет невостребованных земельных долей земельный участок. Представляется, что выход может быть найден либо в восстановлении положения, существовавшего до вынесения пересмотренного решения суда (то есть восстанавливается право долевой собственности в первоначальном участке), либо в разделе образованного земельного участка и предоставления в счет земельной доли его части. Второе кажется более предпочтительным, хотя если представить, что такой раздел земельного участка может происходить более одного раза по требованию нескольких истцов, то возникнут проблем с финансированием кадастровых работ, если только в местном бюджете отдельной строкой не будут оговорены расходы для подобного рода случаев. ——————————— <18> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.
Даже после прохождения всех основных процедур, предшествующих выделению земельного участка, орган местного самоуправления сталкивается с еще одной проблемой. Согласно п. 8 ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» выдел земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется по правилам, установленным для выдела земельных долей, находящихся в частной собственности. При этом выдел таких земельных долей осуществляется в первую очередь из неиспользуемых земель и земель худшего качества. Нет необходимости говорить о том, что неиспользуемые земли и земли худшего качества — это в основном неудобицы, заболоченные участки или участки, на которых за годы, прошедшие с момента приватизации земель сельскохозяйственного назначения, вырос подлесок. Такого рода участки вряд ли могут представлять существенный интерес для инвесторов или сельскохозяйственных предприятий, даже если арендодатель предложит установить размер арендной платы не выше ставки земельного налога. Если мы обратимся к статистическим данным о количестве уже выделенных земельных участков, не введенных в сельскохозяйственный оборот земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления <19>, то мы увидим, что в настоящее время в стране наблюдается переизбыток земельных участков данной категории. Экономика просто не способна их все вовлечь в полноценную хозяйственную деятельность. По данным В. Н. Хлыстуна, по состоянию на начало 2012 года 34% сельскохозяйственных земель переданы в частную собственность, а 66% сельскохозяйственных земель остаются в государственной и муниципальной собственности. Если взять отдельные регионы, то, например, во Владимирской области числится в государственной и муниципальной собственности 395,7 тыс. га — более 40% всей площади сельскохозяйственных земель, но из этой площади выделены на местности и зарегистрированы лишь 21,4 тыс. га — 5,4%, местоположение остальных участков точно не определено, они не поставлены на кадастровый учет и, по существу, они бесхозны. Официально из этой площади только 8,1 тыс. га предоставлены в пользование и 6,2 тыс. га — в аренду. Статус остальных более чем 380 тыс. га, по сути, не определен <20>. ——————————— <19> Для этого достаточно просмотреть, например, Доклад о состоянии и использовании земель во Владимирской области в 2010 году (подготовлен в 2011 году Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Владимирской области) и Доклад о состоянии и использовании земель во Владимирской области в 2011 году (подготовлен в 2012 году Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Владимирской области). <20> Хлыстун В. Н. Состояние и тенденции развития земельных отношений в сельском хозяйстве России. N 1.
