(Адамович Г. Л., Воинов В. В., Можаев И. С., Нуржинский Д. В., Хаустов Д. В., Шаповалов С. Ю.) («Экологическое право», 2005, N 2) («Бюллетень нотариальной практики», 2005, N 5)
ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕОФОРМЛЕНИЯ ПРАВА ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ НА ЗЕМЛЮ
Г. Л. АДАМОВИЧ, В. В. ВОИНОВ, И. С. МОЖАЕВ, Д. В. НУРЖИНСКИЙ, Д. В. ХАУСТОВ, С. Ю. ШАПОВАЛОВ
Адамович Г. Л., директор по правовому консалтингу аудиторско-консультационной компании ЗАО «БДО Юникон», кандидат юридических наук. Воинов В. В., магистр частного права. Можаев И. С., советник по правовым вопросам Департамента по взаимодействию с естественными монополиями и GR-проектам ОАО «СУАЛ-Холдинг». Нуржинский Д. В., начальник юридического отдела консалтинговой компании ЗАО «New Investment Partners». Хаустов Д. В., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук, адвокат. Шаповалов С. Ю., генеральный директор юридической налогово-консалтинговой компании ООО «TaxHelp».
Проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на землю стоят перед большинством российских предприятий. В предшествующий этап бурной приватизации государственного имущества земельное законодательство старалось исключить возможность передачи в собственность вместе с основными приватизируемыми активами земельных участков <*>. Новое же законодательство, наоборот, направлено на сокращение применения ограниченных вещных прав на землю и установление двухуровневой системы основных видов титулов: собственность и аренда. В силу этого фактора в перспективе право постоянного (бессрочного) пользования сохранится только для весьма ограниченного круга лиц: государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также для органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 20 Земельного кодекса РФ <**>). ——————————— <*> В литературе можно выделить следующие аргументы в пользу сохранения ограниченных вещных прав в отношении более широкого круга субъектов земельного права: — органы исполнительной власти легче идут на предоставление земли на таких титулах, т. к. при желании властям легче изъять участки, а также сохраняется прямая возможность запрещать изменение правового режима использования земли; — переоформление в собственность не решало задач рыночной экономики, т. к. не сформирован должный уровень гарантий; лица, у которых отсутствуют средства для выкупа, не испытывают нужду в оформлении отношений посредством права собственности; — предоставление земельных участков на ограниченных вещных правах лишает возможности превращать землю в товар в ущерб ее назначению в качестве средства производства, ибо земля выполняет социальные функции; — снимается проблема политической напряженности, т. к. администрация имеет возможность перераспределять землю у нехозяйствующего собственника хозяйствующему несобственнику. <**> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Правовые проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования разбиваются на две основные группы вопросов: правовые основания переоформления и взимаемые платежи, среди которых отдельно выкупные и арендные. При этом вопрос механизма исчисления выкупных платежей имеет широкое долгоиграющее практическое значение. Он затрагивает не только цели переоформления земельных участков, но и случаи выкупа земли собственниками зданий, строений и сооружений (ст. 36 Земельного кодекса РФ). Однако в силу значительного объема, а также налогово-правовой специфики вопроса о взимаемых платежах последние не будут освещаться в данной статье.
Правовые основания переоформления и вопрос сохранения права
Земельное законодательство, закрепив в Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ <*> (далее — Вводный закон) требование о необходимости переоформления юридическими лицами рассматриваемого права до 1 января 2006 года, не определило последствий невыполнения этого требования. У землепользователей сразу же возникают вопросы в отношении перспектив сохранения данного титула <**>: ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4148. <**> Вопрос нагнетается и опасениями землепользователей, связанными с ситуацией по аналогичному, в некоторой степени, праву хозяйственного ведения в период введения в действие Гражданского кодекса РФ. Передача имущества на праве хозяйственного ведения частным организациям соответствовала действовавшему ранее законодательству (ст. 5 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР»). Однако со вступлением в силу части первой Гражданского кодекса РФ применение права хозяйственного ведения было ограничено. Так, в соответствии со ст. 294 и 299 ГК РФ обладать имуществом на праве хозяйственного ведения могут лишь государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения. Пунктом 13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. N 8, а также пунктами 11, 12, 13 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 апреля 1997 г. N 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» было специально разъяснено, что за акционерным обществом не может быть признано право полного хозяйственного ведения. Таким образом, принятие Гражданского кодекса создавало ситуацию, при которой организации как бы автоматически лишались права полного хозяйственного ведения на находящееся у них имущество.
— прекратится ли он автоматически без возможности переоформления на другие титулы в преимущественном порядке; — сохранится ли без ограничений лишь при наличии на участке надлежащим образом оформленных на праве собственности зданий, строений или сооружений; — будет ли принудительно переоформлен в аренду; — будет ли принудительно переоформлен в собственность; — сохранится ли без ограничений; — повлечет ли сохранение права (как до 1 января 2006 г., так и после) невыгодные для землепользователя условия. Ответы на эти вопросы следует выводить из действующего законодательства, а также судебной практики по схожим ситуациям, поскольку непосредственная практика появится лишь после 1 января 2006 года. Согласно п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется. С другой стороны, в соответствии со ст. 3 Вводного закона юридические лица (за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и местного самоуправления) обязаны переоформить данное право на право аренды или приобрести участки в собственность до 1 января 2006 года <*>. Таким образом, из смысла приведенных норм в их системной взаимосвязи следует вывести положение, закрепляющее возможность гарантированного сохранения права постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам лишь до 1 января 2006 года; физическим же лицам — бессрочно. ——————————— <*> В анализе вопроса переоформления права постоянного (бессрочного) пользования нельзя забывать еще об одной проблеме — проблеме коллизии норм Земельного кодекса РФ с нормами ряда отраслевых федеральных законов, прямо предусматривавших уже после введения Кодекса в действие предоставление земельных участков на рассматриваемом титуле более широкому перечню видов организаций соответствующей отрасли. В связи с этой коллизией следует вспомнить, что современная политика нашего государства в области земельных отношений направлена на вытеснение права постоянного (бессрочного) пользования и постепенную замену указанного титула на право собственности или аренды. С этой точки зрения представляется, что уже с момента принятия Земельного кодекса РФ не подлежали применению нормы отдельных отраслевых законов (ст. 31 ФЗ «О почтовой связи», ст. 28 ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», ст. 27 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», ст. 39 ФЗ «Об образовании»), предусматривавшие предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования. Такой вывод также следует из п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ, согласно которому нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.
