(Еремин М. В.) («Административное право и процесс», 2011, N 11)
СИСТЕМА МЕР ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗДРАВООХРАНЕНИИ В РОССИИ
М. В. ЕРЕМИН
Еремин Михаил Владимирович, преподаватель Ставропольского базового медицинского колледжа по дисциплине «Правовое обеспечение профессиональной деятельности медицинских работников», соискатель кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В статье представлены пробелы в российском законодательстве в области здравоохранения, предлагаются основные направления его совершенствования с использованием системного подхода.
System of measures with regard to reform of legislation on health care in Russia M. V. Eryomin
In article author represents the omissions of the Russian legislation in the health care, and offers the main directions of its perfection with system approach.
Key words: health care, system approach, regulatory legal acts, legislation perfection, legislation omissions.
Одной из многих задач в реформировании отечественного здравоохранения является совершенствование нормативно-правовой базы данной отрасли. В Стратегии национальной безопасности России до 2020 г. сказано, что «прямое негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации оказывает… незавершенность формирования нормативной правовой базы здравоохранения…». Для успешного решения этой задачи важнейшим условием является системность. Здравоохранение — это сложная сфера с присущим ей многообразием специфичных отношений. Это требует от государства внимания ко всем видам этих отношений, их целенаправленного упорядоченного урегулирования. Здравоохранительная деятельность является отдельным самостоятельным направлением в социально-экономическом развитии страны и представляет собой самостоятельную научно обоснованную функцию государства. Динамизм потребностей современного общества обусловливает все более ускоряющиеся темпы правотворчества в современной России. Как отмечают Н. И. Иоголевич, М. И. Галюкова, работа по формированию национальной базы данных нормативно-правовых документов в отрасли здравоохранения Российской Федерации набирает силу <1>. Создается практически новая правовая система, учитывающая все факторы общественной жизни. Однако уже сейчас необходимо активно пользоваться инструментарием систематизации законодательства, чтобы впоследствии не возникло путаницы и неразберихи при реализации права. ——————————— <1> Иоголевич Н. И., Галюкова М. И. Анализ нормативно-правового обеспечения современной системы здравоохранения // Медицинское право. 2011. N 1. С. 3 — 8.
В соответствии со словарным толкованием термин «систематизация» буквально означает «приведение чего-либо в систему» <2>, а в правовой трактовке, как говорилось выше, — приведение нормативных актов в единую, упорядоченную систему. В различных концепциях общей теории систем существует множество подходов к определению понятия «система». Это, прежде всего, говорит о том, что характерных черт «сложности» системы много, и поэтому любую сложную систему можно охарактеризовать одновременно многими специфическими для нее чертами. Для всех сложных систем характерна многомерность, что выражается в большом числе составляющих ее элементов и большом объеме циркулирующих в ней потоков информации. Вместе с тем для сложных систем характерна целостность: всякая сложная система имеет цель, ради которой она создана природой и человеком. Особое место занимает иерархическая упорядоченность сложных систем. Как главный фактор, формирующий единую функциональную систему, выделяется и полезный результат деятельности системы, а также «открытый» характер по отношению к внешним воздействиям. Нами рассматривается выбранный объект познания в соответствии с классическими трактовками понятия «система» как комплекса взаимодействующих элементов или как совокупности элементов, находящихся в определенном взаимодействии со средой вместе с присущими признаками и критериями <3>. ——————————— <2> Систематизация // Словарь русского языка: В 4 т. / АН СССР, Ин-т рус. яз.; Под ред. А. П. Евгеньевой. 3-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1988. 800 с. <3> Берталанфи Л. Общая теория систем: Критический обзор. М.: Прогресс, 1969. С. 29 — 45.
Системный подход предполагает, прежде всего, целевой анализ, отнесенный к системе в целом и к отдельным ее компонентам. Целевая целостность предполагает раскрытие компонентного состава системы и взаимосвязей отдельных компонентов, образующих данную систему, что дает представление о структуре системы, о ее внутренней организации. Компонентный и структурный анализ системы тесно связан с функциональным анализом, имеющим два аспекта: раскрытие механизмов внутреннего и внешнего функционирования системы. Последнее предполагает выявление адаптивной активности системы. Система — это структура, рассматриваемая в отношении определенной функции. На наш взгляд, наиболее подробный анализ понятия «система» приведен В. Д. Шадриковым и позволяет выделить следующие общие моменты, присущие любой системе <4>. Во-первых, система представляет собой нечто целостное, отличное от окружающей среды; во-вторых, эта целостность носит функциональный характер; в-третьих, система представляется дифференцируемой на конечное множество взаимосвязанных элементов, обладающих вполне определенными свойствами; в-четвертых, отдельные элементы взаимодействуют в плане общего назначения системы; в-пятых, свойства системы не сводятся к свойствам, образующим ее компонент; в-шестых, система находится в информационном и энергетическом взаимодействии с окружающей средой; в-седьмых, система изменяет характер функционирования в зависимости от информации о полученных результатах; в-восьмых, системы могут обладать свойствами адаптивности. ——————————— <4> Шадриков В. Д. Проблемы системогенеза профессиональной деятельности. М.: Наука, 1982.
