ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ЛИМИТОВ НА ВЫБРОСЫ И СБРОСЫ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ И МИКРООРГАНИЗМОВ
/»Юрист», 2006, N 2/
А. С. ШИРОБОКОВ
Широбоков А. С., эксперт-юрист ООО «Аудиторская консалтинговая компания «Юкон/эксперты и консультанты», аспирант кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Часть I
Установление лимитов на выбросы и сбросы (временно согласованных выбросов (сбросов)) предусмотрено Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <*> (далее — Федеральный закон об охране окружающей среды), Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ (ред. от 9 мая 2005 г.) «Об охране атмосферного воздуха» <**> (далее — Федеральный закон об охране атмосферного воздуха), а также в целом ряде постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов. ——————————— <*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <**> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
Несмотря на длительный период существования лимитов на выбросы и сбросы (временно согласованных выбросов (сбросов)) и значительное количество нормативных правовых актов, оперирующих данным понятием, не существует однозначного понимания этого элемента нормирования, остается неурегулированным порядок установления и применения лимитов на выбросы и сбросы, а также отсутствует механизм контроля за их соблюдением. Федеральный закон об охране окружающей среды дает следующее определение лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов: лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (далее также — лимиты на выбросы и сбросы) — ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды. Федеральный закон об охране атмосферного воздуха для обозначения данного понятия использует термин «временно согласованный выброс» (ВСВ), под которым понимается временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса. Для обозначения лимитов сброса загрязняющих веществ в водные объекты используется термин временно согласованный сброс (ВСС). Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ <*> этим понятием не оперирует, однако оно используется в некоторых ведомственных нормативных правовых актах <**>. Содержание данного понятия ни в одном из перечисленных актов не раскрывается, но из контекста становится понятно, что временно согласованный сброс устанавливается в случае невозможности соблюдения предприятием нормативов предельно допустимых сбросов. ——————————— <*> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471. <**> Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. N 539 «Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» // Экологический вестник Москвы. 1996. N 4 — 6; Приказ Госстроя Российской Федерации от 6 апреля 2001 г. N 75 «Об утверждении Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов» (МДК 3-01.2001) (не действует) // Информационный бюллетень «Нормирование в строительстве и ЖКХ». 2001. N 6; «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды» (утв. Минприроды РФ от 26 января 1993 г.) (ред. от 15 февраля 2000 г.) // Документ официально опубликован не был; и др.
Использование в одном случае термина «лимиты на выбросы (сбросы)», а в другом — «временно согласованные выбросы (сбросы)» свидетельствует об отсутствии единого подхода к обозначению данного элемента нормирования, к его понятию, а следовательно, к пониманию его сути и признаков. Существующая терминологическая мозаичность, а в ряде случаев и путаница препятствуют выработке надлежащих правил и оформлению их в актах различного уровня (с точки зрения иерархии и места в правовой системе). С учетом этого предлагается выделить основные признаки лимитов на выбросы и сбросы (временно согласованные выбросы и сбросы) и дать единое понятие этого термина. Из анализа Федерального закона об охране окружающей среды следует, что в качестве основных признаков понятия «лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов» названы условия их установления. Таковыми являются: — применяются в случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; — устанавливаются на основе разрешений специально уполномоченных на то органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды; — действуют только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; — допускаются только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. В ст. 1 Федерального закона об охране окружающей среды лимиты на выбросы и сбросы определены как ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду. Однако ни в одном из перечисленных признаков лимитов на выбросы и сбросы нет указания на то, что эти выбросы (сбросы) каким-то образом ограничиваются. На практике лимиты на выбросы и сбросы устанавливаются, исходя из фактических объемов, количеств и масс выбросов и сбросов предприятия. Об ограниченности их действия может свидетельствовать