Сиваков Дмитрий Олегович, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Рассматривается правовой режим озер в России. Особое внимание уделено правовой охране ландшафтов с крупными озерами. Приводится опыт правового регулирования охраны озер за рубежом.
The author considers legal regime of lakes in Russia, pays attention to the legal protection of landscape with the big lakes. In the article reflects legal regulation protection of lakes in some states.
Key words: lake, reservoir, water legislation, reserve, nature territory, ecological system, landscape, waste products.
Под защитой закона. На долю России приходится 20% мировых запасов пресной воды. Значительная их часть содержится в озерах, численность которых составляет 2,7 млн. <1>. Есть в стране озера с содовыми, сульфатными, хлоридными водами.
———————————
<1> См.: Боголюбов С.А. и др. Реализация прав собственности на природные ресурсы. М., 2007. С. 184 — 188; Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2007. С. 28 — 29.
Водный кодекс РФ (далее — ВК РФ) выдержан в рамках единого подхода к водному фонду как совокупности водных объектов в пределах России, и правовой режим озер в нем не дифференцирован. Даже называя озера в числе водных объектов, законодатель не дает им определения. Исключение из этого единого и несколько обезличенного подхода составляет Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал». По отдельным озерам могут приниматься специальные законодательные акты и на региональном уровне. Так, был принят Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД «Об охране озера Эльтон». В то же время о возникновении самостоятельного правового института в связи с озерами говорить пока не приходится.
В национальном праве стран Европы и Северной Америки также нет специального озерного права или озерного правового института. Этот вывод справедлив даже при наличии в некоторых государствах (Венгрия) озерного хозяйства, комплексно использующего крупные водоемы (озеро Балатон).
В ВК РФ предусматривается преимущественно федеральная собственность на водные объекты, в том числе и на озера. Собственность субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры. В связи с федеральными по форме собственности водными объектами (включая озера) законодатель явно предпочел привлекать частные инвестиции в водное хозяйство на основе титула пользования водными объектами. При этом, хотя поверхностные водные объекты предоставляются в пользование на основе договоров, это не исключает природоохранных обязанностей водопользователей и правомерности контроля над их исполнением.
Водное законодательство большинства стран также предусматривает государственную форму собственности на озера, что подчинено публичным интересам. Государство — собственник водных объектов — в лице своих органов возлагает на себя значительную долю ответственности за благоприятное состояние озер наряду с другими водоемами и водотоками. В то же время водопользователи и их объединения берут на себя экологические обязанности по охране озер. В некоторых случаях и в ряде государств (Швейцария) возможна и частная собственность на озера. Когда эти водоемы составляют ценные ландшафты, Союз охраны природы Швейцарии контролирует использование озер, даже находящихся в частной собственности. В ряде случаев частные собственники, потеряв экономический интерес к своему имуществу, продают общественным организациям «зеленого» профиля эти озера.
Понятие озер и классификация водных объектов (правовые аспекты). В статье 5 ВК РФ водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на поверхностные и подземные. К поверхностным относятся моря или их отдельные части (проливы, заливы), водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища), болота, природные выходы подземных вод (родники, гейзеры), ледники, снежники. Эти объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия (граница водного объекта) определяется для озера по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом.
Исходя из ст. 5 ВК РФ, озера обоснованно понимаются как водоемы. Однако в современном законодательстве термин «водоем» не раскрыт. С точки зрения гидрологии водоемы есть постоянные или временные скопления вод в естественных или искусственных понижениях земной поверхности <2>.
———————————
<2> См.: Орлов В.Г., Сикан А.В. Основы инженерной гидрологии: Учеб. пособие. Ростов н/Д; СПб., 2009. С. 51 — 62.
В ГОСТ 19179-73 озеро определяется как естественный водоем с замедленным водообменом. В отличие от него водохранилище — искусственный водоем, образованный водонапорным сооружением на водотоке в целях хранения воды и регулирования стока. Пруд — это мелководное водохранилище площадью не более 1 кв. км. В свою очередь, пруд-копань — небольшой искусственный водоем в специально выкопанном углублении на поверхности земли, предназначенный для накопления и хранения воды для различных хозяйственных целей.
В силу норм ВК РФ озера и водохранилища могут находиться лишь в федеральной собственности, а для прудов и сопряженных с ними земельных участков возможно многообразие форм собственности. В настоящее время в связи с отсутствием в ВК РФ таких понятий, как «озера», «водохранилища», «пруды», «карьеры», возникает опасность приватизации небольших озер и водохранилищ вопреки общим установкам водного законодательства. Поэтому в целях определения дальнейшей правовой судьбы данных водных объектов было бы целесообразно восполнить терминологические пробелы в водном законодательстве <3>.