Вместе с тем самим Земельным кодексом РФ в качестве оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования не предусмотрено невыполнение требования о переоформлении этого права (ст. 45). Следовательно, после 1 января 2006 года право постоянного (бессрочного) пользования автоматически не прекратится. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 25 декабря 2003 г. N 512-О прямо указал, что положения земельного законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования не содержат оснований для изъятия земельных участков, а поэтому не могут рассматриваться как допускающие внесудебный порядок лишения имущества и тем более национализацию. Устанавливая предельный срок переоформления, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 2 октября 2003 г. N 346-О, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав <*>. ——————————— <*> В схожей в правовом смысле ситуации в части требования о перерегистрации юридическими лицами права пользования землей до 1 февраля 1993 г. (в связи со ст. 7 Закона РСФСР «О земельной реформе») правоприменительная практика пошла по такому же пути. Информационным письмом Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. N 61 «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства» было разъяснено, что непереоформление прав пользования земельным участком в соответствии с указанным Законом не является основанием для изъятия и перераспределения такого участка. В качестве дополнительного аргумента Высший Арбитражный Суд РФ сослался на то, что при установлении сроков переоформления законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением данной нормы. Несомненно, что приведенный пример имеет некоторые отличия от рассматриваемой ситуации по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования, поскольку в Законе РСФСР «О земельной реформе», в отличие от норм нового земельного законодательства, речь шла не о переоформлении, а о перерегистрации. Тем не менее позиция высшего судебного органа применительно и к нашей ситуации явно просматривается.
Несмотря на то что с правовой точки зрения даже при невыполнении обязанности по переоформлению до 1 января 2006 г. право постоянного (бессрочного) пользования не прекратится автоматически, уже сегодня очевидно, что со стороны органов власти будут предприниматься действия по понуждению землепользователей заключать договоры аренды. Так, по словам руководителя Департамента земельной политики — бывшего Минимущества РФ Елены Бондаренко, «если компании не переоформят право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком самостоятельно, то территориальные органы Минимущества России будут через суд заключать с ними договоры аренды земли… Соответственно с предприятий будет взиматься арендная плата» <*>. Более того, на практике уже сейчас встречаются случаи, когда органы власти в нарушение установленных Законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» сроков при помощи административных рычагов воздействия требуют переоформлять права на землю. Так, например, непереоформившим свои права землепользователям незаконно отказывают в получении разрешений на строительство (перепланировку), в приемке возведенных строений в эксплуатацию, в подключениях к технологической инфраструктуре, создают прочие барьеры. ——————————— <*> См.: Материалы «круглого стола» «Выкуп земли и минимизация земельных платежей» // Финансовый директор. N 12(18). Декабрь 2003 г. С. 44 — 54.
Здесь объективно возникает вопрос о том, правомочны ли органы власти обязывать землепользователей переоформлять свои земельные участки с учетом того, что, как было отмечено, право постоянного (бессрочного) пользования автоматически не прекращается? Бесспорно, что требование о переоформлении затрагивает гарантируемые Конституцией РФ права, свободы и охраняемые интересы. Поэтому здесь следует оценить соответствие норм о переоформлении Конституции РФ с учетом имеющихся позиций Конституционного Суда РФ <*>, среди которых можно особо выделить следующее. ——————————— <*> Здесь следует вспомнить пример из практики Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 13 декабря 2001 г. N 16-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинской признал не соответствующими Конституции нормы, императивно требующие переоформления вещных прав на землю.
Конституция РФ установила, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как в судебном порядке (п. 3 ст. 35). Конституционный Суд РФ в своих Постановлениях от 16 мая 2000 г. N 8-П, 6 июня 2000 г. N 9-П, от 3 июля 2001 г. N 10-П и от 13 декабря 2001 г. N 16-П разъяснил, что иные вещные права, в том числе и право постоянного (бессрочного) пользования, входят в конституционное понятие «свое имущество» <*>. Следовательно, прекращение этого права возможно только для обеспечения государственных нужд на основании судебного решения при равноценной компенсации. Кроме того, такая возможность должна быть прямо установлена федеральным законом (п. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П) <**>. ——————————— <*> Такое толкование соответствует и позиции Европейского суда по правам человека (см. решения от 23 сентября 1982 г. по делу «Спорронг и Леннрот против Швеции», от 21 февраля 1986 г. по делу «Джеймс и другие против Соединенного Королевства», а также от 30 мая 2000 г. по делу «Карбонара и Вентура против Италии»). <**> Ведь установление федеральными законами подобных ограничений допустимо только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции, п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П). Такие ограничения имущественных прав и свободы договора должны отвечать требованиям справедливости и быть соразмерными конституционно значимым целям (п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П и п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. N 9-П). В этой связи возникает вопрос о том, оправдывает ли требование о переоформлении, означающее ограничение гарантируемых Конституцией РФ основных прав, какие-либо конституционно значимые цели. Если право постоянного (бессрочного) пользования нарушает новую экономическую систему, то почему его требуется переоформить только организациям, а не всем лицам. Именно от ответа на данные вопросы зависит вывод о конституционности норм о переоформлении.
