ВЫДЕЛ ЗЕМЕЛЬНОЙ ДОЛИ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ
С. А. ЧАРКИН
Чаркин С. А., кандидат юридических наук, председатель Городищенского районного суда Волгоградской области.
Историческое развитие человечества свидетельствует о том, что существование человека немыслимо без земли и ее ресурсного потенциала. Земля — важнейший для человека объект материального мира, источник существования всего человечества. Но необходимо также помнить, что земля — это и объект материального мира, которым можно и владеть, несмотря на то, что земля используется и охраняется в России как основа жизни и деятельности народов. В условиях активного развития рыночных отношений, с установлением права собственности существенным образом менялась значимость земли, ресурсного потенциала, порядок ее формирования и использования. На протяжении всей истории России в земледелии гораздо дольше использовался коллективный труд семейной общины, которая, в свою очередь, уступила место сельской соседской общине. Сельской соседской общине был свойственен дуализм, при котором сохранялась общая собственность на землю, но каждый хозяин со своей семьей обрабатывал свой надел <1>. Уже в этот исторический промежуток времени мы можем говорить о зарождении общей долевой собственности на землю и возможности перехода в долевую собственность, где основной единицей является земельная доля. Особого внимания заслуживает правовая регламентация общей долевой собственности на определенных исторических этапах развития общества и государства. ——————————— <1> Улюкаев В. Х. Земельная доля: понятие и правовое положение // Землеустройство: кадастр и мониторинг земель. 2007. N 1. С. 49.
Впервые выдел земельной доли из общей долевой собственности на законодательном уровне происходил на основании Указа Президента от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы» и Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». В последующем 1 февраля 1995 г. Правительством было принято Постановление «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев», и 7 марта 1996 г. был издан Указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю», которые внесли коррективы в ранее действующее законодательство. Началом экономических реформ послужил надел долями всех работников совхозов и колхозов. Разделу подлежали только сельскохозяйственные угодья предприятий, за исключением земель, переданных сельским советам и в фонд перераспределения районов <2>. ——————————— <2> Фотин С. В. Социально-демографические аспекты реализации Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Землеустройство: кадастр и мониторинг земель. 2006. N 11. С. 62.
Наиболее полная правовая регламентация земельной доли в праве общей долевой собственности была осуществлена ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», который был принят 24 июля 2002 г., а именно ст. 13 данного Закона, которая установила, что участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом, если это не нарушает требований ст. 4 настоящего Федерального закона. Положение ст. 13 данного Федерального закона, устанавливая порядок выдела земельной доли, предоставляет, таким образом, участникам земельных правоотношений свободно и по своему усмотрению распоряжаться принадлежащими им на праве собственности земельными долями. Выдел земельной доли на территории Волгоградской области регулируется Законом Волгоградской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области», а именно ст. 8 данного Закона. Но, несмотря на то что земельная доля как объект правоотношений собственности с принятием как ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», так и Закона Волгоградской области получила достаточно полный и эффективный механизм регулирования, в настоящее время анализ правоприменительной практики показывает, что правовая регламентация выдела земельной доли из общей долевой собственности все-таки далека от совершенства, поскольку не в полной мере разработан механизм выдела земельной доли как на уровне субъекта РФ, так и на уровне муниципального образования. Прежде всего, это касается формирования и проведения согласительных процедур, а также определения правового положения невостребованных земель <3>. ——————————— <3> Липски С. А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство: кадастр и мониторинг земель. 2006. N 8. С. 56.
