(Мельников Н. Н., Савельева Е. А.) («Российская юстиция», 2013, N 6)
ЗНАЧЕНИЕ ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ И ДОКУМЕНТОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РЕГУЛИРОВАНИИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
Н. Н. МЕЛЬНИКОВ, Е. А. САВЕЛЬЕВА
Мельников Н. Н., доктор юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
Савельева Е. А., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Государственного университета — УНПК (г. Орел).
В настоящей статье на основе анализа действующего законодательства исследуется вопрос о значении правил землепользования и застройки и документов территориального планирования в регулировании правового режима земель населенных пунктов.
Ключевые слова: земли населенных пунктов, правовой режим земельных участков, градостроительное зонирование, правила землепользования и застройки, территориальное планирование, функциональное зонирование.
The article is devoted to the research of the value of the rules for land tenure and development and documents of territorial planning in the regulation of the legal regime of inhabited area lands. The research is based on the analysis of the legislation of Russian Federation.
Правовое регулирование порядка использования и охраны земельных участков в населенных пунктах осуществляется посредством установления в Земельном кодексе РФ (далее — ЗК РФ) самостоятельной категории земель — земли населенных пунктов и проведения градостроительного зонирования, которое в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ) определяется как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Документом градостроительного зонирования являются Правила землепользования и застройки, утверждаемые нормативными актами органов местного самоуправления, в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. В литературе актуальным является вопрос о месте Правил землепользования и застройки в сфере регулирования земельных отношений. По мнению С. А. Бурмистровой, Правила землепользования и застройки являются источником права, при этом сферой действия содержащихся в них правовых норм являются границы соответствующих территориальных зон <1>. Данное утверждение требует уточнения. Сфера действия правовых норм, содержащихся в Правилах землепользования и застройки, — это территория сельского поселения или городского округа, в то время как правовой режим земельных участков, расположенных в конкретной территориальной зоне, действует лишь в ее границах. Кроме того, Правила землепользования и застройки характеризуются целостностью, поскольку применяются ко всей территории муниципального образования. ——————————— <1> См.: Бурмистрова С. А. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск, 2009. С. 19.
Э. Н. Сокол-Номоконов и А. В. Макаров справедливо указывали, что Правила землепользования и застройки — это уникальный нормативный правовой акт, что обусловлено нетипичной формой изложения содержащихся в нем предписаний. Наряду с правовыми нормами в Правила землепользования и застройки включена карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты — нормативные ограничения градостроительной деятельности <2>, представляемые, как правило, в таблично-текстовой форме. Таким образом, в Правилах землепользования и застройки имеют место различные формы правового закрепления требований к градостроительной деятельности при единстве содержания. ——————————— <2> Действующее законодательство определяет градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства (п. 1 ст. 1 ГрК РФ).
В теории права считается, что нормативные правовые акты состоят из идеальных объектов — норм права. Ненормативная природа табличных и картографических материалов очевидна. Однако очевидно и то, что эти материалы являются правоустанавливающими, поскольку они закрепляют особый правовой статус территорий и особый правовой режим осуществления градостроительной деятельности. В этом смысле такие материалы близки по природе не к нормативным правовым актам, а к градостроительным документам, которые также имеют правоустанавливающее значение <3>. Следует заметить, что применительно к земельному законодательству понимание нормативно-правового акта может трансформироваться и не ограничиваться идеальными нормами, так как для идентификации объекта правового регулирования и установления его правового режима словесного выражения может быть недостаточно. В таком случае требуется установление границ, в пределах которых закрепляется особый режим использования земельных участков, с отображением их на соответствующих картах или схемах. Подобный подход дает возможность законодательно урегулировать порядок использования земель применительно ко всей территории муниципального образования в одном нормативном акте — Правилах землепользования и застройки. Кроме того, следует отметить, что карты градостроительного зонирования, как и градостроительные регламенты, играют скорее дополнительную роль в определении правового режима земельных участков, поскольку их обязательность и правовое значение обусловлено включением их в Правила землепользования и застройки, а также установлением правовых норм, предусматривающих санкции за нарушение режима использования земель. ——————————— <3> См.: Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров А. В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований // Правовые вопросы строительства. 2004. N 2.
