Вакула М. А., заместитель руководителя Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы.
Судьба проекта нового Водного кодекса была непростой. Его принятие постоянно откладывалось и переносилось. Отчасти это было вызвано обоснованной критикой как со стороны ученых, так и со стороны правоприменителей. Однако не вызывает сомнений, что он будет принят в том или ином виде в ближайшее время. Новый проект Водного кодекса не решает многих уже известных проблем, более того, по нашему мнению, создает предпосылки для возникновения новых. И прежде всего это касается полномочий субъектов Российской Федерации в сфере использования и охраны водных объектов. Так, в настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <1> у субъектов Российской Федерации изъяты практически все полномочия в области водных правоотношений. Субъекты Федерации не вправе иметь в собственности водные объекты, соответственно не могут осуществлять какую-либо деятельность в отношении этих объектов. ——————————— <1> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Например, отсутствие полномочий по составлению водохозяйственных балансов и установления лимитов водопользования не позволяет органам исполнительной власти регионов собирать информацию о фактическом состоянии водных объектов на своей территории, прогнозировать и регулировать объемы водопользования в целях рационального использования водных ресурсов. Лишение полномочий по установлению границ водоохранных зон негативным образом сказывается на градостроительной деятельности. В соответствии со ст. 8 проекта в собственности субъектов Федерации могут находиться только обособленные водные объекты (пруды и обводненные карьеры). Таким образом, в отношении водных объектов, акватории и бассейны которых не полностью расположены на территории субъекта Федерации, органы государственной власти субъекта Федерации лишены каких бы то ни было регулятивных функций, в том числе не имеют возможности осуществлять и финансировать мероприятия по их охране. При этом в статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <2> установлен принцип ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. ——————————— <2> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Проект также не предусматривает закрепления за субъектами Российской Федерации ряда их полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», хотя они не противоречат его концепции. Так, исключены полномочия субъектов Российской Федерации, позволяющие им по согласованию с уполномоченным федеральным органом предусматривать и реализовывать программные мероприятия по использованию, восстановлению и охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности; полномочия по обращению в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и запрещении эксплуатации хозяйственных и других объектов, негативно влияющих на состояние водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; полномочия в сфере организации и ведения государственного мониторинга водных объектов и ряд других. По тем полномочиям, которые формально предоставляются регионам, в ряде случаев не содержится механизм реализации. В частности, устанавливая полномочие субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного регионального контроля за использованием и охраной водных объектов (пределы которого также крайне ограничены), проект Водного кодекса не определяет права региональных инспекторов при осуществлении контроля. Представляется, что было бы целесообразным восстановить в проекте Водного кодекса Российской Федерации те полномочия субъектов Российской Федерации в сфере водных отношений, которые уже переданы им Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ <3>, причем не только в перечне полномочий, но и во всех статьях Кодекса, где это необходимо для их реализации. ——————————— <3> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.
Кроме указанных выше замечаний проект Водного кодекса оставляет много вопросов как в части используемой терминологии, так и в его соотношении с уже действующим (и не предполагающим изменения) законодательством. Например, используемые проектом (ст. 1) понятия «водный объект», «обособленный водный объект», с одной стороны, не позволяют отнести некоторые водные объекты к таковым, а с другой — допускают расширительное толкование. В законопроекте фактически отсутствует различие между понятиями «пруд» и «водохранилище», при том что пруды при определенных обстоятельствах могут переходить в частную собственность. Это порождает риск принятия такого рода решений относительно водохранилищ. Проект не дает ответа на вопрос, что же является объектом водных отношений. Действующий Водный кодекс определяет, что поверхностные воды и земли, покрытые ими (дно) и сопряженные с ними (берега), являются единым водным объектом. Для уточнения объекта водных отношений целесообразно использовать подход действующего Водного кодекса, согласно которому водный объект — это неразрывное единство воды, дна и берегов. В законопроекте (ст. 5) представлен закрытый перечень видов поверхностных водных объектов, которые, в свою очередь, поделены на подвиды. Однако он не решает проблему с теми водными объектами, которые не перечислены в проекте. В данном случае было бы целесообразно сохранить подход действующего Водного кодекса, в котором просто названы критерии отнесения любых водных объектов к тому или иному виду. Проект содержит в общей сложности 16 принципов водного законодательства (ст. 3), большинство из которых не подтверждается конкретными нормами проекта. Так, один из принципов предполагает приоритетное использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В то же время ни в одной из статей проекта не определено требование к качеству воды таких водоемов. Статья 29 проекта предусматривает возможность создания бассейновых советов. Однако создание бассейновых советов не является обязательным. Статус совета и его решений, общий порядок деятельности в проекте не регламентирован. Имеется только отсылочная норма, что порядок создания и деятельности бассейновых советов должно определить Правительство Российской Федерации. Считаем, что необходимо предусмотреть обязательность создания бассейновых советов, определить их статус и компетенцию, а также статус их решений. В ст. 36 проекта государственный контроль за использованием и охраной водных объектов осуществляется совместно с государственным надзором, который независимо от форм собственности на водные объекты возлагается на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержат указание на осуществление только государственного контроля в определенной области. В целях единообразия используемых терминов и устранения разночтений в их понимании необходимо придерживаться принятой в законодательстве формулировки «государственный контроль». Наряду с этим уже названные Федеральные законы N 122-ФЗ и N 199-ФЗ расширили полномочия органов местного самоуправления в области осуществления экологического контроля без его ограничения по перечню объектов, однако представленный проект не содержит указания на возможность осуществления такого контроля за использованием и охраной водных объектов, что также является результатом несогласованности представленного проекта с нормами действующего законодательства. В ст. 65 проекта устанавливается ширина водоохранных зон водных объектов за пределами территорий городов и других поселений. При этом не урегулирован вопрос установления ширины водоохранных зон в пределах поселений. При этом законопроект не установил конкретные требования к объектам хозяйственной и иной деятельности, расположенным в водоохранной зоне, в целях обеспечения сохранности водного объекта. Нет препятствий для размещения в пределах границ водоохранных зон фактически любых объектов хозяйственной и иной деятельности. Требование о наличии сооружений, предназначенных для защиты от попадания сточных вод с таких объектов в водные объекты, не является достаточной гарантией, так как не исключает просачивание загрязнений через почву. Статья 69 проекта устанавливает правила возмещения вреда, причиненного нарушением водного законодательства: вред возмещается собственнику водного объекта добровольно либо в судебном порядке на основании представления уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Сумма, подлежащая возмещению, рассчитывается уполномоченным федеральным органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В отношении обособленных водных объектов ущерб возмещается в установленном гражданским законодательством порядке. Вместе с тем Федеральным законом «Об охране окружающей среды» уже установлен порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. В связи с этим указание на принятие методики расчета причиненного ущерба Правительством Российской Федерации противоречит действующему законодательству. Например, учитывая, что обособленный водный объект является объектом охраны окружающей среды, вред, причиненный такому объекту, должен рассчитываться на основании правил, установленных Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Это только несколько замечаний, которые можно высказать по проекту нового Водного кодекса. Однако даже по этим замечаниям видно, в какой существенной доработке он нуждается.