На основании изложенного возможно представить государственную политику в здравоохранении и ее правовое обеспечение как закономерно развивающуюся систему. Актуальность использования системности не вызывает сомнения. Во-первых, это необходимо для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, такая деятельность обеспечивает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все необходимые нормы. Кроме этого, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, подготовки специалистов в условиях вуза <5>. Следовательно, необходимость отмеченного процесса чрезвычайно важна для законодательства о здравоохранении, основные аспекты которого мы рассмотрим в данной статье. ——————————— <5> Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. проф. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М.: Издательство «Зерцало», 2000. С. 197.
Органы исполнительной власти в сфере здравоохранения за последние 20 лет претерпели несколько изменений. 30 июля 1991 г. Министерство здравоохранения (МЗ) преобразовано в Министерство здравоохранения и социального обеспечения. Однако 28 ноября 1991 г. при формировании нового правительства МЗ РФ опять разделено на Министерство здравоохранения и Министерство социальной защиты населения. 10 января 1994 г. Министерство здравоохранения РФ было преобразовано в Министерство здравоохранения и медицинской промышленности РФ. 14 августа 1996 г. Министерство повторно преобразовано в Министерство здравоохранения РФ, а вопросы медицинской промышленности переданы Министерству промышленности РФ. Нынешняя структура органов исполнительной власти в здравоохранении установлена Указами Президента РФ, касающимися системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, от 9 марта 2004 г. N 314, от 20 мая 2004 г. N 649, от 12 мая 2008 г. N 724 <6>. МЗ РФ было упразднено, и вместо него создано Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития РФ), в ведении которого находится ряд федеральных служб (Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения социального развития — Росздравнадзор, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — Роспотребнадзор, Федеральная служба по трубу и занятости — Роструд) и агентство — Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА). ——————————— <6> Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. N 314 // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. N 649 // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023; Указ Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. N 724 // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
Органы исполнительной власти в сфере здравоохранения как управляющая компонента отрасли должны быть эффективной компактной структурой с четко очерченным кругом деятельности. Поэтому считаем возможным согласиться с мнением Т. О. Шилюк <7> в том, что создание «суперминистерства» Минздравсоцразвития РФ не представляется целесообразным решением вследствие создания структуры со слишком разнородными полномочиями. Например, в Положении о Минздравсоцразвития РФ полномочия в области трансплантации и донорства органов и тканей сочетаются с полномочиями по охране труда, пенсионного обеспечения или порядку исчисления среднего заработка <8>. ——————————— <7> Шилюк Т. О. Административно-правовое регулирование в области здравоохранения: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2010. <8> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.
Для оптимального функционирования органов исполнительной власти в ходе проводимой административной реформы были предложены новые способы работы, одним из которых стала регламентация деятельности данных органов. Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти закреплена структура административного регламента федерального органа исполнительной власти, которая состоит из регламента органа власти, административных регламентов исполнений государственных функций и предоставления государственных услуг, должностных регламентов государственных служащих <9>. ——————————— <9> Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
К примеру, административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) во многом не соответствуют требованиям ни Порядка разработки и утверждения административных регламентов государственных функций (государственных услуг) <10>, ни ФЗ N 210-ФЗ от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <11>. Имеет место произвольное расположение разделов регламентов. Отсутствуют или слишком коротко освещены: требования к местам исполнения функций; контроль за исполнением госфункций должностными лицами; ответственность государственных служащих федерального органа исполнительной власти и иных должностных лиц за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения функции; обжалование действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении функции. Темпы же разработки новых административных регламентов представляются недостаточно быстрыми. ——————————— <10> Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933. <11> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Актуальным является нормативное регулирование и разнообразных компонентов непосредственно самого процесса оказания медицинской помощи. И одним из необходимых для этого документов являются стандарты медицинской помощи. Утверждаемые приказами Минздравсоцразвития РФ, они являются важным инструментом для осуществления качественного лечения на основе методов, средств с доказанной эффективностью и оптимизации расходов на лечение; соответствие или несоответствие проведенного лечения стандартам необходимо для защиты прав пациентов или врача при спорных и конфликтных ситуациях <12>. ——————————— <12> Организация и оценка качества лечебно-профилактической помощи населению / Под ред. В. З. Кучеренко. М., 2008. 559 с.
