(Мельников Н. Н., Савельева Е. А.) («Российская юстиция», 2012, N 4)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Н. Н. МЕЛЬНИКОВ, Е. А. САВЕЛЬЕВА
Мельников Н. Н., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
Савельева Е. А., преподаватель кафедры гражданского права и процесса Юридического института Государственного университета — учебно-производственный комплекс.
Настоящая статья посвящена анализу института зонирования территорий в зарубежных странах; рассматривается опыт зонирования в США, государствах Западной Европы и странах СНГ.
Ключевые слова: зонирование территорий, сельскохозяйственное зонирование, экологическое зонирование, деление земель на категории, правовой режим земельного участка, территориальное планирование, развитие территорий, разрешенное использование земельных участков.
The present article is devoted to the analysis of institution of territorial zoning in foreign countries, including USA, Western Europe, CIS countries.
Вопрос о правовом значении зонирования территорий в последнее время активно обсуждается на разных уровнях, в том числе в правительственных кругах и научном сообществе. В июне 2010 г. Правительство РФ приняло распоряжение от 15.06.2010 N 982-р <1>, в котором предполагается отменить институт деления земель на категории как институт, дублирующий институты территориального планирования и градостроительного зонирования (п. 20). Во исполнение указанного распоряжения подготовлен проект Федерального закона о внесении изменений в Земельный кодекс РФ <2>, согласно которому утрачивает силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ, предусматривающий положение о том, что правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к той или иной категории. ——————————— <1> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.06.2010 N 982-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности» // СЗ РФ. 2010. N 25. Ст. 3220. <2> Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования» // http://www. sroportal. ru/zakonodatelstvo/FZakoni/proekt480434-5.php.
В литературе со ссылкой на авторов законопроекта отмечается, что институт отнесения земель к категориям представляет собой устаревшую норму, способствующую развитию коррупции <3>. Поэтому данный институт предлагается отменить, урегулировав правовой режим земельных участков в рамках территориального планирования и зонирования, определяющих разрешенное использование земельных участков на всей территории России <4>. ——————————— <3> См.: Евпланов А. Что огород, что кладбище… Деление земель на категории в зависимости от назначения собираются отменить // http://www. rg. ru/2011/10/18/zemli. html. <4> См.: Манылов И. Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право // Журнал российского права. 2012. N 1.
С таким подходом не соглашаются О. И. Крассов <5> и С. А. Боголюбов <6>, подчеркивая, что зонирование необходимо рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима земель. При этом А. А. Борисов высказывает сомнение относительно возможности отмены нормы об отнесении земель к категориям и указывает, что зонирование территорий опирается на целевое назначение земель <7>; по мнению Г. Л. Земляковой, отмена категоризации земель повлечет существенное «перекраивание» всего природоресурсного законодательства <8>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации О. И. Крассова включен в информационный банк согласно публикации — Норма, 2009 (2-е издание, переработанное). —————————————————————— <5> См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. 2-е изд., перераб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации — Питер Пресс, 2009. —————————————————————— <6> См.: Боголюбов С. А. и др. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С. А. Боголюбов. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2011. <7> См.: Борисов А. А. Правовые проблемы градостроительного зонирования // Аграрное и земельное право. 2011. N 6 (78). С. 45. <8> См.: Землякова Г. Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Сборник материалов Международной научно-практической конференции на тему «Государство и право: вызовы XX века (Кутафинские чтения)». М., 2011.
Институт зонирования территорий урегулирован действующим законодательством противоречиво. В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется на основании отнесения земель к категориям и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Понятие «зонирование территорий» не получило развитие в ЗК РФ, а в Градостроительном кодексе РФ используется термин «градостроительное зонирование», под которым понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГрК РФ). Вышеприведенные факторы обусловливают необходимость обращения к зарубежному опыту правового регулирования зонирования территорий. Принято считать, что зонирование зародилось в США, где отсутствие четких правил застройки земельных участков в конце XIX — начале XX в. привело к возникновению противоречий между интересами отдельного собственника участка и проживающих в непосредственной близости от него граждан. В литературе приводится пример возведения в Нью-Йорке небоскреба (1870 г.), который своими огромными размерами затенял другим домам солнечный свет. В ответ на протесты населения муниципалитет принял «Закон о неудобствах», запрещающий застройку земельных участков, которая могла нанести вред правам и интересам других лиц <9>. В 1904 году правительство штата Массачусетс приняло закон, в соответствии с котором Бостон делился на два района: первый — жилой застройки с высотой зданий, не превышающей 80 футов, второй — деловой застройки с допустимой высотой сооружений 125 футов. Закон был оспорен как противоречащий Конституции в части ограничения свободы частной собственности, но его конституционность подтвердил Верховный суд Массачусетса (1907 г.) и Верховный суд США (1909 г.). Решения судов по этому делу стали основой для введения в 1914 году в штате Нью-Йорк закона, устанавливающего первый полный свод правил о зонировании. В 1926 г. Верховный суд США по делу «Евклид против кампании Амблер Реалти» подтвердил, что зонирование не нарушает Конституцию США, а утверждение актов, регламентирующих правила зонирования, относится к полномочиям законодательных собраний штатов <10>. ——————————— <9> Краткая история зонирования. Сайт «Небоскребы Манхеттена» // http://flatiron. narod. ru/Articles/Zoning/index. html. <10> См.: Бушер Г., Грин М. Развитие законодательства о земле и землепользовании в штате Массачусетс // Право и политика. 2006. N 11. С. 113 — 123.