Возникает также вопрос о переоформлении норм к индивидуальным предпринимателям, на которых, исходя из буквального прочтения норм земельного законодательства, не возложена обязанность по переоформлению рассматриваемого права <*>. Кроме этого, законодательство с первого взгляда не только провело разделение по форме осуществления предпринимательской деятельности, но и закрепило неравные положения в плане выкупа. Так, исходя из буквального текста норм ст. 20 Земельного кодекса РФ и ст. 3 Вводного закона в их системной взаимосвязи юридические лица обязаны выкупать или брать в аренду, а индивидуальные предприниматели имеют право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок (п. 5 ст. 20 Земельного кодекса РФ). ——————————— <*> Так, в силу позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Постановлениях от 30 января 2001 г. N 2-П и от 21 марта 1997 г. N 5-П, если названное неравенство носит дискриминационный характер, т. е. не имеет каких-либо оправданных обоснований, то соответствующие нормы следует рассматривать неконституционными в связи с нарушением принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ). В толковании Конституционного Суда РФ в силу этого принципа не допускается установление неоправданных различий в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы, местонахождения и т. п.
Тем не менее для преодоления рассматриваемого конституционного противоречия арбитражные суды уже стали занимать позицию приравнивания предпринимателей не только в сфере гражданских, но и в сфере земельных правоотношений к коммерческим организациям <*>. Таким образом, в настоящее время правоприменительная практика исходит из того, что индивидуальные предприниматели, так же как и юридические лица, при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, используемыми ими для предпринимательской деятельности, не имеют права на бесплатное приобретение таких участков в собственность. ——————————— <*> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30 сентября 2003 г. по делу N А74-1477/03-К1-Ф02-3274/03-С1.
Однако на рассмотренном вопросе проблемы толкования норм о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования в отношении граждан не исчерпываются. Право граждан, не являющихся предпринимателями, на однократную бесплатную приватизацию земельных участков, находящихся у них в постоянном (бессрочном) пользовании, на практике в подавляющем большинстве случаев толкуется ограничительно. Местные власти, как правило, рассматривают установленную в п. 5 ст. 20 Земельного кодекса возможность однократно бесплатно приобрести участок из постоянного (бессрочного) пользования в собственность в узком смысле, т. е. включают в период однократности не только время после введения в действие Земельного кодекса РФ, но и весь предшествующий период. В связи с тем что внушительное количество граждан когда-либо ранее уже приобретало участки в собственность, при такой позиции им в бесплатном переоформлении, естественно, отказывают. Получив отказ в бесплатном переоформлении, гражданин обычно соглашается на приобретение участка по правилам ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», т. е. по соответствующим кратным размерам ставок земельного налога. Однако и здесь он получает отказ на том основании, что п. 2 ст. 3 Вводного закона распространяется лишь на юридических лиц, а не на граждан. Настроенные на пополнение бюджета власти естественно предлагают гражданину переоформление его участка по рыночным ценам при помощи процедуры торгов, требуя при этом заранее отказаться от права постоянного (бессрочного) пользования в порядке ст. 53 Земельного кодекса РФ. Представляется, что такая позиция органов власти в отношении квалификации «однократности» приобретения земельного участка в собственность является неправомерной. Любые случаи бесплатной приватизации земельных участков, имевшие место до введения в действие Земельного кодекса РФ, не должны учитываться при квалификации однократности, поскольку положения Земельного кодекса РФ по отношениям, возникшим до введения его в действие (в том числе и относительно однократности), должны применяться лишь в части тех прав и обязанностей, которые возникают после введения его в действие (ст. 7 Вводного закона) <*>. Следовательно, гражданин имеет право на бесплатное приобретение в собственность земельного участка, находящегося у него на праве постоянного (бессрочного) пользования, даже в тех случаях, когда он и приобретал ранее участки до введения в действие Земельного кодекса РФ. ——————————— <*> Заметим, что в аналогичных ситуациях, когда законодательством вводились ограничения по числу раз использования определенного права, правоприменительная практика следовала изложенной нами позиции. Например, право на налоговый вычет при исчислении налога на доходы физических лиц сумм, израсходованных на приобретение квартир, предоставляемое, согласно ст. 220 Налогового кодекса РФ, однократно, может быть использовано, если данным физическим лицом уже было полностью использовано аналогичное право, предоставлявшееся ранее Законом РФ «О подоходном налоге с физических лиц».
Требование о применении в отношении граждан общего порядка приватизации земельных участков (по рыночной цене посредством торгов) также выглядит необоснованным. Ведь то обстоятельство, что, говоря о порядке обязательного переоформления прав юридических лиц, законодатель сослался на ст. 36 Земельного кодекса РФ (предусматривающую выкуп по фиксированным ценам, исчисляемым от размера ставки земельного налога и без проведения торгов), не может быть истолковано как запрет применять эту же норму в отношении граждан при добровольном переоформлении ими права постоянного пользования земельными участками. Таким образом, мы полагаем, что после использования гражданином права бесплатной однократной приватизации земельных участков, находившихся у него на праве постоянного (бессрочного) пользования, иные находящиеся у него на таком же титуле участки он должен приобретать по правилам ст. 2 и ст. 3 Вводного закона и ст. 36 Земельного кодекса РФ. В рамках поставленного вопроса представляется важным рассмотреть последствия сохранения у землепользователей права постоянного (бессрочного) пользования. Здесь следует отметить, что обладатели такого титула значительно скованы в своих возможностях. В соответствии с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Наряду с этим запретом п. 6 ст. 3 Вводного закона установлен также запрет на распоряжение правом постоянного бессрочного пользования путем его внесения в уставные капиталы коммерческих организаций <*>. ——————————— <*> Непонятно, впрочем, зачем законодатель специально выделил данную форму распоряжение правом, ведь Земельный кодекс РФ запретил распоряжение земельным участком, находящимся на праве постоянного (бессрочного) пользования, что, безусловно, предполагает и невозможность распоряжения таким правом в любых формах.