———————————
<3> См.: Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 450 — 453.
С точки зрения гидрологии озера — это естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные водой котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем. Как и другие водоемы, они находятся в состоянии замедленного водообмена. Названный признак не исключает течения, которое не так значительно в сравнении с водотоками. В статье 2 Директивы Европарламента и Совета ЕС 2008/56/ЕС «Об установлении рамочных действий Союза в области водной политики» <4> озеро понимается как водоем с непроточными поверхностными водами. С этим определением, сужающим смысл самого понятия, нельзя согласиться. Гидрологическая наука подчеркивает, что озера могут быть бессточными, сточными и проточными. К примеру, озеро Байкал относится к проточным озерам.
———————————
<4> См.: URL: www.eur-lex.europa.eu.
Влияние свойств и строения озер на задачи правовой охраны. Согласно ст. 5 ВК РФ земли в границах береговой линии следует рассматривать как часть водного объекта. Следовательно, единое целое с озером составляет и озерная котловина (ванна). Как у речной долины, у нее может быть наиболее глубокая часть, покрытая водой, склон и берег. Кроме того, возможно возникновение надводных и подводных озерных террас и даже периодически затапливаемых пойм. Если подводные террасы включаются в пределы береговой линии и входят в состав водного объекта как предмета права собственности, то надводные террасы и поймы уже не входят в правовую конструкцию водных объектов.
По берегам озер, как правило, располагается пояс из влаголюбивой растительности (тростники, осока и т.д.), сохраняющий в почве питательные вещества и нередко являющийся местом обитания ценной фауны. Этот естественный пояс защищает берега от эрозии, поэтому земле- и водопользователям следовало бы воздерживаться от выжигания и прочего изведения береговой растительности.
Использование озер, как и рек, весьма многообразно: водоснабжение, орошение, судоходство, рыболовство, добыча полезных ископаемых. В густонаселенных регионах сброс бытовых, промышленных, сельскохозяйственных стоков приводит к деградации озер, перенасыщению их органическими веществами и последующему «цветению». При этом для естественных водных объектов, включая озера, характерно самоочищение, в процессе которого расщепляются и поглощаются вредные вещества. Важным звеном в этом механизме являются различные водные организмы (водоросли, рачки), выступающие в роли естественных фильтров. Например, в озере Байкал прекрасно фильтруют воду рачки-гаммарусы. Охраняя естественные водоемы, прежде всего следует сберегать именно механизмы самоочищения. Гибель водных организмов — естественных фильтров воды — может повлечь необратимые последствия для водоемов. Именно поэтому естественное самоочищение предпочтительнее искусственного очищения (через дорогостоящие очистные станции). В то же время антропогенная нагрузка на водоемы и водотоки такова, что механизмы самоочищения иногда не справляются. Только ограничив природопользование в береговой зоне, присоединив к естественному самоочищению еще и воздержание от загрязнения и засорения, можно будет остановить процесс деградации водной среды и водного фонда.
Отечественное водное законодательство (ст. 65 ВК РФ) предусматривает установление и выделение в натуре вокруг озер и других водотоков и водоемов водоохранных зон (включая их прибрежные защитные полосы). В водоохранных целях в границах зон и полос запрещаются наиболее вредоносные действия: размещение скотомогильников, мест хранения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, отравляющих и ядовитых веществ. Однако ограничения хозяйственной деятельности в пределах водоохранных зон и защитных полос были максимально снижены законодателем в пользу частных землевладельцев, застройщиков и т.д.
Названную либерализацию в режиме водоохранных зон нельзя считать окончательной и удовлетворительной, что признается в Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и в Плане мероприятий по ее реализации (утв. распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. N 1235-р). В Плане мероприятий по реализации указанной Стратегии в рамках разд. I «Совершенствование нормативного правового регулирования» предусматривается регламентация хозяйственного использования территорий водоохранных зон (включая прибрежные защитные полосы), усиление ответственности за нарушения требований в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов. При этом многие ученые не удовлетворены уровнем охраны российских рек и озер в рамках названных зон и полос, а значит, и степенью сохранения механизмов самоочищения живописных российских водоемов. Поэтому все чаще звучат предложения ужесточить режим охраны названных зон и полос и этим обеспечить их водоохранное назначение <5>.
