(Сиваков Д. О.) («Журнал российского права», 2012, N 12)
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСКУССТВЕННЫХ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Д. О. СИВАКОВ
Сиваков Дмитрий Олегович, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природно-ресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Анализируются тенденции дифференциации правового режима водных объектов, естественных и искусственных по своему происхождению. Сопоставляется отечественный и зарубежный опыт управления водохранилищами и каналами.
Legal regime of artificial water objects D. O. Sivakov
In the article tendencies of differentiation of legal regime of artificial and natural water objects are inspected. Russian and foreign experiences of managing reservoirs and water channels are compared.
Key words: water legislation, state company, artificial water objects, reservoirs, channels, ponds.
Понятие «водный объект» является ключевым в водном законодательстве. Согласно ст. 1 Водного кодекса РФ 2006 г. (далее — ВК РФ) водный объект — это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. При этом сам водный режим есть изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. В свою очередь, совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации образует водный фонд страны <1>. Земли, занятые водными объектами, в силу норм ст. 102 ЗК РФ признаются землями водного фонда. ——————————— <1> См.: Боголюбов С. А. и др. Реализация прав собственности на природные ресурсы. М., 2007. С. 184 — 188; Боголюбов С. А. и др. Институты экологического права. М., 2010.
В зависимости от особенностей режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей водные объекты подразделяются на поверхностные и подземные. В понятие «поверхностный водный объект» входят не только водные массы, но и покрытые ими земли в пределах береговой линии (ст. 5 ВК РФ). В последнем случае имеется указание на существенный признак поверхностных водных объектов — соединение земли и воды <2>. В ранее действовавшем Водном кодексе РФ 1995 г. (далее — ВК РФ 1995 г.) это было выражено яснее: под «единым водным объектом» понимались «поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта)». ——————————— <2> См.: Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 350 — 353.
Понятие «поверхностный водный объект» является общим (собирательным) по отношению к понятиям водоемов, водотоков, болот, ледников и снежников, морей и их частей, природных выходов подземных вод (родников и гейзеров) <3>. Выводимый из положений законодательства существенный признак поверхностного водного объекта может быть выражен в этих разнообразных формах, что обусловлено такими природными факторами, как рельеф местности, химический состав вод (ее соленость), агрегатное состояние. ——————————— <3> О различных видах водных объектов см.: Орлов В. Г., Сикан А. В. Основы инженерной гидрологии: Учеб. пособие. Ростов н/Д; СПб., 2009. С. 51 — 62.
Происхождение (рукотворное или природное) поверхностного водного объекта также имеет правовое значение. Для искусственных водных объектов (пруд, водохранилище, канал, обводненный карьер) характерно гидротехническое регулирование водного стока, нередко с помощью напорного гидротехнического сооружения (далее — ГТС), благодаря которому наполняются водохранилища и русловые пруды. Образование прудов-копаней и обводненных карьеров также связано с вмешательством человека в природные процессы (образование котловины в земле), но без сооружения напорного ГТС. В любом случае названная деятельность подпадает под правовое регулирование: в России действует специальное законодательство о безопасности гидротехнических сооружений, требования которого охватывают разные этапы их существования. Разработчики ВК РФ 1995 и 2006 гг. не сочли нужным разграничивать правовой режим естественных и искусственных (рукотворных) водных объектов <4>. Режим частной собственности на небольшие искусственные водоемы — пруды и карьеры предусмотрен законодателем лишь в случае определения формы собственности (ст. 8 ВК РФ). ——————————— <4> См.: Боголюбов С. А., Волков Г. А., Сиваков Д. О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2007. С. 26 — 33.
В отличие от рек и озер рукотворные водные объекты (в особенности водохранилища и каналы) требуется поддерживать в надлежащем состоянии <5>. Множество физических и юридических лиц, уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления принимают участие в процессе создания и функционирования водохранилищ и каналов, прудов и карьеров, вступая друг с другом в общественные отношения. При этом в России правовое регулирование этих важных общественных отношений происходит «в общем порядке». Как правило, законодатель не видит разницы в правовом режиме природных и искусственных водных объектов, не предусматривает единую систему управления эксплуатацией таких важных природно-антропогенных объектов, как водохранилища и каналы. ——————————— <5> См.: Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1972. С. 65 — 68.
Отдельные виды искусственных водных объектов: правовое различие. Целесообразно более подробно остановиться на рассмотрении таких видов искусственных водных объектов, как каналы, водохранилища, пруды и обводненные карьеры, уточнив их правовой режим и выявив принадлежность их дна (ложа) к землям водного фонда <6>. ——————————— <6> См.: Сиваков Д. О. Правовой режим земель водного фонда: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.