Правила землепользования и застройки можно рассматривать как одну из форм регулирования отношений землепользования в населенных пунктах, призванных обеспечить недопущение ненадлежащего использования земельных участков, в том числе их застройку, в нарушение установленных градостроительных норм и правил, способных оказать негативное влияние на окружающую среду и здоровье людей. В связи с этим в п. 1 ст. 30 ГРК РФ закреплены следующие цели разработки Правил землепользования и застройки: 1) создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; 2) создание условий для планировки территорий муниципальных образований; 3) обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Правила землепользования и застройки являются основой градостроительного зонирования и определения правового режима земель населенных пунктов, что достигается путем установления в них видов разрешенного использования земельных участков, предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и соответствующих ограничений их использования и т. д. Состав и содержание Правил землепользования и застройки установлены в ст. 30 ГрК РФ, согласно которой они включают в себя порядок их применения и внесения изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Статья 31 ГрК РФ содержит указание на необходимость соответствия проекта Правил землепользования и застройки документам территориального планирования, за исключением случая, когда он разрабатывается в отношении части территории поселения или городского округа. Вопрос о соотношении Правил землепользования и застройки и документов территориального планирования (схем территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов) является предметом дискуссий в правовой доктрине и правоприменительной практике. Причиной противоречий, по мнению С. Д. Митягина, стало то, что законодатель в нормах ГрК РФ включил градостроительное зонирование в состав градостроительной деятельности по отношению к территориям поселений и городских округов, но при этом не определил последовательность разработки документов: генеральных планов муниципальных образований, Правил землепользования и застройки и документации по планировке территорий <4>. ——————————— <4> См.: Митягин С. Д. Некоторые соображения по теме дискуссии «Формирование территориальных зон на картах градостроительного зонирования» // Управление развитием территорий. 2012. N 2.
В этой связи одни исследователи отмечают первичный характер документов территориального планирования по отношению к Правилам землепользования и застройки. В частности, Д. Г. Лебедев указывает на недопустимость противоречия норм, содержащихся в Правилах землепользования и застройки, генеральному плану, поскольку они должны основываться на его положениях, конкретизируя правовой режим отдельных территорий города, обособленных в рамках территориальных зон. При этом автор отмечает, что разработка нового генерального плана является основанием для подготовки новых правил землепользования и застройки или внесения в них изменений <5>. В литературе также подчеркивается, что генеральный план, как документ, задающий вектор развития территории, первичен. Градостроительные регламенты устанавливаются в Правилах землепользования и застройки в целях достижения показателей развития, определенных генеральным планом; в совокупности генеральный план и Правила землепользования и застройки создают условия для реализации закрепленного в ГрК РФ принципа устойчивого развития городской территории <6>. ——————————— <5> См.: Лебедев Д. Г. Правовое регулирование территориального планирования использования земель городов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06. М., 2007. С. 110 — 111. <6> См.: Андрианов Н. А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2.
Иной позиции придерживается М. В. Бочаров, по мнению которого документы территориального планирования не имеют четкого продолжения в Правилах землепользования и застройки, они существуют в отрыве друг от друга. Нет ясности, насколько Правила землепользования и застройки должны следовать документам территориального планирования: если следование обязательное и точное, то одновременное наличие Правил землепользования и застройки и генерального плана избыточно, так как они содержат фактически одинаковый набор сведений. Кроме того, автор указывает, что при последующем изменении документов территориального планирования отсутствуют гарантии того, что Правила землепользования и застройки обновятся. Нет и обратной связи: Правила землепользования и застройки могут изменяться без документов территориального планирования. На основе приведенных рассуждений автор ставит вопрос о целесообразности подготовки документов территориального планирования <7>. ——————————— <7> См.: Бочаров М. В. К обсуждению типовых правил землепользования и застройки // Управление развитием территории. 2012. N 2.
На наш взгляд, законодательное закрепление необходимости разработки документов территориального планирования и Правил землепользования и застройки направлено на обеспечение сбалансированного подхода к определению правового режима земельных участков из состава земель населенных пунктов и установлению наиболее рациональных способов землепользования при осуществлении градостроительной деятельности. Не случайно одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является принцип осуществления строительства на основе документов территориального планирования, Правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (п. 4 ст. 2 ГрК РФ). Документы территориального планирования направлены на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Правила землепользования и застройки определяют возможные виды использования земельных участков в зависимости от их принадлежности к той или иной зоне. Кроме того, как верно отмечали Э. К. Трутнев и Л. Е. Бандорин, генеральный план носит долгосрочный характер, поскольку утверждается на срок не менее чем двадцать лет (п. 11 ст. 9 ГрК РФ). Градостроительные регламенты — это инструмент текущего, каждодневного регулирования, они не могут быть предусмотрены на столь продолжительный срок вперед, в противном случае возникнет реальная опасность того, что они станут «мертвыми» и деструктивными, не согласующимися с развитием общественной инфраструктуры <8>. ——————————— <8> См.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2010.
