Андрей Дягилев, кандидат юридических наук, адвокат, г. Москва.
В постперестроечные времена многие земельные участки были закреплены за их владельцами на праве постоянного бессрочного пользования. В 2001 году законодатель установил порядок оформления в собственность таких земель. Но сделать это на практике не так легко.
Путь к свободе обращения
Многие земельные участки были закреплены за их владельцами на праве постоянного бессрочного пользования — вещном праве лиц, не являющихся собственниками (ст. 12 Земельного кодекса РСФСР, утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1). Законодатель в 1990-х годах использовал этот правовой суррогат, так как опасался, что земля будет передана в собственность другим, помимо государства, участникам гражданского оборота. Право постоянного (бессрочного) пользования участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставлялось колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, акционерным обществам, совхозам, другим государственным сельскохозяйственным предприятиям на основании решения уполномоченного государственного или муниципального органа.
Когда споры о частной собственности на землю завершились победой концепции о свободном обороте земель, законодатель определил порядок переоформления права постоянного бессрочного пользования землей на право собственности либо на право аренды (по выбору владельца земельного участка). Данная норма закреплена в ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Более того, в п. 2 указанной статьи установлена обязанность переоформления права постоянного бессрочного пользования до 1 июля 2012 года. За неисполнение этой обязанности установлена административная ответственность субъектов права постоянного бессрочного пользования вновь введенной в КоАП РФ ст. 7.34.
Вводя вышеперечисленные новеллы, законодатель также учел и проблемы, с которыми субъекты права постоянного бессрочного пользования сталкиваются на практике при оформлении прав на свои участки, их межевании, уточнении границ со смежными землевладельцами и т. п. Ведь часто бывает так, что реальная площадь используемого земельного участка (скажем, бывшего колхозного поля) оказывается меньше той, которая зафиксирована в правоустанавливающем документе о наделении владельца бессрочным пользованием участком. При межевании земельного участка нередко выясняется, что из ранее заявленной площади необходимо вычесть части лесных угодий, дороги, естественные природные объекты, части участка, занятые смежными землепользователями на законных основаниях, и иные подобные объекты. В итоге фактическая площадь участка изменяется.
Но вот беда, стоимость землеустроительных работ по некоторым земельным участкам нередко оказывается сравнимой с рыночной ценой самих участков. Кроме того, владельцами участков иногда оказываются сельхозпредприятия, которые из-за экономических трудностей не могут себе позволить проводить дорогостоящие кадастровые работы на своих участках.
Зная о такой проблеме, законодатель предусмотрел возможность приобретения прав собственности или аренды на земельные участки субъектами права постоянного бессрочного пользования, минуя дорогостоящую процедуру межевания. Если участок поставлен на кадастровый учет (имеет кадастровый номер) без уточнения его границ, законодательством предусмотрена возможность его переоформления без кадастрового паспорта (который является результатом землеустроительных работ), а только на основе кадастровой выписки на участок, которая по своей сути лишь подтверждает факт постановки участка на кадастровый учет и наличия у участка кадастрового номера (п. 2.6 ст. 3 Закона N 137-ФЗ).
Неработающее изменение
Для переоформления земельного участка из права постоянного бессрочного пользования законодатель специально ввел исключение из общего порядка оформления земельных отношений. В силу п. 2.6 ст. 3 Закона N 137-ФЗ отказ в выдаче кадастрового паспорта земельного участка и предоставление кадастровой выписки о земельном участке на основании и в порядке, которые установлены ч. ч. 12 и 13 ст. 45 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», не являются основанием для отказа в принятии решения о предоставлении земельного участка и заключении договора купли-продажи или договора аренды в отношении такого земельного участка. В развитие указанной нормы Минэкономразвития России выпустило Приказ от 13.09.2011 N 475 «Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок», где в п. 6 Перечня документов указано, что взамен кадастрового паспорта на земельный участок заявителем может быть представлена кадастровая выписка о земельном участке в случае, если заявление о приобретении прав на данный земельный участок подано в целях переоформления прав на него.