———————————
<5> См.: Романова О.А. Правовая охрана поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.
В Европе внимание законодателя и исполнительных органов все больше уделяется задачам сохранения и восстановления утраченных свойств и качеств водоемов и водотоков, а также их береговых зон. По данным вопросам разрабатываются и реализуются специальные программы. Государства ЕС в последние десятилетия снижают степень гидротехнической зарегулированности рек и связанных с ними озер. По законодательству Швейцарии водохранилища, которые нередко перекрывают проточные озера, должны быть похожи на естественные водоемы. В этом случае в силу предписания права применяются меры по вживлению водохранилищ в ландшафт, поддержанию биоразнообразия их вод и берегов. Параллельно государственные органы ведут инвентаризацию и выработку мер по сохранению естественных участков берегов рек и озер (с их родниками, болотами, лесами, лугами), оставшихся нетронутыми в ходе гидротехнического строительства.
Как в национальном законодательстве, так и в правовых актах ЕС предусматривается повышенная правовая охрана водных объектов (в том числе озер) и их берегов при наличии источников питьевого водоснабжения, или лечебно-оздоровительных и рекреационных возможностей использования акваторий и берегов. Так, например, во Франции принимались меры против произвольной застройки курортной и рекреационной зоны по берегам рек и озер. В силу Закона об охране побережья и берегов озер 1975 г. были предусмотрены государственные по форме собственности места для контактов людей с дикой природой. Именно в границах данных территорий строительство запрещалось. В настоящее время во Франции стараются перейти от ленточной (параллельно берегу) застройки площадей к перпендикулярной по отношению к береговой линии застройке. При этом сохраняются традиционные места отдыха, рыболовства, заповедники <6>.
———————————
<6> См.: Сиваков Д.О. Водное право России и зарубежных государств. М., 2010. С. 248, 258, 259.
Реликтовые озера и особо охраняемые водные объекты. В природе России и других стран СНГ большое значение имеют реликтовые озера <7>. Это многочисленные и нередко весьма обширные водоемы, являющиеся остатками морей, рек, ледников, носящие некоторый отпечаток иных природно-климатических условий. Самые крупные в Европе пресноводные реликтовые озера нашей страны — Ладожское и Онежское, Чудско-Псковское и Ильмень. Самым древним (25 — 30 млн. лет) и глубоким (свыше 1,5 км) в мире является озеро Байкал, расположенное в тектоническом разломе.
———————————
<7> См.: Географический энциклопедический словарь / Под ред. А.Ф. Трешникова. М., 1988. С. 264 — 265.
Как правило, подобные озера составляют реликтовые ландшафты и экосистемы не только со своеобразными почвами (доледниковые почвы ладожского острова Валаам), но и с уникальными флорой (реликтовые рощи), фауной (морские животные в озерах), микроклиматом. Они наделены богатыми природными ресурсами, нередко являются зоной интенсивного хозяйственного использования, но нуждаются в бережном отношении.
Следует отметить, что термин «реликтовые озера» применяется в гидрологии, а не в правовой науке. Под иными, обусловленными юридической тематикой, названиями они выступают как особый объект отношений, регулируемый национальным и международным правом. Зачастую эти водоемы полностью или частично принадлежат к числу особо охраняемых природных объектов.
Согласно ст. 66 ВК РФ водные объекты (или их части), имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Более того, ст. 3 ВК РФ к принципам водного законодательства относит сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральными законами.
Статус, режим особой охраны и границы, в пределах которых расположены названные водные объекты, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Указанные водные объекты могут входить в границы заповедников, заказников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей, курортов, ботанических садов и дендрологических парков. Более того, озера наряду с реками зачастую составляют своеобразное ядро для экосистем государственных природных заповедников, таких как «Байкальский», «Байкало-Ленский», «Ильменский». Ряд национальных парков именуется по названию озер: «Плещеево озеро», «Смоленское поозерье».
Для защиты собственно водных объектов возможно создание отдельных особо охраняемых природных территорий, например специальных гидрологических заказников (речных, озерных, болотных, морских). Немало рек, озер, болот, родников, водопадов, прудов и заброшенных каналов относятся к памятникам природы. В 2007 г. их число пополнили котловина озера Михалевского (единственное проточное озеро Москвы-реки) и природный комплекс «Верхнемоскворечье» <8>.