Каналы представляют собой искусственные водотоки. Они имеют воднотранспортное, мелиоративное (ирригация, осушение, обводнение), а также комплексное значение (например, Волго-Донской и Волго-Балтийский каналы, Канал им. Москвы и др.). Магистральные и межхозяйственные каналы и их берега включены в состав земель водного фонда. В свою очередь, русла и берега внутрихозяйственных каналов, в том числе выходящих на межхозяйственные каналы, не относятся к землям водного фонда. В настоящее время многие каналы требуют реконструкции, для чего необходимо совершенствовать правовое регулирование. В правовом обеспечении нуждаются планы второй линии канала Волго-Дон, модернизация Волго-Балта. Для претворения в жизнь названных планов может потребоваться создание международного консорциума <7>. В то же время «удвоение» ключевых транспортных артерий не освобождает инициаторов и разработчиков подобных проектов от необходимости принятия продуманных экологических решений, обусловленных природоохранным законодательством. ——————————— <7> См.: Стенограмма Послания Федеральному Собранию Президента РФ В. В. Путина // Российская газета. 2007. 25 апр.
В правовом обеспечении нуждаются природоохранные аспекты проекта строительства канала «Евразия» в пределах Кумо-Маныческой впадины. Как доказывают эксперты, проблемы Южного федерального округа лишь в ограниченной мере решаются путем строительства этого канала. По большинству критериев (в том числе и экологических) строительство второй нитки Волго-Донского водного пути предпочтительнее строительства канала «Евразия». К экологическим аргументам можно отнести необходимость защиты особо охраняемых природных территорий Кумо-Маныческой впадины, сохранения зоны нагула и воспроизводства промысловых и ценных видов рыб, в том числе осетровых <8>. ——————————— <8> См.: решение Пленарного заседания Научного консультативного совета по комплексному использованию водных ресурсов и охране водных экосистем Межведомственной ихтиологической комиссии по вопросу: «Экологические последствия предлагаемых вариантов строительства второй нитки Волго-Донского водного пути или канала «Евразия» (18 марта 2009 г., г. Москва). М., 2009.
Водохранилища — искусственные водоемы для накопления воды и регулирования стока. В конце XX в. в мире насчитывалось около 30 тыс. (400 тыс. кв. км) крупных водохранилищ, из которых на бывший СССР приходилась 1 тыс. (75 тыс. кв. км), при этом за год в мире строилось 300 — 500 новых водохранилищ. Однако в начале XXI в. по ряду экономических и экологических причин темпы строительства снизились <9>. ——————————— <9> См.: Реймерс Н. Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М., 1990.
Согласно ст. 5 ВК РФ водохранилище как таковое считается водоемом. Гидрология выделяет пять основных типов водохранилищ: равнинные, предгорные, горные, озерные, наливные. Данная градация имеет определенное значение и для правоотношений. Озерные водохранилища (Иркутское, Верхне-Свирское и др.), возникающие в результате подпора вытекающей из озера реки, аккумулируют в озерной ванне большие объемы воды при небольшой площади затопления и незначительном подпоре. Подобного рода «перекрытия» естественных озер позволяют сэкономить на затоплении земель и расходах по расчистке ложа водохранилища. Наливные водохранилища (Большое водохранилище на Большом Ставропольском канале) стараются сооружать в естественных котловинах и на пониженных обвалованных приречных участках. В горных условиях нередко происходит быстрое заиление водохранилищ или их полный выход из строя (Мургабское водохранилище). Можно предположить, что наливные и озерные водохранилища требуют меньших расходов на подготовку ложа и компенсации. Следовательно, выбор данных видов водохранилищ является более предпочтительным при дальнейшем развитии водохозяйственного комплекса. Однако в каждом конкретном случае именно бассейновым советом было бы целесообразно изучать проблему и принимать по ней квалифицированные решения. В любом случае создание водохранилища сопряжено с проблемой выделения для него затопляемых земель, сведения леса, обеспечения выплаты компенсаций населению ввиду затопления имущества. В период плановой экономики проблемы компенсации потерь не были первостепенными, а в последние 20 лет в силу почти полного прекращения гидротехнического строительства они так и остались неразработанными. Котловины («чаши») водохранилищ, исходя из смысла ст. 102 ЗК РФ, должны входить в состав категории земель водного фонда. Однако на практике так бывает далеко не всегда, ибо сама категория земель водного фонда предполагает ограничение деятельности, не относящейся к водохозяйственной. В свою очередь, органы власти могут не считать такое решение оптимальным. Для новых водохранилищ присущ процесс переформирования берегов, что беспокоит близлежащие хозяйствующие субъекты. Это поднимает вопрос о страховом риске и экономическом ущербе, но пока их трудно измерить, так как ситуация прогнозируется с большим трудом. Следует также учесть, что ширина береговой полосы, «охваченной» переформированием, нередко составляет 40 — 100 м. Образование и поддержание каскада водохранилищ приводит к серьезным экологическим сложностям не только в России, но и в Европейском союзе. Это обстоятельство привлекает повышенное внимание законодателя и «водных» администраторов за рубежом. В частности, в Чехии действует Закон N 305/2000 «О водохранилищах», предусматривающий такого участника водных отношений, как организация, управляющая водоемами <10>. ——————————— <10> См.: Право собственности на землю в России и ЕС: правовые проблемы: Сб. ст. / Отв. ред. И. А. Иконицкая. М., 2009. С. 249 — 250.