лишь их временный характер. Механизм внедрения наилучших существующих технологий и реализации других природоохранных проектов в целях поэтапного достижения установленных нормативов допустимого воздействия в федеральном законодательстве не раскрывается, что создает определенные трудности для правоприменителей. Не разработана процедура определения наилучшей существующей технологии. Федеральный закон об охране атмосферного воздуха вместо термина «лимиты» использует термин «временно согласованный выброс». Условиями установления временно согласованного выброса согласно ст. 12 Федерального закона об охране атмосферного воздуха являются: — невозможность соблюдения юридическими лицами, имеющими источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов; — установление их на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов при условиях соблюдения технических нормативов выбросов и наличия плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (эти сроки устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению соответствующих территориальных органов специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха). План уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух разрабатывается и осуществляется юридическими лицами, для которых устанавливаются временно согласованные выбросы, с учетом степени опасности указанных веществ для здоровья человека и окружающей природной среды. Перечисленные признаки временно согласованных выбросов также служат подтверждением отсутствия каких-либо ограничивающих факторов при установлении для предприятий таких выбросов. Хотя п. 7 ст. 12 Федерального закона об охране атмосферного воздуха и закрепляет, что временно согласованные выбросы, методы их определения и виды источников, для которых они устанавливаются, разрабатываются и утверждаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, но в настоящий момент процедура утверждения временно согласованных выбросов на федеральном уровне остается неурегулированной. Из анализа Федерального закона об охране атмосферного воздуха также не следует, что временно согласованный выброс устанавливается как ограничение (лимит) выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Отсюда логично предположить, что лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (временно согласованные выбросы и сбросы) представляют собой фактические выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и микроорганизмов, согласованные с органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды на период выполнения утвержденного этим органом плана по достижению нормативов допустимых выбросов и сбросов. Представляется, что такое определение наиболее полно учитывает признаки лимитов на выбросы (сбросы) (временно согласованных выбросов (сбросов)) и сложившуюся практику их установления. По содержанию термины «лимиты на выбросы и сбросы» и «временно согласованные выбросы (сбросы)» полностью совпадают, поэтому данные разночтения в федеральном законодательстве об охране окружающей среды недопустимы. Отсутствие единообразия терминологии приводит к путанице в процессе правоприменения и нормотворчества. К примеру, в Постановлении Правительства Москвы от 22 февраля 2005 г. N 94-ПП «Об утверждении Методики определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы» <*> термины «временно согласованные выбросы» и «лимиты на выбросы загрязняющих веществ» используются не как синонимы, а являются двумя различными по содержанию понятиями. Неправильное понимание указанных терминов вызвано соответствующими разночтениями в федеральном законодательстве. Решением данной проблемы могло бы быть внесение соответствующих изменений в Федеральный закон об охране атмосферного воздуха и целый ряд подзаконных нормативных правовых актов. ——————————— <*> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 16.
В дальнейшем для обозначения данного понятия будем использовать термин «лимиты на выбросы и сбросы». Помимо проблем с терминологией неясен и механизм установления лимитов на выбросы и сбросы, механизм их контроля. Каких-либо нормативных правовых актов, регулирующих процедуру установления лимитов на выбросы и сбросы, на сегодняшний день не существует. При этом возникает множество вопросов: каким образом устанавливаются лимиты на выбросы и сбросы? какие факторы должны быть учтены при установке лимитов? кем они устанавливаются? как они контролируются? В. В. Петров считал установление лимитов на выбросы и (или) сбросы противоправным явлением, так как они снижают ответственность предприятия за загрязнение окружающей среды и вред здоровью человека <*>. Не учитывая объективные причины появления лимитов на выбросы и (или) сбросы, со словами автора трудно не согласиться. ——————————— <*> Петров В. В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: Издательство «БЕК», 1995. С. 209.