———————————
<8> См.: Пуля И. Чтобы никто не мутил воду // Российская газета. 2007. 27 апр.
Охрана крупных озер и прилегающих к ним территорий в России. Для защиты крупных озер с большим водосбором, нередко являющихся ядром гидрологического бассейна, законодатель и правоприменитель идут по пути выработки, установления и соблюдения специальных правовых режимов, нормирующих так или иначе хозяйственную деятельность в пределах всего природного комплекса (ландшафта). Как известно, Байкал является крупнейшим в мире резервуаром поверхностной питьевой воды и самым крупным по площади пресным озером. Поскольку озеро Байкал принимает в себя 336 рек и дает начало реке Ангаре, оно обеспечивает постоянное воспроизводство чистой пресной воды в объеме ежегодного речного стока.
Федеральный закон «Об охране озера Байкал» определил правовой режим Байкальской природной территории (далее — БПТ). В состав данной территории входят озеро Байкал (с 27 островами, включая остров Ольхон), водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также территория на запад и северо-запад от него шириной до 200 км.
В пределах БПТ насчитывается более 25 тыс. рек и ручьев с суммарной длиной около 125 тыс. км. Основные среди них — реки Селенга, Баргузин, Верхняя Ангара. В пределах бассейна озера Байкал насчитывается около 17 тыс. озер, в основном с площадью водной поверхности до 0,5 кв. км <9>.
———————————
<9> См.: Боголюбов С.А. и др. Институты экологического права. М., 2010. С. 365 — 381.
В границах БПТ выделяются следующие экологические зоны:
центральная экологическая зона — территория, которая включает озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;
буферная экологическая зона — территория за пределами центральной экологической зоны, включающая водосборную площадь озера Байкал в пределах территории РФ;
зона атмосферного влияния — территория вне водосборной площади озера Байкал на запад и северо-запад от него шириной до 200 км, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.
В целях охраны уникальной экологической системы БПТ устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии со следующими принципами: а) приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны; б) учет комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал; в) сбалансированность социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития; г) обязательность государственной экологической экспертизы строительных проектов.
На БПТ запрещаются или ограничиваются виды деятельности, которые оказывают негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал и которые влекут: а) химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, других агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления; б) физическое изменение состояния озера Байкал или его части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стока в озеро Байкал); в) биологическое загрязнение озера Байкал, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал и водным объектам, имеющим постоянную или временную связь с озером Байкал.
К сожалению, как на правотворческом, так и на правоприменительном уровне пока не удалось обеспечить максимально эффективную охрану БПТ. Негативную роль играет упразднение Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал (функционировала в 1992 — 2000 гг.) и закрытие федеральных целевых программ. Лишь несколько лет (до 2005 г.) осуществлялась подпрограмма «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории», которая была составной частью ФЦП «Экология и природные ресурсы России на 2002 — 2010 годы».
Долгое время границы БПТ и экологических зон внутри нее, равно как и нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера, не утверждались. Это не позволяло в полной мере реализовать предусмотренный Законом правовой режим. Позднее данный пробел в правовом регулировании был восполнен.
Все перечисленные негативные факторы, безусловно, ослабляли задуманный законодателем правовой режим БПТ. В целях преодоления этих отрицательных тенденций нужен координационный орган и возобновление программного бюджетного финансирования.
Наряду с БПТ в России существует и Эльтонская природная территория, понятие которой введено Законом Волгоградской области «Об охране озера Эльтон». Эльтонская природная территория признается природным парком регионального значения, является собственностью Волгоградской области. Непосредственное управление осуществляется Дирекцией природного парка.
Согласно ст. 4 указанного Закона в целях охраны уникальной экологической системы озера Эльтон на Эльтонской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии с принципами: а) приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Эльтон, объектов и природных ландшафтов его акватории; б) учета комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Эльтон; в) сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Эльтон на принципах устойчивого развития.
Как следует из ст. 5 Закона, в рамках данной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Эльтон: а) химическое загрязнение озера Эльтон или его части, а также его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления, в том числе скотомогильников; б) засорение акватории озера и его притоков предметами или взвешенными частицами, ухудшающими состояние воды, рапы и лечебной грязи и затрудняющими их использование; в) физическое изменение состояния озера Эльтон или его части, или притоков; г) биологическое загрязнение озера Эльтон.
Интересно, что в данном случае региональный законодатель не уточняет, когда приведенные виды деятельности запрещаются, а когда ограничиваются.
