(Дудиков М. В.) («Экологическое право», 2005, N 3)
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ГЕОЛОГОРАЗВЕДОЧНЫХ РАБОТ И ПРИВЛЕЧЕНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ
М. В. ДУДИКОВ
Дудиков М. В., начальник юридического отдела Центра «СРП-Недра» МПР России, кандидат юридических наук.
Особенностью современного недропользования является то, что добываемые полезные ископаемые относятся в основном к категории невозобновляемых. «Новые же запасы находятся в худших горно-геологических и природно-климатических условиях, и добыча их обходится намного дороже» <*>. Более того, по многим видам полезных ископаемых их добыча не компенсируется приростом открытых и разведанных запасов. Например, по данным «круглого стола», проведенного в Московском государственном геологоразведочном университете (2001 г.), на современном этапе добывается 300 млн. т нефти, а приращивается только 100 млн. т; газа — 600 млн. т, приращивается — 420. ——————————— <*> Беляков А. С. Совершенствование законодательного регулирования недропользования // Горный журнал. 2001. N 1. С. 17.
Определенные сдвиги в решении проблемы воспроизводства минерально-сырьевой базы уже имеются. В настоящее время с момента вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» <*> получить право пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых можно без конкурса или аукциона. А именно в соответствии с пунктом 5 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах» основаниями получения права пользования участками недр может быть решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, согласованное с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для целей геологического изучения участков недр, в том числе участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации. ——————————— <*> Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 141.
Далее, согласно пунктам 2 и 4 той же статьи право пользования недрами предоставляется решением Правительства Российской Федерации при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения (пункт 2), а также совместным решением федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения, расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 4).
—————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Приказ МПР РФ от 10.04.2000 N 93 «Об утверждении Инструкции о порядке установления факта открытия месторождения полезных ископаемых» утратил силу в связи с изданием Приказа МПР РФ от 11.11.2004 N 689 «Об утверждении Инструкции о порядке установления факта открытия месторождений полезных ископаемых». —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Приказ МПР РФ от 13.09.2002 N 576 «Об утверждении Положения о порядке подготовки и рассмотрения материалов при предоставлении лицензий на пользование участками недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых из месторождений, открытие которых осуществлено пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению таких участков недр за счет собственных средств» утратил силу в связи с изданием Приказа МПР РФ от 24.01.2005 N 23 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения». —————————————————————— В развитие этих норм Приказом МПР России <*> была утверждена Инструкция о порядке установления факта открытия месторождения полезных ископаемых, которая регламентирует порядок установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, также Приказом МПР России <**> утверждено Положение о порядке подготовки и рассмотрения материалов при предоставлении лицензий на пользование участками недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых из месторождений, открытие которых осуществлено пользователями недр, за счет собственных средств. ——————————— <*> Приказ МПР России от 10 апреля 2000 г. N 93. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 2 июня 2000 г. N 2255 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 25. <**> Приказ МПР России от 13 сентября 2002 г. N 576. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 3 октября 2002 г. N 3828 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 44.
Приведенные здесь нормы устанавливают, что пользователь, выполняющий на условиях риска и за счет собственных средств геологоразведочные работы, в результате которых было открыто месторождение, получает право на разработку этого месторождения. Такие нормы служат серьезным стимулом для вложения негосударственных средств в целях укрепления минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Как известно, конструкция норм, изложенных в пунктах 2 и 4 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах», предполагает комплексный юридикофактический состав, в который включены: 1. Действующая лицензия на право пользования участками недр с целью геологического изучения этих участков недр. 2. Установленное пунктом 3 статьи 14 Закона Российской Федерации «О недрах» требование о том, что заявитель должен представить доказательства того, что он обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. 3. Основанное на документах подтверждение источников затрат на поиски обнаруженного месторождения (это должны быть негосударственные средства). 4. Заявка на получение права пользования этими участками недр для целей разведки и добычи полезного ископаемого. При этом в соответствии с пунктом 7 упомянутой Инструкции, утвержденной Приказом МПР России от 10 апреля 2000 г. N 93, к заявке прилагаются следующие материалы: а) протокол органов государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, подтверждающий промышленную значимость месторождения; б) краткая справка об истории открытия месторождения полезных ископаемых и его основных геологических и экономических параметрах (характеристиках); в) геологическая карта (по месторождениям нефти и газа — структурная карта по продуктивному горизонту) с координатной сеткой и контурами выявленного месторождения полезных ископаемых; г) иные материалы, подтверждающие факт открытия месторождения полезных ископаемых. Следует более подробно остановиться на том элементе комплексного юридикофактического состава, который закреплен в пункте 3 статьи 14 Закона Российской Федерации «О недрах». Как было отмечено выше, в соответствии с этим пунктом в приеме заявки на получение права пользования недрами на основании пунктов 2 и 4 статьи 10.1 этого Закона будет отказано, если заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. При этом часть вторая статьи 12 упомянутого Закона допускает заключение контракта на предоставление услуг различных сервисных предприятий. Действительно, как правило, на практике пользователю участками недр невыгодно, а часто и не имеет смысла держать у себя на балансе все необходимое имущество. Например, для проведения аэрофотосъемки не имеет смысла тратить средства на дорогостоящие мероприятия на содержание авиационного оборудования; для проведения взрывных работ нецелесообразно постоянно содержать