Однако появление лимитов на выбросы и сбросы связано с зарождением самого института нормирования и вызвано следующими объективными причинами: 1) технологическими особенностями промышленных предприятий, осуществляющих выбросы и (или) сбросы загрязняющих веществ; 2) «жесткостью» нормативов в области охраны окружающей среды (прежде всего нормативов предельно допустимых концентраций). Лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ применяются только действующими предприятиями, поскольку в соответствии со ст. 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» <*> в отношении проектной документации на строительство новых предприятий проводится обязательная государственная экологическая экспертиза. Положительное заключение государственной экологической экспертизы предполагает соблюдение предприятием всех экологических требований, в том числе нормативов в области охраны окружающей среды. ——————————— <*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
Ввиду технологической отсталости производства многих предприятий и состояния очистных сооружений на них практика применения лимитов выбросов и (или) сбросов — достаточно распространенное явление в природоохранной деятельности в России. При этом важно подчеркнуть, что установление для предприятия временно согласованных нормативов выбросов, а не нормативов предельно допустимых выбросов изначально означает, что при этом на соответствующей территории не обеспечивается соблюдение нормативов качества атмосферного воздуха. Из этого следует, что на соответствующей территории допускается загрязнение атмосферного воздуха, причинение экологического и экогенного вреда <*>. ——————————— <*> Комментарий к Федеральному закону «Об охране атмосферного воздуха» (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова.
Поскольку значительная доля промышленных предприятий технологически устарела, лимиты на выбросы и (или) сбросы в настоящий момент являются единственным способом сохранения и развития деятельности этих предприятий и недопущения ее прекращения по экологическим мотивам, так как соблюдение нормативов предельно допустимых выбросов и (или) сбросов в рамках установленных ПДК (в большей части санитарно-гигиенических) в некоторых случаях просто не представляется возможным. С другой стороны, сложившаяся практика утверждения фактических выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в качестве лимитов на выбросы и сбросы на сегодняшний день является неприемлемой. Она противоречит самой идее нормирования (ограничения) выбросов и сбросов в окружающую среду. Думается, что при установлении лимитов на выбросы и сбросы необходимо учитывать их соотношение с нормативами предельно допустимых концентраций (ПДК) для конкретных территорий (акваторий). Механизм установления лимитов на выбросы в атмосферный воздух регулируется Положением о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. N 183 <*> (далее — Положение), крайне недостаточно. В Положении определены органы, осуществляющие согласование и выдачу разрешений на лимиты выбросов загрязняющих веществ, закреплено, что при их установлении должны соблюдаться технические нормативы, что разработка лимитов на выбросы осуществляется на основе проектной документации (в отношении вводимых в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности) и данных инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (в отношении действующих объектов хозяйственной и иной деятельности) (п. 7, 8, 9 Положения). ——————————— <*> СЗ РФ. 2000. N 11. Ст. 1180.
При этом не существует каких-либо правил, методик утверждения лимитов на выбросы и (или) сбросы, а соответственно отсутствуют какие-либо разумные пределы установления таких выбросов и (или) сбросов, способы контроля за соблюдением установленных лимитов и выполнением мероприятий, направленных на достижение нормативов допустимого воздействия, сроки действия лимитов ничем не ограничиваются (планы по модернизации производства и строительства очистных сооружений можно растянуть на десятилетия) и проч. Порядок установления и применения технических (технологических) нормативов, в соответствии с которым должны устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы, действующим законодательством также остается неурегулированным. Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения (п. 4 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 (с изм. от 27 декабря 1994 г. и от 14 июня 2001 г.) <*>. Это положение свидетельствует лишь о незаинтересованности органов государственной власти каким-либо образом стимулировать уменьшение показателей лимитов, так как плата за загрязнение окружающей среды прямо пропорциональна объему выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. ——————————— <*> САПП РФ. 1992. N 10. Ст. 726.
Таким образом, отсутствие механизма разработки лимитов на выбросы и (или) сбросы на практике приводит к тому, что в качестве лимитов закрепляются фактические выбросы (сбросы) загрязняющих веществ. Терминологическая путаница и значительные пробелы в правовом регулировании лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ являются источником судебных споров. В частности, для обоснования своей позиции по делу N А33-10839/04-С3-Ф02-4631/04-С1 <*> о признании недействительным требования Межрайонной инспекции МНС РФ по крупнейшим налогоплательщикам Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов N 89 об уплате налога на прибыль и пени Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа обратился к письму Минприроды РФ от 21 июля 1994 г. N 01-15/29-2115 «О «Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации» <**> (далее — Временные правила), которые регулируют сходные общественные отношения. ——————————— <*> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 ноября 2004 г. N А33-10839/04-С3-Ф02-4631/04-С1. <**> Письмо Минприроды РФ от 21 июля 1994 г. N 01-15/29-2115 «О «Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации».