Следует отметить, что данные ограничения не влекут невозможность отчуждения недвижимости, расположенной на земельном участке, и не ограничивают это право. Однако в соответствии с п. 2 ст. 3 Вводного закона переход прав на земельный участок, на котором расположена недвижимость, имеет следующие особенности: «При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации по выбору покупателей зданий, строений, сооружений». Как было отмечено выше, землепользователи также должны быть готовы к тому, что органы власти будут создавать всевозможные административные барьеры тем, кто не переоформит право постоянного (бессрочного) пользования. В конечном счете непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования может повлечь не только ограничение правомочий землепользователя, но и целый ряд неблагоприятных последствий. Так, следует обратить внимание на то, что переоформление в собственность земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическими лицами по правилам ст. 36 Земельного кодекса РФ с применением налоговых ставок, гарантировано только до 1 января 2006 г. (ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ»). Далее такая возможность прямо не предоставляется (кроме случаев наличия у соответствующего землепользователя оформленных строений). Следовательно, есть основания полагать, что переоформление участков из постоянного (бессрочного) пользования в собственность после 1 января 2006 г. будет осуществляться по рыночным ценам. Кроме того, следует предположить, что, исходя из приведенных формулировок законодательства, властями будут просто предприниматься отказы землепользователям в переоформлении их земель в собственность. Будут обязывать брать участки лишь в аренду. На выкуп же землепользователям следует рассчитывать лишь на торгах при условии предварительного отказа от права постоянного (бессрочного) пользования. Такая практика уже складывается по схожему в определенной мере титулу пожизненного наследуемого владения в отношении граждан, осуществляющих на соответствующих участках предпринимательскую деятельность или уже воспользовавшихся единожды своим правом однократно бесплатно приобрести в собственность земельный участок в соответствии с п. 3 ст. 21 Земельного кодекса РФ. Так, в ряде регионов местные власти отказывают главам крестьянских (фермерских) хозяйств в переоформлении их земельных участков из пожизненного наследуемого владения в собственность на том основании, что законодательством не установлен порядок выкупа земли, находящейся на таком праве. Воспользоваться же установленным в п. 3 ст. 21 Земельного кодекса РФ правом граждан однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся на рассматриваемом титуле земельный участок главы крестьянских (фермерских) хозяйств не могут <*>, т. к. на них не распространяются правила о гражданах, а применяются нормы о юридических лицах <**>. Представляется, что выход из данной ситуации мог бы быть найден путем применения аналогии в части норм ст. 2 и ст. 3 Вводного закона о правилах переоформления постоянного (бессрочного) пользования. Данный подход уже встречается в практике работы отдельных правоприменительных органов государственной власти, тем более что в ст. 28 Земельного кодекса РФ содержится прямой запрет на применение к рассматриваемым ситуациям порядка, установленного статьями 30 — 34 данного Кодекса. Однако полноценно такая позиция, как было отмечено выше, может быть воплощена в жизнь лишь при принятии высшими судебными инстанциями соответствующих разъяснений. ——————————— <*> Аналогичная проблема возникает и для тех граждан, которые уже единожды воспользовались правом на бесплатное переоформление в собственность земельного участка из пожизненного наследуемого владения. <**> Статьей 23 Гражданского кодекса РФ установлено, что деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства приравнивается к предпринимательской деятельности. Совместным Постановлением Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда от 28 февраля 1995 г. N 2/1 в п. 9 также было разъяснено, что к главе крестьянского (фермерского) хозяйства и к его деятельности применяются правила Гражданского кодекса РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями.
Процедура переоформления
При анализе ситуации с реализацией положений земельного законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования возникает вопрос о том, в чем состоит правовое содержание процедуры переоформления этого права. В силу ст. 3 Вводного закона в поставленном вопросе следует руководствоваться ст. 36 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой процедура переоформления выглядит следующим образом. Для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (в соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ) с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня поступления указанного заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в случаях, указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора. Согласно примечанию к ст. 3 Вводного закона переоформление права на земельный участок включает в себя: — подачу соответствующего заявления юридическим лицом; — принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст. 29 Земельного кодекса РФ, о предоставлении земельного участка на соответствующем праве; — государственную регистрацию возникающего при переоформлении права в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ <*>. ——————————— <*> Российская газета. 1997. N 145.
Как видим, такая процедура отличается от механизма приобретения прав на земельный участок, предусмотренного ст. 36 Земельного кодекса РФ (приобретение прав на находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения), т. к. в ней пропущено существенное звено — заключение договора. Однако действительно ли не требуется заключения договора аренды или купли-продажи земельного участка при переоформлении прав на землю и возможно ли в принципе приобретение прав на землю в таких случаях без заключения договора, в силу одного лишь решения государственного органа? Для ответа на этот вопрос рассмотрим основания возникновения прав на землю с точки зрения действующего законодательства. Существует концепция, согласно которой договоры в земельном праве с участием в качестве стороны государственного или муниципального образования являются публично-правовыми <*>, обязательства возникают из актов органов власти и основанных на них договорах с административным режимом. Такой вывод прямо подкреплялся нормами прежнего земельного законодательства (Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.), по такому же пути шла и правоприменительная практика, отмечавшая, что к основаниям возникновения прав на земельный участок, находящийся в государственной собственности, относится акт компетентного органа и договор, который заключается во исполнение принятого акта на определенных им условиях и служит правоподтверждающим документом, конкретизируя права и обязанности сторон <**>. ——————————— <*> См., например: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. С. 219; Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец-издат, 2000. С. 144; Корецкий А. Д. Теоретико-правовые основы учения о договоре // Отв. ред. проф., акад. РАЕН П. П. Баранов. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2001; Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования. Автореферат на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. М., 2003. <**> См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 марта 2000 г. N 3438/98.