К сожалению, указанная норма оказалась фактически неработающей. Органы власти, в обязанности которых входит передача земельных участков в собственность из права постоянного бессрочного пользования, считают необходимым отказывать в оформлении участка в собственность заявителям, если участок не прошел межевания. При этом основанием отказа является якобы неопределенность объекта, который заявитель просит продать ему в собственность в рамках переоформления права постоянного бессрочного пользования. Но самое удивительное то, что и судебные инстанции, которые как раз и должны следовать исключительно духу и букве закона, поддерживают органы власти, выдающие неправомерные отказы.
Так, по делу N А41-12832/2012 суд первой инстанции, соглашаясь с основаниями отказа в продаже земельного участка при переоформлении его из права постоянного бессрочного пользования, указал, что в соответствии со ст. 554 ГК РФ описание местонахождения земельного участка, его границ, схематическое его изображение на карте, указание данных, позволяющих определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, является существенным условием договора купли-продажи. Однако в тексте ст. 554 ГК РФ не содержится подобного требования к описанию приобретаемого имущества. В данной статье лишь сказано, что в договоре должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору.
В то же время ВАС РФ уже дал толкование норм ст. 554 ГК РФ в Постановлении Пленума ВАС РФ от 11.07.2011 N 54. Пунктом 2 данного Постановления установлено: «Согласно положениям статьи 554 ГК РФ для индивидуализации предмета договора купли-продажи недвижимого имущества достаточно указания в договоре кадастрового номера объекта недвижимости (при его наличии)».
Наследие марксизма-ленинизма
Высшая судебная инстанция ясно установила, что главным, основополагающим признаком, индивидуализирующим земельный участок, должен являться его кадастровый номер. Это означает, что при наличии кадастрового номера у участка все остальные его характеристики могут уточняться. А окончательная площадь земельного участка может быть определена в результате процедуры уточнения его границ (п. 3 ст. 25 Закона N 221-ФЗ). Тем более что изменение площади участка, произошедшее в результате уточнения его границ, никак не влияет на права пользования этим участком. Более того, законодательство не содержит требований обязательного уточнения границ участка перед реализацией права переоформления этого участка в собственность из права постоянного бессрочного пользования.
Таким образом, налицо явное неисполнение заложенной законодателем при реализации земельной реформы в постсоветской России концепции разгосударствления земли, скорейшего оформления прав на земельные участки и вовлечения их в активный гражданский оборот. Причем игнорирование прямых указаний законодательства поддерживается сложившейся судебной практикой, которая, очевидно, нуждается в изменениях.
Возможно, такое узкое понимание идей земельной реформы правоприменителем кроется в закостенелом материалистическом понимании объекта права, которое сформировалось у российских правоведов под влиянием марксистско-ленинского мировоззрения. Ведь, как считали ученые-цивилисты советской эпохи, объектом права может быть только конкретно определенная вещь реального мира с понятными физическими характеристиками. Такие объекты прав, как нематериальные активы либо обязательственные права, ценные бумаги, вообще были непонятны для экономических реалий социализма.
В наше время необходим более гибкий подход к объектам права. Ведь во всем мире успешно идет торговля обязательственными правами в виде фьючерсов, опционов, глобальных депозитарных расписок и т. п. И все эти объекты, за которые участники оборота платят реальные деньги, нельзя пощупать руками, оценить их физические характеристики и пространственную протяженность. Так почему же нельзя выкупить земельный участок, права на который не ставятся под сомнение, но границы не уточнены (пока) на местности? Речь не идет о вторичных сделках с участком, а только о первичном переоформлении прав на него в целях вовлечения его в свободный экономический оборот. Анахронизм постоянного бессрочного пользования землей явно ушел в прошлое. Новые жизненные реалии требуют понятных прав на землю, чтобы ее можно было отчуждать, передавать в аренду и залог, разделять, переводить из одной категории в другую для дальнейшего эффективного развития. И вот в самом начале пути к введению земли в свободный оборот правоприменитель устанавливает совершенно необоснованные и ненужные барьеры. Это не дает ничего, кроме дополнительных затрат владельцев земельных участков.
Совершенно очевидно, что уполномоченные органы власти, равно как и судебные органы, должны пересмотреть необоснованную позицию в части требования обязательного уточнения границ и проведения землеустроительных работ перед выкупом участка из права постоянного бессрочного пользования. Это существенно облегчит процедуру переоформления прав для землепользователей (особенно для субъектов сельскохозяйственного производства) и проведение земельной реформы в стране.