В США урбанистическое зонирование строилось на определении видов деятельности, которые разрешалось осуществлять на земельных участках, и количественных и качественных параметров строений и сооружений (ширина, высота, полезная площадь, высота ограждений, площадь застройки участка и количество проживающих на нем лиц) <11>. Стандартный государственный акт зонирования, принятый Департаментом торговли США, послужил образцом для всех штатов Америки, и к началу 1980-х гг. нормативные акты о зонировании были приняты в 98% городов США с населением свыше 10 тыс. человек <12>. ——————————— <11> См.: Кривив А. В. Зонирование территорий — один из механизмов управления недвижимостью // http://ros-nedvigimost. ru/publikaciya-polnaya/1424. <12> Законодательное регулирование градостроительной деятельности // http:// www. sdes. ru/ gradoregulirovanie-v — usloviyakh — rynochnoi — ekonomiki — str45.html.
В настоящее время зонирование является правовым способом государственного регулирования условий и порядка использования земельных участков. Зонирование осуществляется посредством определения целевых зон землепользования <13>. Нормативный акт о зонировании (ордонанс) регулирует права и обязанности по использованию находящихся в границах соответствующей зоны земельных участков. В ордонансе приводится исчерпывающий перечень видов разрешенного использования, которые делятся на разрешенные по праву и условные, осуществляемые только при получении специального разрешения. За нарушение правового режима зон устанавливается юридическая ответственность <14>. ——————————— <13> См.: Галятин М. Ю. Зонирование — способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. N 6. С. 86 — 90. <14> См.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2010.
Наряду с урбанистическим зонированием в США выделяют также сельскохозяйственное и экологическое зонирования. Сельскохозяйственное зонирование способствует охране ценных сельскохозяйственных угодий и обеспечивает сохранение земель, служащих основой сельскохозяйственного производства. Сельскохозяйственное зонирование не получило такого развития, как урбанистическое, поскольку в сельских районах конфликтность видов использования земельных участков намного ниже. Тем не менее институт зонирования земель сельскохозяйственного назначения в США также существует и предполагает выделение нескольких зон, подразделяемых на категории в зависимости от качества земли и условий ведения сельскохозяйственного производства. К зоне первой категории относятся участки, характеризующиеся наиболее пригодными по природным и другим свойствам условиями для ведения высокопродуктивного сельскохозяйственного производства. Земельные участки, отнесенные к первой зоне, разрешается использовать только для сельскохозяйственных целей. К участкам второй категории относятся сельскохозяйственные земли, которые уступают по качеству землям первой категории. Участки второй категории разрешается использовать как для сельскохозяйственных, так и для несельскохозяйственных целей. Земельные участки, характеризующиеся низким уровнем плодородия, наименее приспособленные для ведения современного сельскохозяйственного производства, включаются в третью зону и могут предоставляться под строительство промышленных и других несельскохозяйственных объектов и городскую застройку <15>. В некоторых случаях выделяется четвертая зона, куда включаются склоновые и эрозийные земли, которые используются лишь для пастьбы скота, сенокошения или почвозащитного лесоразведения <16>. ——————————— <15> Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии. Сравнительный анализ. Технический доклад Всемирного банка N 436. М.: Весь Мир, 2000. С. 95. <16> См.: Галятин М. Ю. Указ. соч.
В литературе приводились также примеры двухуровневого зонирования земель сельскохозяйственного назначения, предполагающего выделение зон сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначений с учетом плодородия, экономических и иных характеристик земли. В сельскохозяйственных зонах устанавливаются ограничения на использование земельных участков в несельскохозяйственных целях; земли наиболее высокого качества предназначаются лишь для производства сельскохозяйственной продукции. Земельные участки в зонах несельскохозяйственного назначения используются для размещения хозяйственно-бытовых, культурно-оздоровительных, образовательных и иных объектов <17>. ——————————— <17> См.: Кривив А. В. Указ. соч.