Доводы кассационной жалобы ФГУП «ПО «Электрохимический завод» основывались на том, что платежи за загрязнение окружающей природной среды, произведенные в пределах установленных лимитов, относятся к платежам, аналогичным сделанным в пределах допустимых нормативов. Следовательно, платежи, сделанные в пределах временно согласованных нормативов (лимитов), являются расходами, уменьшающими налоговую базу по налогу на прибыль согласно пп. 7 п. 1 ст. 254 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ) <*>. ——————————— <*> Налоговый кодекс Российской Федерации, часть вторая, от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
Суд, обосновывая неправомерную позицию заявителя, ввиду отсутствия в федеральном законодательстве нормативного правового акта, регулирующего порядок установления и применения лимитов на выбросы и сбросы, обратился к Временным правилам. При этом суд мотивировал свою позицию следующим образом: «Согласно пункту 3.1 Временных правил нормирование объемов образования и размещения отходов производится с целью недопущения превышения предельно допустимого воздействия отходов на окружающую среду, а также охраны жизни и здоровья людей. Пунктом 3.2 данных Правил предусмотрено, что для поэтапного достижения нормативных объемов образования и размещения отходов природопользователям, не обеспечивающим выполнение этих нормативов, устанавливаются лимиты на образование и размещение отходов. Таким образом, предельно допустимыми выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в природную среду являются выбросы, произведенные в пределах установленных нормативов. При соблюдении лимитов на размещение отходов нормативы качества окружающей среды не обеспечиваются. При таком правовом регулировании спорных правоотношений плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду в пределах установленных лимитов является платой за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и в силу подпункта 7 пункта 1 статьи 254 и пункта 4 статьи 270 Налогового кодекса Российской Федерации не уменьшает налоговую базу по налогу на прибыль…». Таким образом, отсутствие четкого понятия лимитов на выбросы и сбросы стало причиной возникновения данного спора, а примененный судом принцип аналогии закона и утвержденный на его основе вывод свидетельствуют о необходимости внесения в действующее законодательство соответствующих поправок и восполнения возникших пробелов.
/»Юрист», 2006, N 3/
Часть II
Помимо пробелов в правовом регулировании лимитов на выбросы и (или) сбросы их существование сопровождалось полным отсутствием механизма государственного экологического контроля, хотя, как показывает практика применения лимитов на выбросы и (или) сбросы, для их эффективного действия требуется осуществление регулярного государственного экологического контроля за соблюдением хозяйствующим субъектом утвержденных для него лимитов и планов по достижению нормативов предельно допустимых выбросов (сбросов). Представляется, что основным элементом экологического контроля должен быть именно план, направленный на достижение предприятием установленных нормативов. Однако планы и мероприятия по охране окружающей среды в настоящий момент не являются объектами экологического контроля, поскольку нет установленной правовой формы такого плана, порядка его составления, мер воздействия за его невыполнение, не определено его правовое значение. Решение данной проблемы видится в правовой регламентации плана мероприятий по достижению нормативов допустимых выбросов (сбросов), который должен быть согласован с органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. В таком плане должны закрепляться перечень конкретных действий хозяйствующего субъекта по модернизации своего производства в целях достижения нормативов ПДВ (ПДС), сроки их реализации, их общая сметная стоимость и достигаемый природоохранный результат. Для четкого исполнения данного плана в законодательстве необходимо установить ответственность за ненадлежащее выполнение предприятием принятых на себя обязательств. Мерами воздействия к нарушителям могут быть: — штрафные санкции; — приостановление производственной деятельности в судебном порядке и др. Осуществление государственного экологического контроля за исполнением таких планов будет более эффективным и действенным. Отсутствие нормативного регулирования на федеральном уровне влечет соответствующее нормотворчество в субъектах РФ. Так, в целях реализации мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и достижения нормативов допустимого воздействия на территории города Москвы Правительство Москвы приняло Постановление Правительства Москвы от 8 июля 2003 г. N 529-ПП «О мероприятиях