Развитие гидроэнергетики в Швейцарской Конфедерации означало создание водохранилищ, затопляющих исторические поселения, и изменение «речного рисунка». В результате строительства ГТС на р. Роне не сохранилось ни одного естественного участка берега. Многие естественные озера «потеряли» речной сток, будучи охвачены водохранилищами. Превращенные в водохранилища реки резко замедляют течение и теряют свои способности к самоочищению. Образованные за последнее десятилетие крупные водохранилища ГЭС нередко представляют собой реальную опасность для нижележащих участков речных долин вследствие регулярного, нерегулярного и катастрофического спуска как плановой, так и избыточной массы воды. По всей видимости, полностью предотвратить строительство ГЭС нельзя, но действующее законодательство Швейцарии направлено на «вживление» водохранилищ в ландшафт путем поддержания биологического разнообразия их вод и берегов с тем, чтобы работали привычные связи между разными компонентами экосистемы, в том числе в смысле самоочищения <11>. ——————————— <11> См.: Правовая охрана озера Байкал: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. И. Шуплецова. М., 2011. С. 28 — 35.
Пруды — небольшие и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады или своего рода «вееры». Пруды на водотоках имеют плотины. Пруды могут возникать также путем создания искусственных выемок в земле (копани). Поиск различий между водохранилищами и прудами можно было бы считать уделом гидрологии, если бы не юридические аспекты, которые практически не учитываются в специальной литературе. Составляющий принадлежность земельного участка пруд по решению земельного собственника может быть закрыт для пользования посторонними. Ложе пруда не относится к землям водного фонда <12>. Водохранилище же является предметом государственной собственности и находится в общем пользовании, его чаша принадлежит к числу земель водного фонда. ——————————— <12> См.: Шейнин Л. Б. Земельное право Российской Федерации: Кн. 1. М., 2002. С. 84.
Следовательно, в отличие от водохранилищ пруды могут находиться в частной собственности. Известны случаи, когда благодаря передаче «в частные руки» пруды приводятся в порядок: восстанавливаются водоспуски, в них заводится рыба (карп, форель), т. е. пруды вовлекаются в аквакультуру — разведение различных водных организмов в управляемых и контролируемых условиях <13>. ——————————— <13> См.: Шаляпин Г. П. Нормативно-правовое регулирование аквакультуры в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.
Обводненные карьеры по своим гидрологическим характеристикам во многом близки к прудам. Такие водоемы могут образовываться на месте карьеров, где происходила добыча полезных ископаемых так называемым открытым способом. В отличие от прудов обводнение карьеров не входит в хозяйственные задачи лиц, осуществляющих добычу. В ВК РФ 1995 г. отсутствовало упоминание о заполненных водой карьерах. В нем также не учитывалось, что во многих случаях такие «неплановые» водоемы остаются на местности и начинают служить человеку в качестве водного объекта. ВК РФ 2006 г. не обошел стороной этот вопрос, включив обводненные карьеры в состав водных объектов и признав возможность возникновения любой собственности на них. Вместе с тем действующий ВК РФ не принимает во внимание некоторые виды водоемов, например заброшенные накопители промышленных стоков, качество воды в которых становится приемлемым под влиянием природных процессов (в результате естественного очищения). В ряде случаев такие водоемы требуют благоустройства, чтобы приступить к их нормальному использованию. Обеспечение интегрированного управления водохранилищами — ключевая задача водного законодательства. В зарубежных государствах довольно часто применяется система интегрированного управления водохранилищами, их каскадами и каналами. В качестве примера рассмотрим опыт управления водохранилищами в США. В Соединенных Штатах на р. Колорадо в течение 1929 — 1936 гг. был построен крупнейший в то время государственный гидроузел Боулдер-Дам, имевший комплексное назначение <14>. В течение определенного времени он играл роль моста. Правительство США в лице Федерального бюро мелиорации приняло на себя функции по оперативному управлению водными ресурсами с помощью гидрозатворов и других устройств на плотине, а частному бизнесу предоставлялась возможность использования накопленной воды для выработки электроэнергии. Исходя из антимонопольной политики того времени, государство не должно было брать на себя функции по производству электроэнергии, чтобы не конкурировать с частными компаниями. ——————————— <14> См.: Шейнин Л. Б. Границы водного хозяйства. Юридические и экономические ориентиры // Вестник университета Российской академии образования. 1998. N 2. С. 49 — 59.