В новом Земельном кодексе РФ положение о том, что имущественные правоотношения в земельном праве возникают на основе административных актов и заключаемых в их развитие договоров, прямо не закреплено. Однако ст. 1 Кодекса устанавливает, что при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. В ст. 3 Земельного кодекса РФ говорится о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель, а имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Пункт 1 ст. 25 Земельного кодекса РФ предусматривает, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV Земельного кодекса РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Таким образом, по вопросам возникновения прав на земельные участки следует руководствоваться нормами гражданского законодательства с учетом специфики, предусмотренной иными федеральными законами. В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса РФ гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления, но только таких, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поскольку в примечании к статье 3 Вводного закона, описывающем процедуру переоформления прав на земельный участок, государственная регистрация права непосредственно следует за соответствующим решением органа государственной власти или местного самоуправления, а упоминание о договоре отсутствует, логично предположить, что законодатель имел в виду, что право на земельный участок в данном случае возникает непосредственно из указанного решения. Однако воля законодателя выражена так невнятно, «между прочим», что правоприменительная практика считает возможным во избежание рисков полностью игнорировать данный «упрощенный» порядок переоформления права и исходит из необходимости заключения договора <*>. ——————————— <*> См., например, п. 7 Правил организации переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения на земельные участки, на право аренды или право собственности, продажи или передачи в аренду земельных участков, утв. Постановлением Правительства Московской области от 11.10.2002 N 451/36.
Мы также будем исходить из того, что, поскольку в законодательстве не содержится ясного и недвусмысленного положения о том, что при переоформлении права на земельный участок не требуется заключения договора, такой договор необходим во всех случаях, и он является необходимым элементом юридического состава, на основании которого прекратится право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и возникнет право собственности или аренды. Иная ситуация видится при бесплатном переоформлении земельного участка в собственность. Здесь в силу п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ достаточным основанием для перехода прав выступает административный акт компетентного органа власти. Перевод проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования в частноправовую плоскость делает актуальным вопрос о характеристике соответствующего договора (аренды или купли-продажи) с точки зрения гражданского права. Здесь необходимо сосредоточиться на вопросе об обязательности заключения данного договора для его сторон, последствиях его незаключения, правовом статусе земельного участка в период между принятием решения о его предоставлении и заключением договора и возможности отказа от переоформления прав на земельный участок до заключения договора. Статья 445 Гражданского кодекса РФ устанавливает особые правила заключения договоров в тех случаях, когда их заключение обязательно для одной из сторон в соответствии с Гражданским кодексом РФ или иными законами (имеются в виду гражданско-правовые законы, т. е. законы только федеральные). Заключение договора в обязательном порядке представляет собой исключение из общего принципа свободы договора. Согласно п. 1 ст. 421 Гражданского кодекса РФ понуждение к заключению договора допускается только в случае, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом РФ, иным федеральным законом либо добровольно принятым обязательством. В ситуации по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования законодательством прямо обязанность по заключению договора не установлена. Тем не менее необходимо обратить внимание на содержание положений п. 1 и п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ, предоставляющих исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков гражданам и юридическим лицам — собственникам зданий, строений, сооружений, находящихся на соответствующем участке. Наделение указанных лиц таким правом с неизбежностью порождает и корреспондирующую этому праву обязанность. Таким образом, можно сделать вывод, что в результате обращения заинтересованного лица с заявлением о приобретении прав на земельный участок у соответствующего органа исполнительной власти или органа местного самоуправления возникает обязанность заключить соответствующий договор. Не должно смущать и то обстоятельство, что согласно п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ с предложением о заключении договора обращается лицо, для которого заключение договора является обязательным. Пункт 2 ст. 445 Гражданского кодекса РФ специально регулирует такую ситуацию и предусматривает, что в случаях, когда заключение договора обязательно для стороны, направившей оферту (проект договора), и ей в течение тридцати дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона обязана в течение тридцати дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда. Неисполнение органом, принимающим решение о предоставлении земельного участка, обязанности направить оферту в двухнедельный срок дает основания полагать, что данный орган уклоняется от заключения договора. В данной ситуации перед управомоченным лицом встает выбор либо направить свою оферту по правилам п. 1 ст. 445 Гражданского кодекса РФ, либо сразу обратиться в суд по правилам п. 4 этой же статьи. Следует отметить, что право на приватизацию земельного участка собственником зданий, строений, сооружений, находящихся на нем, существовало и до введения в действие Земельного кодекса РФ. Пунктом 4 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента РФ N 1535 от 22 июля 1994 г. <1>, было предусмотрено право (при наличии определенных условий) на приобретение в собственность земельных участков под приватизированными предприятиями, находящихся в аренде или фактическом владении, пользовании этих предприятий в процессе их уставной деятельности. В литературе эта норма нередко приводилась в качестве одного из примеров случая обязательного заключения договора <2>. Можно вспомнить также и схожие положения Указов Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» <3> и от 16 мая 1997 г. N 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» <4>. Представляется, что нет оснований отказываться от такого подхода и в нынешнем законодательстве. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1478. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Общие положения» (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации — М.: Издательство «Статут», 2001 (издание 3-е, стереотипное). —————————————————————— <2> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения. М., 1998. С. 170. <3> Российская газета. 1992. N 138. <4> Российская газета. 1997. N 112.