многочисленный персонал по охране и обслуживанию пиротехнических средств и их учету. И таких примеров много. Как известно, существуют специализированные сервисные предприятия, осуществляющие буровые работы и обслуживание скважин. Это связано с тем, что специфика пользования недрами обусловливает эпизодическое использование такого оборудования. Поэтому недропользователю, имеющему необходимые средства, выгоднее заключать контракты с организациями, имеющими разрешение (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Это утверждение корреспондирует части третьей статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах». Очевидно, что круг субъектов предпринимательской деятельности, обладающих правоспособностью, связанной с пользованием недрами, достаточно широк. А именно пользователем недр может быть практически любое финансово-состоятельное лицо. Действительно, частью третьей статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах» установлено, что в случае, если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. В определенной степени это себя оправдывает. Законодатель преследовал две цели. Во-первых, укрепление минерально-сырьевой базы. Во-вторых, получение средств в бюджеты различных уровней. Однако представляется, что описанных выше мер недостаточно. Как было отмечено выше, получить право пользования недрами могут только те субъекты предпринимательской деятельности, которые были задействованы при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных средств для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения (пункт 2 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах») или по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения, расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 4; там же). Следовательно, за пределами остались организации, которые специализируются только на поисковых работах или только на работах, связанных с добычей полезных ископаемых. Можно возразить, указав на норму части третьей статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой субъекты предпринимательской деятельности — пользователи недр имеют право заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Однако в этом случае возникают проблемы при передаче права пользования недрами и переоформления лицензии одному из таких субъектов согласно статье 17.1 этого Закона. Эти проблемы обусловлены тем, что, во-первых, нормы статьи 17.1 императивно устанавливают обязанность иметь лицензию на такие виды деятельности. Во-вторых, этой статьей предусмотрен закрытый перечень оснований перехода права пользования участками недр и переоформления лицензии. Кроме этого, следует учесть то, что предприятие — пользователь участками недр, являясь собственником технологического оборудования, может не иметь необходимых денежных средств на содержание и обновление основных фондов, а также на приобретение новых технологий и иных необходимых для рационального пользования недрами средств. Осуществлять залоговые операции с таким оборудованием достаточно проблематично. Это обусловлено тем, что приобретение такого оборудования должно осуществляться вместе с переходом права пользования недрами. Законодательством Российской Федерации о недрах это не предусмотрено. В то же время кредитные и инвестиционные учреждения требуют от пользователя недр достаточно твердых гарантий возврата вложенных средств на стадиях поиска и разведки с тем, чтобы компенсировать вложенные средства и получить прибыль в случае открытия месторождения полезных ископаемых на стадии его разработки. А как показывает практика, единственной такой гарантией у недропользователя может быть только лицензия, которая согласно статье 11 Закона Российской Федерации «О недрах» является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр. Понятно, насколько существенным фактором является для инвестора получение права разработки месторождения полезного ископаемого без конкурса или аукциона в случае вложения средств в поиски и открытие такого месторождения. Однако, как уже было отмечено, единственной гарантией возврата вложенных средств и получения прибыли является лицензия на пользование недрами. Таким образом, в этом случае необходима система мер, в соответствии с которыми кредитная организация, являясь инвестором и фактически одним из владельцев лицензии на пользование недрами, сводит риски, связанные с размещением своих средств, к минимуму. Очевидно, что законодательное закрепление предоставления права пользования участками недр без конкурса или аукциона на основании установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения (пункты 2 и 4 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах»), преследовало бы цель привлечения дополнительных инвестиций для развития и укрепления минерально-сырьевой базы Российской Федерации за счет негосударственных средств. На сегодняшний день в стране отмечен дефицит таких средств. И предоставление участков недр для целей разведки и разработки месторождений в настоящее время осуществляется в основном за счет ранее открытых месторождений полезных ископаемых.
Выводы
1. При прекращении права пользования недрами субъект предпринимательской деятельности должен иметь право передачи участка недр с согласия органов, предоставивших ему это право, другому субъекту предпринимательской деятельности, образованному в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеющему необходимые финансовые и технические средства, а также обладающему квалифицированными специалистами для продолжения работ на указанном участке недр и отвечающему требованиям, предъявляемым к пользователям недр, установленным законодательством Российской Федерации. А именно следует изменить способ правового регулирования перехода права пользования недрами. То есть разрешительный способ правового регулирования (лицо вправе осуществлять только те действия, которые разрешены) необходимо заменить на общедозволительный (т. е. лицо вправе совершать любые действия, за исключением тех, в отношении которых законодательством установлен запрет). 2. Необходимо законодательно закрепить возможность залога права пользования недрами. Учет таких предложений будет одновременно выгоден не только таким субъектам отношений, как государство и субъекты предпринимательской деятельности, но и технологически целесообразен для объекта отношений — участка геосреды. Во-первых, государству нет необходимости вкладывать средства на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Во-вторых, будет обеспечено получение средств в бюджет за счет налоговых поступлений в результате надежных гарантий вложения капитала инвесторами в поиски и открытие месторождений. В-третьих, это будет способствовать сохранению и созданию новых рабочих мест, что особенно актуально, так как разработка месторождений связана в большинстве случаев с градообразующими предприятиями. В-четвертых, это позволит повысить мультипликативный эффект.