Однако такое разграничение функций оказалось неэффективным. Дирекциям ГЭС следовало предоставить более широкие права в части оперативного использования воды, накопленной в водохранилище, чтобы избежать необходимости договариваться с владельцем плотины — Федеральным бюро мелиорации — всякий раз, когда складывающаяся обстановка «не вписывалась» в принятые правила управления водными ресурсами водохранилища. Опыт показал, что функции по оперативному управлению водными ресурсами надо совмещать с работой дирекций ГЭС по выработке электроэнергии. Для распределения этой электроэнергии была создана государственная энергетическая компания «Бонневиль». В дальнейшем при составлении проектов федеральных гидроузлов в США перестали разделять управление водными ресурсами водохранилищ и их энергетическое использование. ГЭС начали рассматривать как составную часть плотин, и эксплуатацию федеральных ГЭС поручали тому же ведомству, которое отвечало за плотину и за водохранилище (Корпусу военных строителей, Федеральному бюро мелиорации, Службе охраны почв). Опыт США по совмещению хозяйственного управления водохранилищем, плотиной и ГЭС в руках единой организации был использован впоследствии в ряде стран, где признается, что водохранилища не должны оставаться бесхозными. Однако порой необходимость сочетать хозяйственное управление водными ресурсами с их использованием усложняет задачу организационного построения водного хозяйства. Так, целостная схема управления в отечественных условиях проработана в связи с относительно новым Сорочинским водохранилищем (наполнено в 1997 г.) на р. Самаре в Оренбургской области. Накоплен опыт работы ФГУ «Управление эксплуатации Сорочинского водохранилища» (образовано в 1994 г. при Росводресурсах). Это Управление в рамках своих полномочий организует реализацию мер по изучению, использованию, охране, восстановлению водных объектов, предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия вод, в частности, регулярно проверяет гидрохимическое качество вод, гидравлический режим водохранилища, мероприятия во время и перед паводками. Управление имеет в оперативном управлении и эксплуатирует ГТС и в этой части отвечает за основной вид водопользования на водохранилище <15>. ——————————— <15> URL: http://fguusv. ru.
В то же время названное Управление — это лишь учреждение при государственном органе (Росводресурсы), а не облеченный властью территориальный орган. Поэтому для решения проблемы фактической бесхозяйственности водохранилищ за управлениями следует закреплять более четкий правовой статус, позволяющий эффективно руководить водохозяйственными процессами. Есть и другие варианты решения проблемы. Управление водохранилищем можно поручить главному (наиболее заинтересованному) пользователю, деятельность которого охватывает разные виды природных ресурсов. К примеру, в США таким федеральным хозяйственным органом является администрация долины р. Теннесси, функционирующая с середины 1930-х гг. В числе других объектов она управляет рядом гидроузлов и водохранилищ на р. Теннесси и ее притоках. Строительство новых гидроузлов и водохранилищ, других объектов не прекращается и в настоящее время. Администрация эксплуатирует не только гидро-, но и тепловые электростанции (поскольку те и другие должны работать в согласованном режиме), угольные разработки. Ей подчинены некоторые химические предприятия — крупные потребители воды и электроэнергии. Однако учитывая, что администрация долины р. Теннесси была создана в депрессивном регионе и преследовала цель борьбы с бедностью местного населения, ее опыт работы нельзя считать образцом для всех подобных организаций. Она по сути является организацией, напрямую заинтересованной в наиболее эффективном использовании как водохранилищ, так и других связанных с ними объектов. К такому же типу организаций относятся некоторые вновь возникшие водохозяйственные структуры на р. Оранжевая в ЮАР и на р. Вольта в Гане <16>. К сожалению, экономическая и правовая стороны деятельности таких организаций освещены слабо. ——————————— <16> См.: Авакян А. Б. и др. Водохранилища. М., 1987. С. 244.