Представляется, что образование новых земельных участков по инициативе органов местного самоуправления ничего, кроме увеличения площади неиспользуемых земель в ежегодных докладах, не даст. В обозримом будущем в субъектах Российской Федерации, по крайней мере в нечерноземной зоне (например, во Владимирской и Ивановской областях), образование новых земельных участков сельскохозяйственного назначения вряд ли сможет существенным образом пополнить бюджеты органов местного самоуправления новыми доходами, а также стать дополнительным стимулом к развитию сельского хозяйства. Законодатель также упустил из виду, решая вопрос о невостребованных земельных долях, то, что сложившаяся практика продажи с аукциона права аренды (если подано более одной заявки) земельных участков также не гарантирует получение их заинтересованными сельскохозяйственными предприятиями или крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, чьи производственные мощности находятся на территории данного сельского поселения. Возможно, в силу указанных причин органам местного самоуправления проще продать сами земельные доли и избавить себя от бремени собственника земельных участков, образованных в счет невостребованных долей особенно. На территории Владимирской области некоторые сельские поселения так и поступают. Так, например, админис трация муниципального образования Рождественское сельское поселение Собинского района Владимирской области предложила сельскохозяйственным организациям или крестьянским (фермерским) хозяйствам, которые «фактически используют данный земельный участок», приобрести 21 долю размером 5,1 га каждая в земельном участке 33:12:010501:204. Цена земельной доли составляет 39321 руб. (15% кадастровой стоимости) <21>. Сельская администрация рассчитывает в данном случае получить в свой бюджет единовременно 825741 руб. При этом стоимость 1 кв. м равна 5,5 руб., что в случае аренды земельного участка площадью 1071000 кв. м (107 га) дало бы в местный бюджет около 18350 руб. в год (ставка арендной платы в таких случаях, как правило, не превышает ставку земельного налога — 0,3% от размера кадастровой стоимости земельного участка). Заметим при этом, что в Собинском районе (в отличие от Суздальского и Юрьев-Польского районов) только в двух хозяйствах кадастровая стоимость земельных участков превышает 5 руб. за 1 кв. м, тогда как в двух других районах она составляет в среднем 5,12 руб. за 1 кв. м в первом случае, и 5,33 руб. за 1 кв. м — во втором случае <22>. В целом же удельный показатель кадастровой стоимости земельных участков во Владимирской области с 2012 года составляет 2,87 руб. за 1 кв. м. Если спроецировать пример Рождественского сельского поселения Собинского района Владимирской области на другие районы области (с учетом меньшей кадастровой стоимости земельных участков <23>, хотя и больших по площади в два-три раза), то имеются основания говорить о незначительном стимуле у сельских администраций сдавать в аренду выделенные в счет невостребованных долей земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения. ——————————— <21> Владимирские ведомости. N 133(4738). 23.07.2013. <22> Определено на основании данных Постановления Губернатора Владимирской области от 30 декабря 2011 года N 1501. <23> В том же Собинском районе удельный показатель кадастровой стоимости земельных участков в сельхозпредприятиях составляет: «Невский» — 1,33 руб. за 1 кв. м, СПК «Ставровский» — 2,88 руб. за 1 кв. м, ООО «Фетинино» — 3,65 руб. за 1 кв. м. У ЗАО «Им. Ленина» и СПК «Черкутино» эта стоимость составляет соответственно 5,14 руб. за 1 кв. м и 5,91 руб. за 1 кв. м.
Еще меньше стимула у сельских и районных администраций в неблагополучных с точки зрения сельского хозяйства районах, например в Ивановской области в Лухском, Савинском, Пучежском, Верхнеландеховском районах. В последнем случае осуществляют свою деятельность только два сельскохозяйственных предприятия, и органам местного самоуправления просто некому предлагать приобрести ни сами невостребованные земельные доли, ни земельные участки <24>. ——————————— <24> По данным представителя администрации Верхнеландеховского района Ивановской области старшего экономиста А. А. Карпачева на 30 июля 2013 года.
Библиография
1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году. М.: ГУП «ФКЦ «Земля», 2009. 2. Ильюшихин И. Обзорный комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве» // Хозяйство и право. 2005. N 12. 3. Левушкина С. В., Сахнюк Т. И. Управление невостребованными долями как залог эффективного пользования земельными ресурсами // Научный журнал КубГАУ. 2011. N 72(8). 4. Нечаев В. И., Барсукова Г. Н., Кравченко Н. П., Юрченко К. А. Земельные реформы: история и современность // Экономика сельского хозяйства России. 2011. N 5. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. «Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (под ред. А. А. Ялбулганова) включен в информационный банк. —————————————————————— 5. Научно-практический комментарий к ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Под ред. проф. А. А. Ялбулганова. М.; Иваново, 2007. 6. Хлыстун В. Н. Состояние и тенденции развития земельных отношений в сельском хозяйстве России. N 1.