Особое беспокойство вызывает правовая регламентация и реализация на практике положений, которые касаются полномочий органов местного самоуправления, посредством которых они непосредственно участвуют в выделе доли в общей долевой собственности на земельный участок. Так, остается неопределенным и весьма непонятным, как на практике осуществляется реализация положения ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которой субъекту Российской Федерации предоставлено право устанавливать своими правовыми актами проведение согласительных процедур в целях разрешения споров о местоположении выделяемого земельного участка. Так, согласно п. 4 ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» споры о местоположении выделяемого земельного участка разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектом Российской Федерации. Согласно п. 7 ст. 8 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области» споры о местоположении выделяемого земельного участка разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается постановлением главы администрации Волгоградской области. Однако на уровне субъекта РФ подобный подзаконный нормативно-правовой акт до сих пор не принят, детальная правовая регламентация согласительных процедур отсутствует. Остается также непонятным, как же формирование и проведение досудебного порядка разрешения споров посредством согласительных процедур осуществляются на уровне муниципального образования. Необходимо отметить, что основным законодательным актом, на основании которого на территории Российской Федерации осуществляется местное самоуправление, является ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Что касается полномочий органов местного самоуправления в области регулирования земельных правоотношений, то они детально регламентируются Земельным кодексом РФ. Однако ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о полномочиях органов местного самоуправления в области регулирования и контроля за использованием земель, не находящихся в собственности органов местного самоуправления, умалчивает. Что же касается установления и проведения согласительных процедур по разрешению споров о местоположении выделяемого земельного участка, то муниципальные образования ведут себя безынициативно, а порой не принимают никакого участия относительно складывающейся ситуации. Недостаточная правовая регламентация согласительных процедур на уровне местного самоуправления приводит к тому, что согласительные процедуры не проводятся, а если проводятся, то это ограничивается привлечением специалистов районного комитета по земельным ресурсам. В науке выдвигаются неоднозначные точки зрения по поводу состава согласительной комиссии, формируемой органами местного самоуправления. Г. Г. Гаврилин полагает, что разрешение споров о местоположении земельного участка и размере компенсации должно производиться согласительной комиссией с привлечением в нее представителей сельской администрации, администрации сельскохозяйственной организации и районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Указанный перечень представителей согласительной комиссии не является исчерпывающим и в нее могут быть приглашены представители иных общественных организаций и государственных органов <4>. ——————————— <4> Гавлилин Г. Г. К вопросу выдела земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство: кадастр и мониторинг земель. 2006. N 7. С. 30.
Полагаю, что в состав согласительной комиссии, помимо представителей сельской администрации, администрации сельскохозяйственной организации и районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству, должны включаться специалисты Роснедвижимости, поскольку последними по роду своей деятельности накоплен большой опыт взаимодействия с различными специалистами, работающими в сфере земельных отношений. Состав согласительной комиссии должен утверждаться главой муниципального образования. При этом состав комиссии должен действовать на постоянной основе, а не формироваться только для разового разрешения возникшего земельно-правового спора. В своей деятельности согласительная комиссия должна руководствоваться действующим законодательством, а также осуществлять свою деятельность на основании инструкции, принятой и утвержденной органом субъекта Российской Федерации, уполномоченным разрешать земельные вопросы. Нельзя обойти вниманием и другую назревшую проблему, которая возникла при реализации на практике положений п. 5 ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и п. 8 ст. 8 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области». Возникшая на практике проблема требует незамедлительного разрешения и вмешательства в сложившую ситуацию органов местного самоуправления. За немалые годы преобразований изменился состав собственников земельных долей. Некоторые собственники умерли, не оставив после себя наследников, которые могли бы унаследовать земельную долю. Многие не имеют техники, средств для того, чтобы обрабатывать землю, или просто не желают воспользоваться тем земельным участком, земельной долей, которыми владеют. В результате невостребованные земельные доли не используются и зарастают лесом. Земля, которую можно было использовать и получать определенные полезные результаты, просто бесполезно простаивает и превращается в бесхозяйственное имущество. В целях разрешения возникшей ситуации законодатель предусмотрел некоторые положения в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», предоставив органам местного самоуправления определенные полномочия, реализация которых на практике смогла бы способствовать нормализации ситуации относительно невостребованных земель. Подобное положение изложено и в Законе Волгоградской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Так, в соответствии с п. 5 ст. 13 и п. 8 ст. 8 данных нормативных актов земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю, подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости. Образование земельного участка осуществляется на основании соответствующего решения субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта РФ, на основании соответствующего решения муниципального образования. Образование земельного участка на территории муниципального района Волгоградской области осуществляется на основании соответствующего решения муниципального района Волгоградской области, на территории которого он расположен. ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Закон Волгоградской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» также устанавливают, что субъект Российской Федерации в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, в данном случае — муниципальный район Волгоградской области, вправе направить в суд заявление о признании права собственности муниципального района Волгоградской области на этот земельный участок. Однако на практике органы местного самоуправления не спешат воспользоваться предоставленными им полномочиями, не говоря уже о подаче искового заявления в суд о признании права собственности на земельный участок. В результате земля приобретает положение бесхозяйственного имущества и просто бесполезно простаивает. Нельзя не обратить внимание на проблему, которая возникла по отношению к землям, которые не выделены из общей долевой собственности, но которые в течение длительного времени не используются собственниками. В настоящее время в сельской местности проживают граждане, которые имеют свидетельство на право земельной собственности. Но, чтобы продать земельную долю, ее необходимо выделить и провести межевание. Дорогостоящая процедура по выделу доли в земельной собственности приводит к тому, что земля, находящаяся в общей долевой собственности, остается бесхозяйственной, так как граждане не могут ее продать и распорядиться по своему усмотрению, поскольку она не выделена в натуре <5>. Необходимо отметить и то, что в российской глубинке многие сельскохозяйственные предприятия уже не существуют, а земля, находящаяся в частной собственности, не обрабатывается и зарастает, причем собственников обязывают платить налоги. Проблему таких собственников необходимо решать на уровне субъекта РФ и муниципального образования. Полагаю, целесообразно данную проблему решать путем обращения данной категории земель в государственную собственность, если в течение установленного времени собственники таких долей не распорядились ими. ——————————— <5> Фотин С. В. Социально-демографические аспекты реализации Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Землеустройство: кадастр и мониторинг земель. 2006. N 11. С. 62.
