(Кузьминов А. А.) («Гражданское право», 2009, N 2)
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ЕДИНСТВА ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ФОРМЫ
А. А. КУЗЬМИНОВ
Кузьминов Алексей Анатольевич, аспирант кафедры гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права.
В статье анализируются общие проблемы гражданской правосубъектности отдельных государственных корпораций, в результате чего автор делает вывод об отсутствии у них единой организационно-правовой формы. Отмечая уникальность правового статуса государственных корпораций, который соединяет в себе частноправовые и публично-правовые начала, образуя модель юридического лица публичного права, автор предлагает унифицировать правила об отдельных государственных корпорациях, приняв типовой закон <*>. ——————————— <*> Ключевые слова: юридическое лицо, организационно-правовая форма, корпорация, государственная корпорация, юридическое лицо публичного права.
The article analyzes general issues of civil juridical personality of certain state corporations; as a result the author makes a conclusion regarding lack of unified state and legal form. Noting the uniqueness of legal status of state corporations which unites private-law and public-law issues forming a model of juridical person of public law the author proposes to unify the rules on certain state corporations by adopting the relevant model law <**>. ——————————— <**> Kuz’minov A. A. State corporations: problems of unity of organizational and legal form.
В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Конкретизация целей создания и функций деятельности осуществляется федеральным законом, в соответствии с которым создается конкретное юридическое лицо в организационно-правовой форме государственной корпорации (далее — госкорпорация). Следует отметить, что «исторически» первой стала государственная корпорация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», созданная на основании Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций», который был принят для преодоления последствий банковского кризиса 1998 г. и устанавливал порядок осуществления комплекса мер, применяемых к кредитным организациям, направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций. Настоящим актом открытое акционерное общество небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» было преобразовано в одноименную государственную корпорацию. Впоследствии госкорпорация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» была ликвидирована Федеральным законом от 28 июля 2004 г. N 87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», а ее имущество было передано в качестве взноса вновь созданной госкорпорации «Агентство по страхованию вкладов». К настоящему моменту также были созданы такие госкорпорации, как «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», «Российская корпорация нанотехнологий» («Роснанотех»), «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Госкорпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции («Ростехнологии»), Госкорпорация по атомной энергии («Росатом»); Госкорпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой») <1>, таким образом, в настоящее время их общее число равно семи. ——————————— <1> См.: О банке развития: Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ; О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ; О Российской корпорации нанотехнологий: Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ; О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ; О Государственной корпорации «Ростехнологии»: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ; О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ; О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта: Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ.
Следует отметить, что обычное понимание корпорации как формы юридического лица, при которой двое или несколько лиц объединяются для достижения имущественными и личными усилиями известной цели, явно не соответствует «унитарной» модели государственной корпорации в ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в соответствии с которой данная организационно-правовая форма не предполагает членства. В силу прямого указания закона учредителем может быть только один субъект российского гражданского права — государство, т. е. Российская Федерация <2>, поэтому нет возможности даже для публично-правового членства. Государственная корпорация создается для достижения общественно полезных целей. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. ——————————— <2> См.: Мерзликина Р. А., Тамирова К. К. Государственная корпорация как одна из форм участия государства в гражданско-правовых отношениях // Труды юрид. фак-та СевКавГТУ: Сб. науч. трудов. Ставрополь, 2004. Вып. 2. С. 96.
Государственная корпорация по российскому законодательству по своей организационно-правовой форме очень схожа с существующей по праву США единоличной (close) квазипубличной корпорацией (quiasy-public corporation) или корпорацией, служащей общественным целям (public service corporation). В США еще в 1933 г. федеральным правительством в ответ на тысячи банкротств банков, которые произошли в 20-х — первой половине 30-х годов XX в., была создана и действует по сей день Федеральная корпорация страхования депозитов (FDIC), осуществляющая функции по страхованию депозитных вкладов населения в банках и иных кредитных учреждениях США. Подвергнув анализу закон, регламентирующий деятельность данного юридического лица, можно сделать вывод о том, что система страхования вкладов в российских банках практически без изменений копирует аналогичную американскую систему, а Агентство по страхованию вкладов было создано по образу и подобию аналогичной государственной корпорации, вот уже более 70 лет успешно работающей в банковской сфере экономики (на рынке банковских услуг) США. Используя терминологию континентального права, можно утверждать, что российская государственная корпорация относится к юридическим лицам публичного права <3>. Как отмечает В. А. Бублик, «одной из моделей взаимодействия публичного и частного права является внедрение частноправовых начал в публично-правовую материю, когда публичные отношения начинают все более широко регулироваться с использованием элементов частноправового метода (цивилистического инструментария)…» <4>. Действительно, законодатель использует конструкцию юридического лица частного права для осуществления функций публичного характера. ——————————— <3> Цит. по: Кряжевских К. П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения государственным имуществом. СПб., 2004. С. 87. <4> Бублик В. А. Публично — и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 7.