по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу предприятиями и организациями, расположенными на территориях административных округов города Москвы (кроме Центрального административного округа), на период до 2006 года» (с изм. и доп. от 9 декабря 2003 г.) <*> и Постановление Правительства Москвы от 29 апреля 2003 г. N 294-ПП «О мероприятиях по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу предприятиями и организациями, расположенными на территории Центрального административного округа, на период до 2020 года» <**>. В Постановлениях определены критерии оценки предприятий и организаций по воздействию на компоненты окружающей среды в городе Москве, четко зафиксированы конкретные мероприятия для некоторых предприятий, осуществляющих выбросы и сбросы загрязняющих веществ, и сроки выполнения этих мероприятий. Следует отметить, что в данных Постановлениях не решен вопрос об ответственности за невыполнение указанных мероприятий. ——————————— <*> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 43. <**> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 27.
Однако проблема лимитов на выбросы и сбросы отнюдь не исчерпывается отсутствием нормативного правового регулирования, такое положение связано с недоработками самой системы нормирования в области охраны окружающей среды. Суть нормирования заключается в установлении таких объемов, количеств, масс выбросов и (или) сбросов (в условных единицах), которые не приводят к нарушению механизмов саморегуляции окружающей природной среды. Основными критериями нормирования в области охраны окружающей среды, обусловливающими установление конкретных нормативов, являются стабильность и разнообразие экосистемы <*>. ——————————— <*> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Содержание термина «нормативы в области охраны окружающей среды» в Федеральном законе об охране окружающей среды раскрывается с помощью понятий «нормативы качества окружающей среды» и «нормативы допустимого воздействия на окружающую среду». Установление нормативов качества окружающей среды лишь продекларировано в Федеральном законе об охране окружающей среды, однако порядка их разработки на данный момент не существует. Такое положение объясняется тем, что на сегодняшний день неясен механизм такого нормирования. Определенное состояние (степень загрязнения) того или иного компонента природной среды (почв, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, недр) по-разному влияет на растительные и животные организмы, на человека, на процессы саморегуляции окружающей природной среды — это естественно в силу природных особенностей того или иного живого организма, объекта природы. В настоящее время санитарно-гигиенические нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК), разработанные в течение нескольких десятилетий, фактически подменяют нормативы качества окружающей среды. Такие нормативы ПДК являются очень жесткими, поэтому установленные на их основе нормативы предельно допустимых выбросов (сбросов) трудновыполнимы на практике, что и вызывает необходимость применения лимитов на выбросы и сбросы. Практике также известны случаи применения лимитов в результате отсутствия разработанного норматива ПДК по конкретному загрязняющему веществу или смеси веществ. Отсутствие нормативов ПДК приводит к невозможности установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду (ПДВ и ПДС). Предъявление на утверждение фактической эмиссии загрязняющих веществ окружающую среду и закрепление ее в качестве лимитов на сбросы становится решением данной проблемы. По сути — это отказ от нормирования. Примером тому служит ситуация со сбросом шахтных вод на угольных предприятиях в природные водоемы после их отстаивания в прудах-отстойниках, т. е. практически без проведения очистных мероприятий. Хотя по ряду показателей концентрация загрязняющих веществ в сбрасываемых шахтных водах иногда превышает установленные предельно допустимые значения в десятки раз, предприятия продолжают осуществлять водоотведение в полном объеме. Все это является результатом отсутствия нормативов качества окружающей среды по некоторым загрязняющим веществам. По этой же причине в угольных регионах не инвентаризируются и не нормируются неорганизованные поверхностные стоки (дождевые, талые, поливомоечные воды), оказывающие определенное воздействие на гидрохимический режим природных водоемов. Например, в Воркутинском промышленном районе 96% загрязнений выносится в водоемы поверхностными водами <*>. ——————————— <*> Климов С. Л. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение устойчивого эколого-экономического развития угольной промышленности // http://www. rosugol. ru/jur_u/9_00/klimov. html.