Заслуживает внимания и одобрения высказанное В. А. Шишкановым предложение о необходимости закрепления в нормах ГрК РФ такой последовательности принятия в муниципальном образовании градостроительной документации, при которой в первую очередь будет приниматься генеральный план, а во вторую — Правила землепользования и застройки <9>. ——————————— <9> См.: Шишканов В. А. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства: на примере городов Иркутской области: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск, 2008. С. 8.
В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке Правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района. Определение функциональных зон закреплено в п. 5 ст. 1 ГрК РФ, где предусматривается, что они представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. В литературе отмечается, что фактически в настоящее время сложилась двустадийная технология зонирования территорий, предусматривающая и функциональное зонирование в генеральном плане, и градостроительное зонирование в правилах землепользования и застройки <10>. Вместе с тем нерешенной проблемой в настоящее время является отсутствие достаточной правовой регламентации порядка осуществления территориального планирования посредством выделения функциональных зон. На практике ситуация складывается таким образом, что содержание и состав функциональных зон, а также их местоположение дублируют территориальные зоны в Правилах землепользования и застройки. Встречаются случаи, когда с помощью территориального зонирования детализируются виды использования земельных участков, входящих в состав функциональной зоны, но при этом формально нарушаются требования Градостроительного кодекса РФ о соответствии Правил землепользования и застройки муниципального образования правовому акту, утвердившему функциональные зоны в составе генерального плана (подп. 2 п. 1 ст. 34 ГрК РФ) <11>. ——————————— <10> См.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Указ. соч. <11> См.: Митягин С. Д. Указ. соч.
На наш взгляд, конкретизация видов и форм использования земельных участков в составе территориальных зон не может рассматриваться как нарушение режима функциональных зон, установленных в процессе территориального планирования. Согласно ст. 23 ГрК РФ на картах генерального плана определяются границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон. Следовательно, назначение функциональных зон состоит не в определении существующего порядка использования земельных участков, а в установлении потенциальных видов их эксплуатации с учетом развития (изменения) территории в будущем. Данный вывод подтверждается судебной практикой, где отмечается, что функциональные зоны, указанные в генеральном плане, не определяют правовой режим земельных участков, а отображают лишь возможные направления развития территории и предложения по территориальному планированию <12>. Кроме того, как верно заметили Э. К. Трутнев и Л. Е. Бандорин, формулировка «учет» предполагает определенную степень свободы при подготовке правил землепользования и застройки, поэтому нет необходимости буквальной механической трансляции функциональных зон в документах территориального планирования <13>. ——————————— <12> См.: Постановление Федерального Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 декабря 2009 г. по делу N А28-6194/2009-133/16. <13> См.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Указ. соч.
В литературе неоднократно указывалось на необходимость уточнения положений ГрК РФ и закрепления на нормативном уровне видов и основных составляющих функциональных зон, отображаемых в генеральных планах <14>. Иной позиции придерживается Д. Г. Лебедев, утверждая, что выделять функциональное зонирование в самостоятельный вид зонирования земель нецелесообразно, в связи с чем необходимо исключить из положений ГрК РФ функциональное зонирование как самостоятельный вид зонирования земель, заменив словосочетание «функциональное зонирование» по тексту словами: «функциональное назначение» <15>. М. В. Бочаров также отмечает, что функциональные зоны — это всего лишь проект территориальных зон, поэтому не имеет смысла вторичное подтверждение их содержания в составе Правил землепользования и застройки. И, если функциональные зоны задают направление развития, к которому можно законным образом «стремиться» двадцать лет, нужен ли такой генеральный план, который фактически можно не исполнять, бесконечно «уточняя и откладывая» его первоначальный замысел. Таким образом, нужно установить, что функциональные зоны — это проект территориальных зон, но для достижения заданной цели Правила землепользования и застройки могут предусматривать промежуточные виды разрешенного использования, которые должны быть временными — не более 10 лет <16>. ——————————— <14> См.: Александрова А. Ю. Правовое регулирование использования земель поселений для застройки в России: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2008. С. 11; Андрианов Н. А. Указ. соч. <15> См.: Лебедев Д. Г. Указ. соч. С. 143. <16> См.: Бочаров М. В. К обсуждению типовых правил землепользования и застройки // Управление развитием территории. 2012. N 2.
Мы полагаем, что выделение функциональных зон не следует рассматривать в качестве самостоятельного вида зонирования, поскольку оно не определяет правовой режим земель и виды разрешенного использования земельных участков, а лишь устанавливает планируемые способы их использования в пределах соответствующей территории. Кроме того, нарушение требований, содержащихся в документах территориального планирования, в частности, застройка земельного участка в противовес режима функциональной зоны не влечет ответственности для участников земельных отношений. Вместе с тем включение функциональных зон в состав Генерального плана вполне логично, поскольку они выступают инструментом планирования использования земель.