Иногда могут возникать ситуации, когда лицо, подавшее заявление о переоформлении прав на земельный участок, решило до заключения договора, но после принятия соответствующего решения органом государственной власти или местного самоуправления отказаться от переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок (в пределах предельного установленного законом срока) либо переоформить его на иное право, чем было первоначально заявлено. Представляется, что в этом случае органы публичной власти не вправе понудить заявителя к заключению договора, поскольку: а) право на переоформление прав на земельный участок принадлежит юридическому лицу или гражданину; б) нет оснований квалифицировать подачу заявления на переоформление права в качестве оферты о заключении предварительного договора, содержащего обязательство заключить договор аренды или купли-продажи, а решение органа публичной власти — в качестве акцепта этой оферты <*>. ——————————— <*> Данный вывод следует прежде всего из формального содержания заявления на переоформление, в котором отсутствует явным образом сформулированное обязательство заявителя считать себя обязанным заключить соответственно договор аренды или купли-продажи в случае принятия органом публичной власти решения о предоставлении земельного участка на соответствующем праве.
Весьма важным представляется также вопрос о статусе земельного участка в период после принятия решения о его предоставлении на новом праве и заключения договора. Это связано с тем, что на практике органы публичной власти вносят в решение о переоформлении прав на земельный участок отдельный пункт о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок. Однако означает ли это, что право постоянного бессрочного пользования прекращается немедленно с момента принятия такого решения и что в указанный период землепользователь не имеет никакого титула на земельный участок? Положительный ответ на данный вопрос означал бы, что заявитель под гнетом такой неопределенности фактически вынужден был бы заключить договор в соответствии с решением органа публичной власти, поскольку закон не предусматривает ни механизма «возврата» права постоянного (бессрочного) пользования <*>, ни возможности изменения сделанного ранее выбора будущего права на земельный участок (аренда или собственность). ——————————— <*> Естественная заинтересованность в таком возврате может быть в случаях, когда размер арендной платы оказывается выше земельного налога.
Действительно, предоставлению земельного участка на ином праве логически должно предшествовать прекращение прежнего права. Анализ пунктов 1 и 3 ст. 53 Земельного кодекса РФ приводит к выводу, что право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок прекращается в момент, когда уполномоченный орган публичной власти распорядился земельным участком на основании поданного лицом заявления об отказе от права на земельный участок. При существующей законодательной неурегулированности порядка прекращения права на земельный участок есть риск того, что таким распоряжением будет признано издание акта о предоставлении земельного участка на новом праве. Однако, по нашему мнению, в ситуации с переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования момент прекращения указанного права не может совпадать с моментом издания органом публичной власти соответствующего решения. Данное утверждение может быть обосновано тем, что примечание к ст. 3 Вводного закона, описывающее процедуру переоформления прав, говоря и о содержании заявления, и о содержании решения о предоставлении земельного участка, не упоминает о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, но лишь о предоставлении земельного участка на соответствующем праве. Данный подход представляется совершенно логичным и обусловлен тем, что отказ от «старого» права при переоформлении осуществляется лишь при условии фактического возникновения нового права, и прекращение «старого» права как самостоятельная процедура отсутствует. Из вышеизложенного следует, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком при переоформлении этого права прекращается лишь в случае подписания сторонами договора купли-продажи или аренды, причем обязанность подписания такого договора лежит лишь на государстве или муниципальном образовании. Важное практическое значение имеет вопрос о том, кто решает, на какой титул будет переоформлено право постоянного (бессрочного) пользования — собственность или аренда. С одной стороны, из п. 6 ст. 36 Земельного кодекса РФ можно сделать вывод о том, что окончательное решение относительно судьбы земельного участка (продажа или передача в аренду) принимает орган, уполномоченный распоряжаться соответствующим земельным участком, по собственному усмотрению. В то же время п. 2 ст. 3 Вводного закона говорит о том, что приобретение земельного участка в собственность осуществляется по желанию землепользователя. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 25 декабря 2003 г. N 512-О истолковал рассматриваемые положения законодательства следующим образом: «Указание… на возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора при том, что в соответствии с п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора». Более того, во Вводном законе прямо указано, что при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ по выбору покупателей зданий, строений, сооружений. Представляется необоснованным такое положение вещей, при котором право выбора собственника зданий, строений, сооружений на приватизацию земельного участка будет поставлено в зависимость от того, когда он приобрел соответствующие здания, строения, сооружения — до или после введения в действие Земельного кодекса РФ. Таким образом, мы видим, что выбор способа переоформления — аренда или собственность принадлежит исключительно землепользователю. Любые ограничения этого права должны быть ясно и недвусмысленно установлены в законе. Такие ограничения указаны как в ст. 27 Земельного кодекса РФ — земли, изъятые из оборота, и земли, ограниченные в обороте, так и в п. 5 ст. 3 Вводного закона, согласно которому до установления Президентом РФ указанного в п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. В соответствии с п. 7 ст. 3 Вводного закона со дня введения в действие Земельного кодекса РФ приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в нем. Таким образом, помимо норм земельного законодательства порядок выкупа земельного участка, на котором расположены приватизированные объекты недвижимости, регулируется также ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ, в частности ст. 28 этого Закона. На практике возникает вопрос о том, в какой мере указанные нормы следует применять при переоформлении права постоянного бессрочного пользования. Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28 сентября 2004 г. N 992/04 при рассмотрении спора, возникшего именно в связи с переоформлением этого права, было указано, что «в силу пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса РФ и пункта 3 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» <*> истец имеет право на приобретение в собственность данного участка». После этого последовал переход к нормам п. 14 ст. 43 Закона о приватизации, согласно которым до разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельного участка принимается органом, принявшим решение о приватизации находящейся на этом участке недвижимости. ——————————— <*> Российская газета. 2002. N 16.