Нормативные акты о зонировании территорий могут предусматривать выделение сельскохозяйственных зон с особым режимом использования земельных участков, а также содержать экологические требования к ведению сельскохозяйственного производства. Так, согласно Закону города Лонмидоу штата Массачусетс 1998 г. «О зонировании» (с изм. 2007 г.) выделяются зоны предпринимательского назначения, жилой застройки и сельскохозяйственные зоны с установлением ограничений на порядок застройки земельного участка. Секция «E» Закона определяет, что сельскохозяйственные зоны используются для земледелия, выпаса скота, огородничества и садоводства, при этом допускается строительство индивидуальных жилых домов и сооружений, предназначенных для нужд сельского хозяйства <18>. Аналогичные положения предусматриваются в Законе города Милфорда штата Массачусетс 1940 г. «О зонировании» (с изм. 2010 г.), где дополнительно устанавливаются требования к безопасности ведения сельскохозяйственного производства в части недопущения эрозии почвы и опасной концентрации пестицидов (п. 7.4.5) <19>. ——————————— <18> Zoning By-Law Town Of Longmeadow Massachusetts // http://www. longmeadowpolice. com/Zbylaws. pdf. <19> Zoning By-Law Town of Milford, Massachusetts // http://milford. ma. us/uploads/forms/zoning_by-laws. pdf.
В последние десятилетия значительно увеличилась степень влияния экономики на окружающую природную среду, в связи с чем в развитых экономических странах стало формироваться право окружающей среды путем включения в нормативные акты положений, направленных на охрану здоровья человека. В частности, предписывалось размещать экологически опасные предприятия вне жилых зон <20>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <20> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений // СПС «Гарант».
Одним из проявлений экологизации правового регулирования землепользования является экологическое зонирование, осуществляемое путем установления экологических зон. В экологических зонах запрещаются виды землепользования и производство работ, несовместимых с интересами охраны окружающей среды. Экологическое зонирование распространяется на заболоченные и увлажненные земли, прибрежные полосы, эрозийные земли, земли берегов рек, озер и других водных объектов, представляющие интерес с точки зрения охраны дикой природы, эстетических качеств ландшафта, отдыха населения и др. <21>. ——————————— <21> См.: Галятин М. Ю. Указ. соч.
Институт зонирования территорий в западноевропейских странах берет свое начало в XIX веке, когда Наполеон издал декрет о защите районов от вредного использования. Этот опыт был использован в Германии, а в Англии в 1909 г. введен Закон о планировании городов, в соответствии с которым принимался план городского развития, предусматривающий определенные правила использования земельных участков. В настоящее время органы местного самоуправления в западноевропейских странах обладают высокой степенью самостоятельности в проведении и реализации градостроительного зонирования путем принятия планов регионального развития. На уровне муниципалитетов планировка территории предполагает разработку общих пространственных схем — планов рекомендательного характера — директивных схем (Франция) или планов использования территории (Германия). Местные органы власти принимают также юридические акты градостроительного зонирования, именуемые планами землепользования (Франция) или планами застройки (Германия) <22>. ——————————— <22> См.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Указ. соч.
Территориальное зонирование во Франции осуществляется посредством разделения всей территории страны на зоны жилых районов, промышленные, транспортные, сельскохозяйственные и лесные зоны. Порядок использования земельных участков в соответствующих зонах определяется на основании зональных планов, регулирующих условия застройки участков и содержащих некоторые ограничительные положения, экологические нормы и правила, в соответствии с которыми возмещается причиненный ненадлежащим использованием земельного участка ущерб. Муниципалитет также вправе принять ордонанс по зонированию, представляющий собой нормативный правовой акт, регламентирующий целевое использование определенных земельных участков, типы и параметры строений и сооружений, которые разрешается возводить. В литературе подчеркивалось, что акты о зонировании могут содержать ограничения в отношении максимального размера земельного участка и нормы о минимальном размере земельного участка фермерского хозяйства (60 — 70 га), признаваемого жизнеспособным и обладающего правом на получение государственной поддержки <23>. ——————————— <23> См.: Кривин А. В. Указ. соч.
В территориальных планах, разрабатываемых в Германии, устанавливаются требования к застройке земельных участков, предусматривающие ряд критериев, в том числе тип постройки, способ строительства, площадь земельного участка, отводимого под улицы, школы, детские сады, и т. п. В планах учитываются практически все земельные участки соответствующего муниципалитета в зависимости от характера использования участка. Строительство осуществляется в соответствии с законодательством о планировании территорий на основании разрешения, для получения которого необходимо подать заявку в уполномоченный орган, приложив план застройки участка и характеристики возводимого строения. Нормативные акты о зонировании могут предусматривать требования в отношении соответствия будущей постройки стилю местности и способу использования возводимого объекта <24>. ——————————— <24> См.: Оценка стоимости недвижимости / Грибовский С. В. и др. // URL: http://bibliotekar. ru/biznes-8/52.htm.