Заинтересованные организации могли бы управлять водохранилищем на кооперативных началах. Для примера, на Западе США две смежные ирригационные организации на паевых началах построили водохранилище и создали особую организацию для управления им. Доля каждого пайщика определялась количеством закрепленных за ним акций. Но такой способ «кооперативного» управления в отечественных условиях практически не опробован. В России намечается строительство новых водохранилищ, а также укрепление и модернизация старых (Красногородское, Элистинское, Чебоксарское водохранилища) <17>. Предусмотренное в Водной стратегии России на период до 2020 г. <18> гидротехническое строительство при образовании новых и поддержании в надлежащем состоянии существующих искусственных водных объектов делает целесообразной выработку специального правового режима для названных водных объектов. Нормативное выражение решения этой задачи может быть различным: разработка закона или новой главы в ВК РФ о планировании, проектировании, строительстве и эксплуатации водохранилищ и каналов. Здесь же следует определить правовой статус субъектов управления, отвечающих за состояние водохранилищ и каналов, заложить алгоритмы их взаимодействия с рядовыми водопользователями, решить организационно-правовые вопросы устойчивости берегов, возмещения убытков местному населению от осуществления водохозяйственных проектов. ——————————— <17> См.: Грицюк М. Пить нельзя // Российская газета. N 193. 2011. С. 4. <18> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. N 1235-р.
Задачами «новых» субъектов должны стать выявление и отслеживание полезных свойств водохранилища на основе проектной документации и опыта эксплуатации, нейтрализация негативных свойств этих водоемов, коррекция режимов сработки и наполнения водохранилищ, поддержание надлежащего состояния зеленых насаждений по берегам водохранилищ, а в случае образования юридического лица, отвечающего за состояние водохранилища и согласующего виды водопользования, — оказание возмездных услуг рядовым водопользователям и лицам, осуществляющим рекреацию. Для успешного правового регулирования водных отношений необходимо дифференцировать правовой режим водных объектов в зависимости от их естественного или искусственного происхождения, а также их хозяйственного значения <19>. ——————————— <19> См.: Сиваков Д. О. Водное право России и зарубежных государств. М., 2010. С. 350 — 353.
Дифференциация правового режима разнообразных водных объектов направлена на то, чтобы правовое регулирование адекватно отвечало запросам практики, учитывало особенности водохозяйственной деятельности на разных по своим показателям водных объектах. Она может осуществляться как на федеральном (в основных чертах), так и на региональном уровне (с учетом природно-климатического пояса и т. д.). Совершенствование правового режима должно быть направлено на усиление охраны водных и сопряженных с ними иных природных ресурсов <20> и повышение общей эффективности правоприменения. ——————————— <20> См. подробнее: Романова О. А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы правового регулирования: Монография / Отв. ред. Н. Г. Жаворонкова. М., 2012.
Библиографический список
Авакян А. Б. и др. Водохранилища. М., 1987. Боголюбов С. А. и др. Институты экологического права. М., 2010. Боголюбов С. А. и др. Реализация прав собственности на природные ресурсы. М., 2007. Боголюбов С. А., Волков Г. А., Сиваков Д. О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2007. Грицюк М. Пить нельзя // Российская газета. N 193. 2011. Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1972. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. Орлов В. Г., Сикан А. В. Основы инженерной гидрологии: Учеб. пособие. Ростов н/Д; СПб., 2009. Право собственности на землю в России и ЕС: правовые проблемы: Сб. ст. / Отв. ред. И. А. Иконицкая. М., 2009. Правовая охрана озера Байкал: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. И. Шуплецова. М., 2011. Реймерс Н. Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М., 1990. Романова О. А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы правового регулирования: Монография / Отв. ред. Н. Г. Жаворонкова. М., 2012. Сиваков Д. О. Водное право России и зарубежных государств. М., 2010. Сиваков Д. О. Правовой режим земель водного фонда: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. Шаляпин Г. П. Нормативно-правовое регулирование аквакультуры в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. Шейнин Л. Б. Границы водного хозяйства. Юридические и экономические ориентиры // Вестник университета Российской академии образования. 1998. N 2. Шейнин Л. Б. Земельное право Российской Федерации: Кн. 1. М., 2002.