Далее, согласно ст. 7 Закона добыча лечебной грязи и рапы со дна озера Эльтон или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега озера и его ресурсы.
При осуществлении на дне озера Эльтон работ, которые направлены на использование недр, но не связаны с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения природных ресурсов. Все виды этих работ должны быть согласованы в установленном порядке с органами государственного контроля в пределах их компетенции.
Правовая охрана озера Севан в Республике Армения. Большое значение для народного хозяйства стран СНГ имеют некоторые крупные озера. Если для России — это Байкал, Ладога, Онега, то для Республики Армения — это озеро Севан. В него впадает 28 горных рек и вытекает река Раздан (приток Аракса).
Для выработки электроэнергии и создания системы орошения гидротехники в 1930 — 1962 гг. был возведен Севано-Разданский каскад ГЭС с тремя водохранилищами. Затем, в целях пополнения этого проточного озера и избежания его истощения, был построен тоннель длиной 48,6 км для переброски в озеро воды из реки Арпа. Как видим, гидротехническое строительство в некоторых случаях может быть направлено на природоохранные нужды.
При этом само озеро Севан стало регулятором всего каскада, оно испытывает на себе подпор плотин, приобретая некоторые признаки водохранилища. Однако это не отменяет стремления государства и общественности по возможности обеспечить сохранность природных свойств этого крупнейшего на Кавказе водоема.
Севан является основным источником водоснабжения самой густонаселенной части страны, подпитывает горноклиматический курорт. Уже в 1978 г. был создан природный национальный парк «Севан» — крупнейший в Армении <10>. Изрезанная береговая зона этого крупнейшего озера инвестиционно привлекательна, но в силу природоохранных требований является объектом особого регулирования градостроительной деятельности.
———————————
<10> См.: Большой российский энциклопедический словарь. М., 2003. С. 1397 — 1398.
Более десяти лет действует Закон Республики Армения от 14 июня 2001 г. N ЗР-190 «Об озере Севан», отличающийся высоким уровнем юридической техники. В данном случае законодатель исходил из исторически сложившейся всесторонней ценности водоема.
В предмет регулирования данного Закона входят отношения, связанные с охраной, восстановлением, воспроизводством, естественным развитием и использованием экосистем озера Севан, его водосборного бассейна (куда входит каскад водохранилищ) и зоны хозяйственной деятельности.
Как подчеркивается в ст. 4 Закона, озеро Севан и его экотонная территория являются государственной собственностью, не подлежащей отчуждению. В свою очередь, экотон озера Севан есть взаимосвязанная буферная зона водных и сухопутных экосистем вне самого озера.
В целях регулирования хозяйственной и иной деятельности на озере и в его водосборном бассейне применяется метод экологического зонирования, предусматривающий образование центральной экологической зоны, экологических зон прямого и косвенного воздействия <11>.
———————————
<11> В экологических зонах прямого и косвенного воздействия могут размещаться заповедники, заказники, территории со свободным режимом хозяйствования.
Центральная экологическая зона — это территория национального парка «Севан», целью разграничения которой является восстановление и охрана естественного состояния экосистемы озера Севан, т.е. качества воды, естественных и искусственных ландшафтов, прибрежных сухопутных территорий и биоразнообразия озера.
Территория центральной зоны — это охраняемый соответствующим режимом объект специального регулирования ограниченной хозяйственной и градостроительной деятельности.
Зона прямого воздействия включает водосборный бассейн, находящийся за пределами центральной зоны до водораздела. В ней любая деятельность прямо или косвенно влияет на гидрофизические, гидрохимические, гидробиологические, санитарно-токсикологические, гигиенические и другие качественные и количественные показатели озера Севан и впадающих в него рек.
В зоне прямого воздействия запрещается: а) использование экологически вредных технологий, которые приводят к выбросам и сбросу сточных вод с превышением установленных законодательством допустимых норм загрязнения; б) производство, использование, складирование и размещение радиоактивных веществ и отходов, а также опасных для здоровья человека и окружающей среды веществ или иных токсичных веществ; в) размещение объектов переработки руды; г) эксплуатация источников тепловой энергии мощностью более 10 мегаватт, работающих на каменном угле и жидком топливе.