Действующая в Российской Федерации система нормирования воздействия на человека и окружающую среду, основанная на расчетах методом критической нагрузки на экосистему, с учетом соблюдения санитарно-гигиенических нормативов, несовершенна по следующим основаниям (подробнее об этом см. <*>): ——————————— <*> Там же.
— отсутствуют нормированные перечни приоритетно контролируемых показателей для конкретных территорий и технологий; — многие показатели нормативов ПДК трудносопоставимы с фактическими выбросами и сбросами; — отсутствуют унифицированные методики определения нормативов качества окружающей среды и нормативов ПДВ (ПДС) в целом; — отсутствуют унифицированные нормативы воздействий, безопасные как для человека, так и для других компонентов природной среды; — отсутствуют нормативы качества окружающей среды. В нашей стране подход к нормированию негативных воздействий отличается от принятого в экономически развитых странах (США, ФРГ, Франция), где допустимый объем выбросов (сбросов) регламентируется техническими нормативами, которые делятся на две группы: для лучших перспективных и для действующих технологий. В указанных странах для вновь проектируемых предприятий обязательно использование нормативов лучших перспективных технологий. Срок использования нормативов действующих технологий ограничивается тремя-пятью годами до проведения реконструкции или перепрофилирования производства. Для предприятий, не обеспечивающих установленный лимит выбросов и (или) сбросов по нормативам действующих технологий действует административный порядок, обязывающий реконструировать, перепрофилировать, а в определенных случаях предписывающий даже их частичное или полное закрытие по экологическим мотивам. В период работы предприятия с превышением нормативов действующих технологий с него взимается дополнительная плата. В большинстве экономически развитых стран законодательно закреплены отдельные нормативы качества окружающей природной среды (в зарубежных странах используется термин «стандарты качества окружающей среды»). Разумная адаптация отечественных нормативов к международному опыту не только поможет интеграции России в мировое сообщество, но и позволит усовершенствовать действующую систему нормирования в области охраны окружающей среды и послужит урегулированию установления и применения лимитов на выбросы и сбросы. С учетом вышесказанного реформирование действующей системы нормирования в области охраны окружающей среды является на сегодняшний день острой необходимостью. Для создания комплексной системы нормирования и изменения сложившейся практики установления и применения лимитов на выбросы и сбросы в Российской Федерации необходимо следующее: — разработать концепцию системы нормирования в области охраны окружающей среды с учетом природно-климатических особенностей регионов, видов и степени антропогенной нагрузки; — сформировать правовое и информационное обеспечение нормирования качества окружающей среды; — внести соответствующие дополнения в действующее законодательство, регламентирующие порядок пересмотра санитарно-гигиенических нормативов; — создать систему нормативов качества окружающей среды; — разработать систему технических (технологических) нормативов; — р азработать и ввести единую классификацию воздействия хозяйственной и иной деятельности на естественные экологические системы. Таким образом, существенные пробелы в регулировании системы нормирования в области охраны окружающей среды, технологическая отсталость предприятий являются основными причинами невозможности соблюдения ими нормативов предельно допустимых выбросов и (или) сбросов в окружающую среду и обращения этих субъектов к применению лимитов на выбросы и (или) сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов. Постоянное изменение состояния компонентов окружающей среды в результате непрекращающегося антропогенного воздействия и совершенствование технологий производства влекут ужесточение нормативов в области охраны окружающей среды. В связи с этим всегда будут существовать предприятия, функционирующие на основе согласованных с органами исполнительной власти лимитов выбросов (сбросов), этим объясняется необходимость разработки унифицированного порядка установления и применения лимитов на выбросы (сбросы) на федеральном уровне.