Для того чтобы ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в полной мере реализовывался, на практике законодателю необходимо на должном уровне оформить нормативную базу. Во-первых, принять и привести в соответствие с вышеуказанным Законом другие действующие на территории РФ законодательные акты. Прежде всего, провести данные коррективы на уровне субъекта Российской Федерации. Дополнить ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» положением, которое бы существенным образом расширило полномочия органов местного самоуправления в области регулирования земельных правоотношений и в соответствии с которыми органы местного самоуправления, а именно муниципальные образования, смогли бы осуществлять контроль за использованием земель, расположенных в границах как местных поселений, так и муниципального района в целом. Считаю, что необходимо изменить положение ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и ст. 8 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области» в части разрешения споров о местоположении земельного участка путем согласительных процедур и установить подобный порядок обязательным с составлением определенного документа, который при обращении в суд подтверждал бы, что сторонами спорного правоотношения были соблюдены все установленные Законом процедуры досудебного урегулирования спора, прежде чем обратиться в суд, а также определить уже на федеральном уровне порядок формирования согласительной комиссии, конкретизировав состав согласительной комиссии. Подобные изменения отразить и в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в целях единообразного применения на всей территории Российской Федерации. Необходимо отметить, что ст. 11 Земельного кодекса РФ устанавливает, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Однако ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» не закрепляет основные полномочия органов местного самоуправления, о которых говорит Земельный кодекс РФ, хотя и является одним из основных правовых актов, которым руководствуются органы местного самоуправления в своей повседневной деятельности. Нельзя обойти вниманием и ст. 7 данного Федерального закона, в соответствии с которой органам местного самоуправления по вопросам местного значения предоставлено право принимать муниципальные правовые акты. Думается, что существующее положение невостребованных земельных долей связано не только с пробелами в законодательстве, но и с несовершенством механизма реализации на практике уже закрепленных в законодательстве полномочий органов местного самоуправления, при котором органы местного самоуправления и должностные лица в силу своей правовой неграмотности, а особенно это касается сельских поселений, не имеют достаточного представления об остроте назревшей ситуации, а порой не желают участвовать в разрешении возникших проблем. Для более глубокого понимания тех основных проблем, которые возникают на практике при реализации положений ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», необходимо обратиться к судебной практике. Анализируя судебную практику Городищенского районного суда Волгоградской области, необходимо выделить, что споры, связанные с выделом доли в праве общей долевой собственности на земельный участок и признании права собственности, являются распространенным предметом рассмотрения суда данной инстанции. Анализ рассматриваемой категории дел помогает нам увидеть, как в действительности происходит реализация ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», каковы основные причины, побудившие граждан обратиться в суд, и как складывается правоприменительная практика по указанной категории дел. Основными причинами, побудившими граждан обратиться в суд общей юрисдикции, являются, во-первых, недостаточная правовая урегулированность выдела земельной доли в праве общей долевой собственности, которая существовала до принятия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и которая продолжает порождать споры между субъектами земельно-правовых правоотношений. Так, в Городищенский районный суд Волгоградской области поступило исковое заявление от гражданки Алимовой к гражданке Борисовой о выделе доли в праве общей долевой собственности на земельный участок. Основным предметом рассмотрения гражданско-правового спора явилось возражение гражданки Борисовой по поводу местоположения выделяемой земельной доли, а также возражение против удовлетворения заявленного иска от третьего лица представителя администрации Городищенского муниципального района, который настаивал на том, что выделяемый спорный земельный участок относится к пастбищным землям. Обосновывая свои доводы, представитель администрации муниципального района опирался на Постановление главы администрации муниципального района от 30.01.1993 N 22 «О передаче в коллективно-совместную собственность и коллективно-долевую собственность сельскохозяйственных угодий», согласно которому данная земля относится к категории пастбищ, находится в ведении муниципального образования и в долевую собственность граждан не