В зоне прямого воздействия осуществляются комплексная оценка состояния ландшафтов и улучшение их структуры; определяется порядок планирования, программирования и финансирования мероприятий по охране и восстановлению ландшафтов; регулируется допустимая нагрузка от хозяйственной и рекреационной (туризм, отдых) деятельности; устанавливаются общие требования к развитию градостроительных, инженерных и транспортных инфраструктур; производится учет природных и историко-архитектурных памятников; устанавливается порядок их использования в целях охраны, восстановления; ограничивается любая деятельность, способствующая лавинным и оползневым явлениям.
Зоной косвенного воздействия является территория Республики Армения за пределами водосборного бассейна озера Севан, деятельность на которой может оказать воздействие на озеро. Целью выделения зоны косвенного воздействия является предупреждение возможного вредного воздействия на озеро Севан. Хозяйственная деятельность в зоне косвенного воздействия осуществляется в соответствии с нормативами предельно допустимых выбросов веществ в атмосферу, а также с требованиями, установленными законодательством Республики Армения.
Согласно ст. 11 Закона «Об озере Севан» к числу принципов государственной политики по восстановлению, охране, воспроизводству, естественному развитию и использованию озера относят: а) исключение отрицательного водного баланса озера Севан (для избежания истощения озера) и обеспечение повышения экологически необходимого уровня озера; б) обязательное применение экологически чистых и безопасных технологий, в том числе биотехнологий, на территориях озера Севан и его водосборного бассейна; в) разработку краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных программ и обязательное обеспечение их государственной природоохранной, а также иной установленной Законом экспертизы.
Государственная политика в изучаемой области осуществляется в сроки и порядке, которые установлены Комплексной программой об озере Севан. Поскольку целью этой программы является обеспечение восстановления, охраны, воспроизводства и использования экосистемы уникального озера, она утверждается Национальным Собранием путем принятия соответ ствующего закона. Предусмотренные указанной программой годовые пропорции осуществления работ устанавливаются правительством и отражаются в годовой программе по озеру Севан.
Правительство Армении представляет в Национальное Собрание ежегодный отчет о выполнении годовой программы, являющийся частью отчета об исполнении государственного бюджета за очередной год.
Экспертизу комплексной и годовой программ (отчетов), а также документов, разработанных уполномоченными органами для их осуществления, проводит специальное подразделение Национальной академии наук Республики Армения — Экспертная комиссия по охране озера Севан. Состав, режим работы, параметры и разделы заключения этой комиссии строго регламентируются.
К сожалению, в России в отношении БПТ подобные механизмы программ и отчетности были ликвидированы на ранней стадии их развития, что вызвало жесткую критику со стороны общественности.
В статье 22 Закона «Об озере Севан» предусмотрены градостроительная и ландшафтная планировка территорий, проведение установленных законодательством экспертиз, экологическая паспортизация субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность, декларирование воздействия на окружающую среду и последующая его оценка. Соответствующие уполномоченные органы на основании экологической экспертизы утверждают ландшафтные и градостроительные планы, которые служат основанием для предоставления, использования и отчуждения воды, земли и других природных ресурсов в центральной зоне и зоне прямого воздействия экосистемы озера Севан.
Хозяйствующие субъекты до начала деятельности или произведения технологических изменений обязаны представить в уполномоченный орган соответствующую декларацию. Уполномоченный орган по результатам экспертизы в месячный срок после их получения принимает решение о разрешении или запрещении данной деятельности (ст. 25 указанного Закона).
Как представляется, Закон «Об озере Севан» в силу подробных механизмов регулирования, доведения требований до адресата оставляет далеко позади приведенные нами выше российские законы об озерах.
Углубляющийся водный кризис вызывает необходимость принятия адекватных мер и пересмотра правового регулирования в области водных отношений вообще и охраны озер в частности. Без ужесточения правового режима водоохранных зон и прибрежных защитных полос и реального исполнения более строгих правил не удастся обеспечить полноценную охрану озер. Именно в рамках ограничительных режимов названных территорий можно будет сохранить естественные механизмы самоочищения, в которых задействованы флора и фауна дна и берегов водоемов и водотоков. Пока правовые режимы природных территорий с крупными озерами в России менее продуманы и разработаны, чем, например, в Армении, опыт которой следует тщательно изучить.
Библиографический список
Боголюбов С.А. и др. Институты экологического права. М., 2010.
Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2007.
Боголюбов С.А. и др. Реализация прав собственности на природные ресурсы. М., 2007.
Большой российский энциклопедический словарь. М., 2003.
Географический энциклопедический словарь / Под ред. А.Ф. Трешникова. М., 1988.
Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
Сиваков Д.О. Водное право России и зарубежных государств. М., 2010.