Состав земельных участков, подлежащих переоформлению
Определившись с основаниями и процедурой переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, необходимо рассмотреть вопрос о составе земельных участков, права на которые подлежат переоформлению. Здесь у землепользователя может возникнуть два вопроса: — все ли территории он вправе переоформить из постоянного (бессрочного) пользования в собственность или нет; — обязан ли землепользователь переоформлять фактически не используемые им территории и может ли он от них отказаться вообще. В отношении первого вопроса следует сказать следующее. В соответствии с законодательством о переоформлении предприятия могут выкупить весь земельный участок, который находится у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, несмотря на то что зачастую местные власти будут препятствовать этому. Особенно часто это случается в крупных городах, где органы местного самоуправления пытаются урезать территорию. В этом случае законодатель на стороне землепользователя, который вправе выкупить землю в тех границах, в которых она была ему изначально предоставлена. Однако здесь следует учитывать следующее. В соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ выделяются земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, которые не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Кроме этого, выделяются земельные участки, ограниченные в обороте, которые не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Из анализа этих перечней вытекает, что ситуации, когда эти нормы могут быть применены к землям, используемым организациями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в настоящее время будут редки. Все большее значение будет приобретать возможность применения к указанной ситуации нормы п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, многократно сужающей состав земель, которые можно переоформить в собственность в порядке, предусмотренном Вводным законом. Применение Закона о приватизации позволяет на практике существенно ограничить возможности землепользователей в приватизации земельных участков. Согласно п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, в частности, не подлежат отчуждению в соответствии с данным Законом земельные участки водоохранного и санитарно-защитного назначения, общего пользования, зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению, а также предусмотренные генеральными планами развития территории для использования в государственных или общественных интересах. При столь расплывчатых формулировках подтянуть любой, подчеркиваем — любой, земельный участок к таким категориям не составляет особого труда. Кстати, существует и обратное несовпадение, когда перечень участков, ограниченных в обороте по Земельному кодексу РФ, охватывает случаи, не вошедшие в перечень п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, например участки для нужд связи, космической инфраструктуры, гидротехнических сооружений, для производства ядовитых веществ и наркотических средств. В данной ситуации следует сказать, что, во-первых, Закон о приватизации изначально не устанавливает свой перечень ограниченных в обороте участков. Он указывает лишь на неприменимость к данным участкам процедуры приватизации, установленной данным конкретным законом. Во-вторых, поскольку в силу Вводного закона действует общее правило о том, что приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте, то следует считать, что, несмотря на отсутствие в перечне ст. 28 Закона о приватизации всех изъятых из оборота земельных участков, все равно неохваченные участки будут относиться к изъятым из оборота, в том числе и для целей приватизации, на основании общего правила ст. 27 Земельного кодекса РФ. Ситуация с перечнем Закона о приватизации, ограничивающим перечень подпадающих под приватизацию участков, уже получила отражение в судебной практике. Так, Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 23 июля 2003 г. N Ф03-А04/03-2/1578 были отменены судебные акты нижестоящих инстанций, обязавшие орган местного самоуправления заключить договор купли-продажи земельного участка, принадлежащего на праве постоянного (бессрочного) пользования. Дело было направлено на новое рассмотрение как раз для того, чтобы определить, «действуют ли в отношении испрашиваемого земельного участка ограничения, установленные генеральным планом развития города». При новом же рассмотрении землепользователю было отказано в иске по мотиву обращения в ненадлежащий орган (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 18 февраля 2004 г. N Ф03-А04/032/3250). Нетрудно предвидеть, что если землепользователь обратится в орган, определенный ст. 43 Закона о приватизации, то ограничения, установленные ст. 28 этого же Закона, опять возникнут перед ним в полном объеме. Таким образом, в законодательстве о приватизации прямо содержатся нормы, способствующие коррупции и позволяющие не допустить переоформление права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности. Следовательно, в такой ситуации у землепользователя остается только один вариант — аренда. Говорить при этом о праве выбора не приходится. Однако здесь не следует забывать о том, что в силу Постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П нормы законодательства, дающие возможность произвольного применения закона, нарушают конституционный принцип равенства всех перед законом и судом. Несомненно, что данная коллизия до ее разрешения высшими судебными инстанциями создаст серьезные препятствия на пути переоформления права постоянного (бессрочного) пользования. Выход из данной ситуации должен быть основан на признании в правоприменительной практике позиции, в соответствии с которой п. 8 ст. 28 Закона о приватизации будет рассматриваться не в качестве перечня запрещенных к приватизации участков, а в качестве перечня территорий, приватизация которых осуществляется не по нормам указанного Закона, а по нормам Земельного кодекса РФ. Тем более что именно такой подход вытекает из буквального прочтения рассматриваемых положений Закона о приватизации, которые указывают на то, что отчуждению не подлежат участки по содержащемуся перечню лишь в соответствии с Законом о приватизации. Следует учитывать также особенности, которые могут возникнуть при переоформлении земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с особенностями, установленными ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <*>. Ряд специальных требований, которые необходимо учитывать при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования на земли сельскохозяйственного назначения, закреплен также в ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ, ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ, ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ. Кроме того, в соответствии с п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, не подлежат приватизации. ——————————— <*> При этом данные особенности не распространяются на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями и сооружениями.
В отношении же отказа от неиспользуемых территорий следует сказать следующее. Исходя из общих норм земельного законодательства, по ненужным участкам (газоны, скверы, поляны, зеленые зоны, защитные полосы и пр.) можно в любой момент заявить отказ от своего права (ст. 45, 53 Земельного кодекса РФ). Однако, для того чтобы заявить такой отказ, землепользователь должен выделить территорию, от использования которой планируется отказаться, в самостоятельный участок. Это делается при помощи межевания, то есть деления имеющегося участка на несколько новых с проведением кадастрового учета. Межевание позволит отделить участки, которые можно приватизировать, которые можно взять в аренду, оставить на существующем праве или вовсе отказаться от них <*>. ——————————— <*> Следует, впрочем, отметить, что согласно существующим расценкам на работы по межеванию, по которым сейчас работают землеустроительные организации, указанная процедура может обойтись достаточно дорого.