В Великобритании зонирование территорий городов является одним из механизмов планирования использования земельных участков. Зонирование осуществляют комитеты по планированию и застройке местных органов власти (муниципалитетов). В планах зонирования территорий округов (графств, муниципалитетов) выделяются земли сельскохозяйственного назначения, промышленности и транспорта, земли природоохранного и историко-культурного назначений и др. <25>. ——————————— <25> Особенности планирования и организации использования земель в Великобритании // http:// knowledge. allbest. ru/ agriculture/ 2c0a65635a2bc78a5d53a88421316c37_0.html.
В некоторых зарубежных странах, например в Финляндии, устанавливаются приграничные зоны (border zones) со специальным правовым режимом земельных участков. Особые условия использования земельных участков вводятся путем определения особо охраняемых территорий (protected areas), которые также подлежат зонированию в зависимости от целей охраны (экологизации природопользования, защиты растений и животных, культурных ценностей). Институт зонирования в законодательстве Швейцарии используется в целях регулирования порядка застройки земельных участков и охраны природных ресурсов. Планы развития территорий предусматривают выделение зон сельскохозяйственного назначения, зон «особой ценности и природной красоты» и зон, требующих принятия срочных охранительных мер. Порядок и условия использования земель сельскохозяйственного назначения актами о зонировании регулируются лишь частично. При этом контроль за целевым использованием сельскохозяйственных земель осуществляется путем принятия специальных мер, ограничивающих частоту сделок с участками. Е. И. Каминская отмечает, что Федеральный закон Швейцарии о загородных земельных угодьях от 4 октября 1991 г. предусматривает норму о необходимости соблюсти 10-летний срок между сделками купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения. Цель таких ограничений определяется как сохранение полезных свойств земли и производственного потенциала земельного участка, оказывающихся под угрозой вследствие частной смены собственника участка. Гражданский кодекс Швейцарии и специальные законы содержат нормы о праве преимущественной покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения, которое принадлежит сособственнику участка, родственникам собственника и арендаторам, что также способствует сохранению земельного участка за лицом, заинтересованным в его использовании по целевому назначению <26>. ——————————— <26> См.: Каминская Е. И. Регулирование отношений, связанных с недвижимостью // Черные дыры в российском законодательстве. 2002. N 3.
В странах СНГ <27> институт зонирования территорий не получил широкого распространения. Согласно ст. 1 Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. N 442-II <28> правовой режим земельных участков определяется в соответствии с категориями земель и территориальным зонированием. В других положениях ЗК Республики Казахстан наблюдается коллизия между юридическим содержанием институтов отнесения земель к категориям и зонированием территорий. Так, в соответствии со ст. 8 ЗК на основании зонирования устанавливаются классификатор целевого назначения и режим использования земель. Исходя из данной нормы, можно предположить, что зонирование территорий имеет приоритет по сравнению с отнесением земель к категориям при регулировании правового режима земельных участков. Однако анализ ст. ст. 49 — 164 ЗК Республики Казахстан показывает, что зонирование является дополнительным по отношению к делению земель на категории инструментом определения правового режима земельных участков. ——————————— <27> Под странами СНГ понимаются государства — бывшие республики СССР (кроме стран Балтии). <28> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. N 13. Ст. 99.
В Украине согласно ст. 180 Земельного кодекса от 25 октября 2001 г. N 2768-III <29> зонирование земель осуществляется в населенных пунктах и предполагает установление требований в отношении допустимых видов застройки и другого использования земельных участков в границах отдельных зон в соответствии с местными правилами застройки. ——————————— <29> Ведомости Верховной Рады (ВВР). 2002. N 3 — 4. Ст. 27.
Проведенное исследование показывает, что в зарубежных государствах накоплен различный опыт правового регулирования зонирования территорий, обусловленный соответствующими страновыми особенностями. Вместе с тем можно выделить общие признаки института зонирования: 1) представляет собой инструмент планирования и управления развития территорий; 2) регламентирует порядок использования, в том числе застройки, земельных участков; 3) устанавливает ограничения в отношении характера использования земельных участков. В литературе на примере США высказано мнение о том, что институт территориального зонирования аналогичен делению земель на категории — способу определения правового режима земель, применяемому в нашей стране <30>. С такой позицией нельзя в полной мере согласиться. Категории земель в Российской Федерации и других странах выделяются исходя из природных свойств земли и исторически сложившихся условий ее использования, поэтому принцип категоризации землепользования является основой для проведения зонирования территорий и установления правового режима использования земельных участков. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации Н. Н. Крассова включен в информационный банк согласно публикации — Норма, 2009 (2-е издание, переработанное). —————————————————————— <30> См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. 2-е изд., перераб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010.
