Сергей Князькин, аспирант Российской академии правосудия, г. Москва.
Несколько лет назад в России активно создавались государственные корпорации. На них были возложены значительные организационно-распорядительные функции, в том числе в отношении федеральной собственности, в ключевых отраслях экономики. Вместе с тем правовой статус госкорпораций до сих пор является неопределенным, а порой противоречит гражданскому законодательству.
Для начала заметим, что правовое закрепление государственная корпорация получила не в ГК РФ, а в ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно данной статье это «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций».
Отличительные признаки государственной корпорации следующие.
1. У государственной корпорации законами не предусмотрены учредительные документы, обязательные для всех юридических лиц (устав или учредительный договор). Вместо них принимается соответствующий федеральный закон о конкретной государственной корпорации.
2. Имущество госкорпорации формируется на основе имущественного взноса, доходов от деятельности, субсидий из федерального бюджета, средств резервных фондов корпорации, добровольных имущественных отчислений. Переданное имущество является ее собственностью. Такой статус имущества предусмотрен, например, в ст. 5 Федерального закона от 19.07.2007 N 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий».
3. Реорганизация и ликвидация корпорации производится на основании федерального закона, определяющего порядок ее реорганизации или ликвидации, а не на основании общего законодательства. Такое правило, например, предусмотрено в ч. 1 ст. 41 Федерального закона от 01.12.2007 N 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
4. Государственная корпорация не обязана представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности.
В настоящее время действуют государственные корпорации «Внешэкономбанк», «Олимпстрой», «Роснанотехнологии», «Ростехнологии», «Росатом», «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Агентство по страхованию вкладов».
Рассмотрим на конкретных примерах правовые неопределенности и противоречия в статусе государственных корпораций.
Государственная корпорация «Роснанотехнологии» и государственная корпорация «Ростехнологии» согласно федеральным законам содействуют государственной политике в сфере нанотехнологий, инновационной инфраструктуры и наноиндустрии, разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции. Вместе с тем годовой отчет корпорации включает в себя отчет о деятельности самой корпорации и коммерческое аудиторское заключение о бухгалтерском учете и финансовой отчетности. Деятельность контролирующих органов власти федеральными законами, регулирующими статус госкорпораций, не предусмотрена, что резко снижает уровень государственного контроля за госкорпорацией в целом и за переданными ей бюджетными деньгами в частности.
Финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а также подготовка специалистов в сфере нанотехнологий осуществляются на безвозмездной и безвозвратной основе, что дает возможность нецелевого использования денежных средств под данными юридически правомерными и внешне оправданными основаниями.
Основная масса госучреждений выполняет стандартные, часто повторяющиеся задачи. При осуществлении государственного контроля за ними нетрудно определить параметры, позволяющие выявить нормальные затраты на выполнение возложенных задач, и использовать данные параметры для оценки эффективности выполнения работ. Но подобный способ совершенно не подходит для сферы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, новейших технологий и проектов, не имеющих аналогов. Поэтому нет адекватного способа оценить эффективность и добросовестность государственного управления в госкорпорациях, финансирующих передовые технологии и принципиальные инновации.
Не предусмотрены процедуры средне — и долгосрочного планирования, отсутствуют санкции за несоответствие фактических показателей хозяйственной деятельности запланированным.
Государственная корпорация «Росатом» согласно Закону N 317-ФЗ является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии, проведения государственной политики, нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии. Это противоречит организационному принципу разделения функций регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и оказания услуг гражданам и юридическим лицам. Таким образом, функции государственного регулирования, контроля и надзора выполняет негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности, что, естественно, будет затруднять обеспечение контроля со стороны государства за выполнением его задач.
Государственная корпорация «Внешэкономбанк» также действует на основании собственного Федерального закона (от 17.05.2007 N 82-ФЗ). Она выполняет функции по финансированию проектов развития инфраструктуры и инноваций, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций, по выпуску ценных бумаг, приобретению долей в уставном капитале хозяйственных обществ, инвестиционных и паевых фондов, осуществлению расчетов по поручению юридических лиц, по купле-продаже иностранной наличной и безналичной валюты и выдаче банковских гарантий юридическим лицам, участвующим в реализации проектов Внешэкономбанка.
Анализируя эти функции, можно сделать вывод о том, что государственная корпорация «Внешэкономбанк» подменяет ряд функций государственного органа — Центрального банка РФ. В частности, функцию купли-продажи иностранной валюты.
В настоящее время данной госкорпорации предоставляются значительные денежные средства из государственного бюджета. Однако эти средства впоследствии никак не могут быть проконтролированы. Так, Внешэкономбанк не обязан предоставлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности, ему нельзя вынести письменное предупреждение, также на эту госкорпорацию не распространяются положения органов по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, о контроле за соответствием расходования денежных средств установленным целям деятельности. Тем самым создаются благоприятные условия для создания «теневых» образований в рамках госкорпорации.
На основе вышесказанного можно сделать ряд следующих выводов.
Государственная корпорация — новая организационно-правовая форма с широким перечнем полномочий и противоречивым правовым статусом.
Направления деятельности государственных корпораций затрудняют государственный контроль над ними в силу прямых правовых ограничений, а также выполнения нестандартных, уникальных проектов.
Полномочия некоторых госкорпораций («Росатом», «Внешэкономбанк») подменяют деятельность ряда государственных органов.
С учетом данных аспектов целесообразными и рационально обоснованными мерами в настоящее время представляются возврат властных полномочий — нормотворческих, контрольных, правоприменительных — уполномоченным государственным органам. Кроме того, необходимо распространение на госкорпорации действия закона о некоммерческих организациях в целях контроля и надзора за их деятельностью, установление четкого места и роли каждой корпорации в реализации экономических функций, установление в качестве обязательного требования к госкорпорации наличия стратегии ее деятельности.