передавалась. Суд, изучив представленные материалы дела, выслушав мнения сторон по делу, применив действующее законодательство, пришел к выводу, что доводы представителя администрации муниципального района необоснованны. Принимая подобное решение, суд также рассмотрел п. 10 Положения «О реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. N 708, действовавшего на момент выдачи свидетельства о праве собственности гражданке Алимовой. Руководствуясь вышеизложенным, суд установил, что представителем администрации муниципального образования не представлено достаточно доказательств, что спорный земельный участок в 1993 г. был передан в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, в том числе земель приусадебного фонда, участков, занятых сенокосами и пастбищами общественного пользования. Соответственно суд, руководствуясь законом, принял решение об удовлетворении искового заявления гражданки Алимовой и выделе ей доли из общей долевой собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения. Указанный гражданско-правовой спор еще раз свидетельствует не только о недостаточной урегулированности указанной группы правоотношений, но и о противоречиях в законодательстве на момент возникновения права собственности у гражданки, обратившейся в суд. Другой причиной подачи в Городищенский районный суд Волгоградской области большого количества исковых заявлений о выделе доли в праве общей долевой собственности на землю является недостаточная разработка законодателем уже действующего законодательства, регулирующего земельно-правовые правоотношения, а именно недостаточное правовое регулирование процедуры выдела земельной доли ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В Городищенский районный суд Волгоградской области поступило исковое заявление от общества с ограниченной ответственностью «Агро» с требованием о выделе доли в праве общей долевой собственности на земельный участок и признании права собственности. Предметом рассмотрения явился спор о местоположении выделяемой земельной доли, так как поступили возражения от ответчика, но при этом истец в своем заявлении указывал, что, поскольку на территории муниципального образования не установлен порядок проведения согласительных процедур, он вынужден в целях разрешения спора о местоположении выделяемого земельного участка обратиться в суд. Судом было принято к производству данное исковое заявление и рассмотрено по существу. По результатам рассмотрения исковые требования «Агро» были удовлетворены. Полагаю, что внесение корректив законодателем в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», при которых было бы определено правовое положение и состав согласительных комиссий, способствовало тому, что данные споры смогли разрешаться на стадии согласительных процедур и уже не требовалось обращение для разрешения данного спора в суды общей юрисдикции. Для более полного понимания проблем, возникающих на практике в связи с выделом земельной доли, необходимо рассмотреть еще один спор о праве, который возник в результате кадастрового учета уже выделенного земельного участка, принадлежащего гражданину, который по закону не является собственником земельной доли. Так, гражданин Анисимов обратился в суд с иском к гражданину Чижкину, мотивируя свои требования тем, что он через газету «Междуречье» как собственник земельных долей в праве общей долевой собственности установленным законом способом известил о намерении выделить земельный участок. После соблюдения указанной процедуры обратился в территориальный отдел УФАКОН по Волгоградской области для присвоения указанному участку кадастрового номера. Выяснилось, что данный участок уже поставлен на учет собственником Чижкиным. Истец в своем исковом заявлении указал, что его права как собственника были нарушены, в связи с чем он просит отменить кадастровый учет на выделенный земельный участок. Суд, рассмотрев материалы дела, выслушав мнения сторон, пришел к выводу о том, что имеющаяся в землеустроительном деле по межеванию земельного участка справка администрации, на территории которой располагается спорный земельный участок, о том, что администрация не возражает об изменении места отвода земельного участка, находящегося в аренде у гражданина Чижкина, подписанная главой администрации, не может служить основанием предоставления земельного участка и решением органов местного самоуправления о предоставлении земельного участка. По результатам рассмотрения суд удовлетворил исковые требования гражданина Анисимова. Анализируя данную ситуацию, можно сделать вывод о том, что в данном случае причиной возникновения данного спора явилась недостаточная регламентация кадастрового учета на уровне органов местного самоуправления, а также правовая неграмотность сотрудников, осуществляющих полномочия по кадастровому учету. Основываясь на вышеизложенном, необходимо отметить, что реализация положений на практике еще раз показывает о необходимости внесения корректив в действующее законодательство в целях устранения существующих пробелов в праве и упорядочения земельных правоотношений.