Медицина и биология в последнее время развиваются быстрыми темпами, что проявляется в развитии новых методов диагностики и лечения. Развитие искусственного оплодотворения, генной инженерии, трансплантации органов и тканей и других высокотехнологичных методов выводит медицину на качественно новый уровень. Однако это порождает и новые юридические и этические проблемы <13>. Как показывает практика, темпы правового регулирования не всегда успевают за темпами развития медицинской науки. ——————————— <13> Бытева А. В. Спорные вопросы трансплантации: перспективы правового регулирования // Медицинское право. 2010. N 6. С. 31 — 36; Васильев А. В., Давыдов Д. В., Киселева Е. В., Марченко М. Г. Правовые аспекты научных исследований в области развития клеточных технологий и внедрения их в клиническую практику // Медицинское право. 2010. N 3. С. 9 — 14.
Так же требуют внимания множество нерешенных вопросов психиатрической, наркологической помощи, клинических испытаний лекарственных средств и др. <14>. ——————————— <14> Березанцев А. Ю., Белоус И. В. Правовые, организационные и клинические аспекты внебольничной психиатрической помощи больным шизофренией // Медицинское право. 2010. N 5. С. 8 — 16; Литовкина М. И. Организационно-правовые вопросы проведения клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения // Медицинское право. 2010. N 5. С. 30 — 34.
Следующим важным моментом для современного этапа развития медицины является интенсивное развитие правового и этического регулирования отношений между пациентом и врачом. Осуществляется переход от патерналистской модели взаимоотношений между врачом и пациентом (где врач выступал в роли своеобразного «наставника») к отношениям, где врач и пациент выступают в качестве двух равноправных сторон со своими правами и обязанностями. Однако эти самые права и обязанности детально российским законодателем не закреплены. Хотя, например, в Республике Молдова существует Закон о правах и обязанностях пациента. В 1992 г. в Финляндии принят Закон о статусе и правах пациентов, в 1996 г. в Израиле, в 1997 г. в Испании, в 1998 г. в Дании и в 1999 г. в Норвегии приняты Законы о правах пациентов. В рамках взаимоотношений «врач — пациент» всегда возникает вопрос оформления информированного согласия пациента на медицинское вмешательство или отказ от него. Данный аспект также широко обсуждается среди юристов и медиков <15>. ——————————— <15> Пищита А. Н. Согласие на медицинское вмешательство. М., 2006.
Необходимо отметить и актуальность скорейшего закрепления на законодательном уровне многих терминов, имеющих важное медико-правовое значение. Например, нет четкого разграничения между терминами «медицинская помощь» и «медицинские услуги» <16>. Отсутствуют четкие определения таких терминов, как «врачебная ошибка», «дефект медицинской помощи», «ненадлежащее оказание медицинской помощи», хотя они очень важны при юридической квалификации действий медработника. По данным Ю. Д. Сергеева и С. В. Ерофеева <17>, в литературе содержится не менее 65 определений и понятий врачебных ошибок. ——————————— <16> Плюшкин В. А. Медицинская помощь как объект конституционного права граждан Российской Федерации: медицинские, экономические и правовые аспекты // Медицинское право. 2011. N 1. С. 12 — 15. <17> Сергеев Ю. Д., Ерофеев С. В. Неблагоприятный исход оказания медицинской помощи. М., 2001.
В целом надо отметить, что широта и разнообразие общественных отношений в сфере здравоохранения привела к выделению такой отрасли права, как медицинское право. Но медицинское законодательство необходимо совершенствовать и систематизировать. Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан <18> уже недостаточно для полноценного регулирования этой сферы. ——————————— <18> Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1318.
По многим аспектам здравоохранительной деятельности необходимо принятие федеральных законов. Например, «О здравоохранении», «О вспомогательных репродуктивных технологиях и гарантиях прав граждан при их осуществлении», «О правах пациента», «О страховании профессиональной ответственности медицинских работников». Есть предложения о принятии Медицинского кодекса РФ <19>. ——————————— <19> Иванников И. А. Медицинское право: проблемы кодификации // Медицинское право. 2010. N 5. С. 19 — 22.
Есть и еще один аспект, который кажется нам очень важным. Это вопрос правовой грамотности медицинских работников. Правовые основы здравоохранения (медицинское право) должны в обязательном порядке преподаваться студентам медицинских вузов, а также на этапе последипломного образования; об изменениях в законодательстве должны информироваться сотрудники лечебных учреждений в рамках внутрибольничных конференций и т. д. Это должно быть закреплено Минздравсоцразвития в его нормативных документах. Усилия по совершенствованию законодательства не будут полностью эффективными, если непосредственные исполнители (медработники) не будут владеть правовой информацией. Повышение правовой культуры должно положительным образом сказаться на качестве функционирования здравоохранения. Таким образом, государство должно проявить системный подход для полноценного решения обозначенных проблем в сфере российского здравоохранения.