Думается, что в отечественном законодательстве дефиниция государственной корпорации установлена как раз для того, чтобы заложить презумпцию тождественного функционирования этого субъекта в экономическом обороте наряду с другими субъектами гражданского права, хотя, бесспорно, с точки зрения внутренних отношений государственная корпорация не может быть отнесена к «классическим» корпорациям. Создание в России новой организационно-правовой формы юридического лица — государственной корпорации вызвало неподдельный интерес многих ученых. Так, например, по мнению И. В. Ершовой, «за государственными корпорациями — большое будущее. Их создание в различных областях экономики реально позволит упростить весьма громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать реальное связующее звено между государством и хозяйствующими субъектами. Кроме того, государственные корпорации могли бы стать консультационными центрами, решать вопросы социальной политики, санитарно-эпидемиологического, экологического благополучия населения. Затянувшийся в научной литературе спор относительно организационно-правовой формы Банка России (уставный капитал и иное имущество которого является федеральной собственностью) тоже мог бы быть решен в пользу государственной корпорации» <5>. Н. В. Козлова считает, что классическим примером квазипубличной государственной корпорации мог бы стать МГУ им. М. В. Ломоносова. Возможность принятия федерального закона, определяющего правовой статус этого университета в качестве особой разновидности государственной корпорации, учрежденной Российской Федерацией, прямо предусмотрена в соответствии с нормами п. 1 ст. 6 Закона о введении в действие части первой ГК РФ и ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях <6>. ——————————— <5> Ершова И. В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. N 6. С. 41. <6> См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С. 286 — 288.
Государственная корпорация обладает всеми признаками юридического лица. Во-первых, государственная корпорация выступает субъектом присвоения имущества и в этом качестве является имущественно обособленной организацией, так как в соответствии с п. 3 ст. 213 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) имущество, переданное в качестве вкладов учредителями, а также имущество, приобретенное по иным основаниям, находится в собственности государственной корпорации. Во-вторых, государственная корпорация отвечает по своим обязательствам тем своим имуществом, на которое по законодательству Российской Федерации может быть обращено взыскание, т. е. несет исключительно самостоятельную имущественную ответственность, пределы которой определяются стоимостью имущества, принадлежащего государственной корпорации на праве собственности. Поэтому государственная корпорация не отвечает по обязательствам своего учредителя — Российской Федерации, так же, как и учредитель государственной корпорации не отвечает по обязательствам последней (п. 2 ст. 25 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). В-третьих, государственная корпорация самостоятельно выступает в гражданском обороте, т. е. может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, выполнять обязанности, которые соответствуют ее целям и реализуемым задачам. Особенностью создания государственной корпорации является то, что не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ. Таким образом, мы имеем дело с распорядительным способом создания юридического лица. В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, содержатся практически те же сведения, что и в учредительных документах, необходимых для создания всех других некоммерческих организаций: наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. Однако сегодня создание подобных структур превращается в некий фирменный знак российской экономической политики. Анализ же федеральных законов, которыми были созданы эти семь госкорпораций, свидетельствует об отсутствии единообразных правил, не позволяющих говорить о наличии единой организационно-правовой формы юридического лица, а в некоторых случаях — о существенных отступлениях от единых правил, установленных для юридических лиц общими правилами гражданского законодательства. Например, госкорпорации не обязаны представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, о расходовании денежных средств и использовании иного имущества, что противоречит п. 3 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». В изъятие из общих правил госкорпорации наделены правом осуществлять деятельность, требующую прохождения порядка лицензирования, без лицензии — на основании закона, что типично для органов публичной власти, а не юридических лиц. Например, Внешэкономбанк на основании Федеральных законов «О банке развития» и «О рынке ценных бумаг» имеет право осуществлять банковские операции, а также обладает специальной правоспособностью в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Получается, что, с одной стороны, Внешэкономбанк является обычным коммерческим банком (но отнюдь не некоммерческой организацией, как большинство других госкорпораций), имеющим возможность осуществлять основную массу банковских операций (ст. 3 Закона о банке развития), с другой стороны, она неподконтрольна Центральному банку РФ. Лишь Правительство РФ вправе определять основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий. Госкорпорация по атомной энергии «Росатом» наделена властными полномочиями, принадлежащими федеральным органам государственной власти (ст. 8, 10, 20, 23 и др. Закона о госкорпорации «Росатом»), в силу чего она вправе даже издавать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности и признавать не действующими на территории Российской Федерации акты органов власти Российской Федерации и бывшего СССР! Эта же госкорпорация объявлена распорядителем бюджетных средств (ст. 241 Бюджетного кодекса РФ), что характерно для учредителя бюджетных учреждений, а не их самих. Некое среднее положение между двумя названными госкорпорациями занимает Агентство по страхованию вкладов, которое по преимуществу занимается коммерческой деятельностью, фактически представляя собой страховую компанию, но, получая властные полномочия, реализует государственную политику в сфере защиты вкладов физических лиц в коммерческих банках. По сути, только Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства является некоммерческой организацией, задача которой — распределить выделенные учредителем средства дестинаторам (в качестве которых выступают муниципальные образования и субъекты Российской Федерации, которые далее распределяют полученные средства на установленные Законом цели — капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья), а по завершении этой деятельности — прекратиться. Все это еще раз показывает, что созданные к настоящему времени госкорпорации в действительности не образовали единой организационно-правовой формы юридического лица, что, однако, не означает неэффективность данной формы. Никто не будет отрицать, что первые госкорпорации соединили в себе частноправовое и публично-правовое (выступили юридическими лицами публичного права), стали уникальными по своему правовому статусу, поэтому отказываться от них было бы преждевременно. Другое дело, что, прежде чем создавать последующие госкорпорации, необходимо было установить единые правила о них, приняв закон о государственных корпорациях. В этом законе должны были быть определены цели создания и деятельности, для которых может создаваться государственная корпорация, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее реорганизации или ликвидации, а также все иное, что предопределяет содержание любой организационно-правовой формы юридического лица.