В этой связи представляется неправомерным навязывание выкупа территорий, которые землепользователем не используются. Межевание не требует утверждения органом местного самоуправления, достаточно их утверждения в территориальном органе по землеустройству. При этом невозможность использования участка в связи с невозможностью его перепредоставления другим землепользователям не может быть основанием для отказа в межевании. Основанием для отказа в проведении межевания может быть только нарушение соответствующих нормативов и признание участка неделимым в соответствии со ст. 6 Земельного кодекса РФ <*>. ——————————— <*> Нельзя согласиться с тем, что местные власти имеют право не принять отказ предприятия от части участка, который ему принадлежит, только из-за того, что эта территория не может быть предоставлена другим пользователям. Ни в действующем градостроительном, ни в земельном законодательстве такого условия нет. Бесспорно, существуют определенные градостроительные, санитарные, противопожарные и другие нормативы, которые должны быть соблюдены при межевании участка. Если они будут выполнены, то оснований для признания участка неделимым нет. Основание признания участка неделимым одно — невозможность раздела на части, каждая из которых после раздела не сможет образовать самостоятельного участка, разрешенное использование которого не сможет осуществляться без перевода в состав земель иных категорий (ст. 6 Земельного кодекса РФ). Бесспорно, что у многих предприятий может возникнуть ситуация, при которой раздел будет невозможен, но определение такой невозможности должно быть замкнуто на градостроительные и иные нормативы, а не на тот факт, будет ли участок фактически использоваться кем-либо дальше или нет.
В разговоре о фактически не используемых площадях особое место занимают санитарно-защитные зоны, составляющие, как правило, значительный удельный вес площадей крупных промышленных предприятий. Здесь возникает целый ряд вопросов. Использует ли землепользователь соответствующие земельные участки? И вправе ли он отказаться от них? От ответа на первый вопрос во многом зависит вывод и о возможности отказа от земельных участков, входящих в состав санитарно-защитных зон. Для этого рассмотрим правовой режим санитарно-защитных зон по действующему законодательству. Санитарно-защитные зоны, как и прочие не используемые предприятиями территории, достались как бы в нагрузку при приватизации. Санитарно-защитная зона — это установленное градостроительной документацией в соответствии с санитарными правилами ограничение для третьих лиц пользоваться определенными земельными участками, введенное с целью ослабления и устранения загрязнений, вредных физических воздействий на здоровье человека. Таким образом, установленное ограничение никак не связано с фактом использования предприятием этих земельных участков для своей деятельности, земля санитарно-защитных зон никак не участвует непосредственно в производственной деятельности предприятия <*>. ——————————— <*> См. подробнее: Игнатьева И. А. Санитарно-защитная зона промышленного объекта: некоторые особенности и проблемы правового регулирования // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999 — 2000 гг. Составители: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева // Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 324 — 332.
Таким образом, санитарно-защитная зона представляет собой не территорию хозяйственной принадлежности предприятия с функциональным для него назначением, а территорию с ограниченным режимом землепользования. За вызванное негативным влиянием хозяйственной деятельности ограничение в режиме природопользования на данной территории предприятие платит экологические платежи, а также возмещает причиняемый вред окружающей среде в других формах. При этом в силу п. 4 ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды», а также п. 10 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения в полном объеме вреда, причиненного природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей среды. Ограничения, влекущие ущерб собственнику, требуют компенсации в соответствии со ст. 57 Земельного кодекса РФ и в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства». В большинстве случаев использование санитарно-защитной зоны носит фактический, а не юридический характер, т. к. такое использование не основывается на каком-либо праве <*>. С этой точки зрения можно выделить три ситуации, в рамках которых земельные участки в границах санитарно-защитных зон могут быть: ——————————— <*> Лишь некоторым предприятиям в соответствии со ст. ст. 31, 32 Земельного кодекса РСФСР были выданы правоудостоверяющие документы на бессрочное пользование земельным участком санитарно-защитных зон. Однако в большинстве случаев документы не выдавались. Факт наличия или отсутствия правоустанавливающего документа имеет значение прежде всего при оптимизации налоговой нагрузки предприятия. Как указано в ст. 15 Закона РСФСР «О плате за землю», основанием для установления платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения и пользования участком. То есть отсутствие свидетельства о праве пользования земельным участком, занимаемым санитарно-защитной зоной, выводит площадь земельных участков из-под налогообложения. Высший Арбитражный Суд РФ придерживается позиции, в силу которой отсутствие правоустанавливающего документа не является основанием для освобождения от платы за землю при условии фактического пользования лицом этим земельным участком. Такая позиция изложена, например, в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ N 7486/01 от 9 января 2002 года и N 7644/03 от 14 октября 2003 года.
— предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование собственникам соответствующих объектов; — предоставлены в пользование иным лицам; — не предоставлены в пользование кому бы то ни было. Легко увидеть, что землепользователю необходимо переоформлять право на земельные участки, находящиеся в границах санитарно-защитной зоны, только в первом случае. В остальных случаях у него нет никаких прав на соответствующие земельные участки, а соответственно и нечего переоформлять. Поскольку санитарно-защитная зона не предполагает полного исключения землепользования в ней, то и оснований считать участок неделимым на основании проектных документов, выданных при строительстве соответствующего предприятия, не имеется. Представляется, что навязывание арендных правоотношений тем более не может быть признано правомерным. Дело в том, что арендные правоотношения подчиняются требованиям норм гражданского законодательства, а в соответствии со ст. 606 Гражданского кодекса РФ по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. То есть аренда — это в любом случае правоотношение по использованию земли, по извлечению из нее полезных свойств. В том случае, если санитарная зона используется предприятием для промышленных целей и предоставлена ему официально в пользование, то говорить о пользовании землей еще возможно. Однако если предприятие не использует земли санитарной зоны для производственных целей, не извлекает каких-либо полезных свойств, то и не может быть по своей природе и правоотношений аренды.
