(Чертков А. Н.) («Законодательство и экономика», 2007, N 1)
МЕХАНИЗМ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
А. Н. ЧЕРТКОВ
Чертков А. Н., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Совершенствование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, а также взаимодействия между данными органами должно осуществляться строго на основе таких конституционных принципов организации государственной власти, как распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ); целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 Конституции РФ); государственная целостность Российской Федерации; единство государственной власти; разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ); равноправие субъектов Российской Федерации (ч. ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ); разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ); объединение исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ); допустимость передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, при распределении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов необходимо учитывать вступление в действие нового порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов Федерации, предусмотренного Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
В Российской Федерации в настоящее время основу взаимодействия органов государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов составляет распределение полномочий названных органов, установленное: федеральными законами; договорами о разграничении полномочий; соглашениями о передаче осуществления части полномочий, а по предметам ведения Российской Федерации — еще и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Практика расширения компетенции органов государственной власти субъектов Федерации посредством принятия федеральных законов, в частности в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения, сельского хозяйства, природопользования и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, позволяет сделать вывод о возможности дальнейшего развития данного процесса. На начальных его этапах осуществлялось прежде всего возложение на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации части полномочий территориальных органов федеральных служб и агентств. В настоящее время с учетом накопления органами исполнительной власти субъектов Федерации необходимого опыта возможна передача им части полномочий федеральных служб и агентств, как имеющих, так и не имеющих территориальных органов. При этом осуществление указанных полномочий целесообразно возлагать на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, а ответственность за их реализацию фактически должно нести высшее должностное лицо субъекта Федерации, что было бы необходимо установить законодательно. Однако в данном процессе следует учитывать характер и содержание соответствующих полномочий. Прежде всего необходимо разделить процессы передачи осуществления полномочий федеральных исполнительных органов органам исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации, передачи полномочий федеральных исполнительных органов органам исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации и перераспределения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. По предметам ведения Российской Федерации, закрепленным ст. 71 Конституции РФ, федеральные исполнительные органы вправе при необходимости передавать осуществление отдельных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации с предоставлением необходимых финансовых средств при сохранении всей полноты контроля за их осуществлением и ответственности за ненадлежащее осуществление соответствующих полномочий. Данный процесс следует воспринимать в свете положения ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения. Соответствующие возможности дают ст. ст. 26.5 и 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <2>. В указанном Законе предусмотрены три механизма передачи полномочий: федеральными законами; нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ; соглашениями между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта. Иных механизмов передачи полномочий по предметам ведения Российской Федерации действующим законодательством не предусмотрено, и в этом нет необходимости. ——————————— <2> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 17, 25; N 30 (ч. I). Ст. 3104; 2006. N 1. Ст. 10, 13, 14.
Следует отметить, что возлагаемые на органы исполнительной власти субъектов Федерации полномочия федеральных исполнительных органов не должны быть связаны непосредственно с национальными интересами и обеспечением решения общегосударственных задач. Иначе это может привести к нарушению основ конституционного строя России и разрушению осуществления государственных функций федерального уровня осуществления государственной власти. Осуществление исполнительными органами субъекта Федерации полномочий, возложенных федеральным нормативным актом, реализуется за счет субвенций из федерального бюджета. Вот почему к таким нормативным актам применяются требования, указанные в п. п. 7 и 8 ст. 26.3 рассматриваемого Федерального закона. Аналогичным образом должны финансироваться полномочия, переданные исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации по соглашениям. Объемы субвенций на финансирование соответствующих федеральных полномочий должны предусматриваться в федеральном бюджете обособленно по каждому полномочию. В целях обоснованного определения размеров субвенций на подобное финансирование было бы целесообразно, чтобы Правительство РФ разработало и согласовало с высшими должностными лицами субъектов Федерации единую методику, определяющую расчет средств как на содержание органов исполнительной власти субъектов Федерации, реализующих федеральные полномочия, так и на финансирование самих возлагаемых полномочий. Кроме того, в целях повышения взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов федеральный законодатель установил обязательное соблюдение требований ст. 26.4 рассматриваемого Федерального закона по согласованию соответствующих проектов федеральных законов с органами государственной власти субъектов Федерации. При наделении органов исполнительной власти субъектов Федерации отдельными федеральными полномочиями представляется возможным в ряде случаев предусмотреть реорганизацию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Возложение на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации федеральных полномочий должно сопровождаться совершенствованием механизмов взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Прежде всего, речь идет о наделении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти правом контроля за реализацией органами исполнительной власти субъектов Федерации возложенных полномочий; разработке форм соответствующей отчетности, определении сроков ее предоставления; обеспечении права беспрепятственного доступа к информации, имеющейся в органе исполнительной власти субъекта Федерации, руководителю специального территориального органа исполнительной власти, осуществляющего возложенные полномочия; образовании при высшем должностном лице субъекта Федерации совещательных органов, в состав которых могут быть включены по согласованию руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль; обеспечении единообразия наименования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и исключении дублирования их наименований с наименованиями исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. В связи с возложением на органы исполнительной власти субъектов Федерации полномочий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти необходимо обеспечить своевременную корректировку схем размещения территориальных органов. Часть названных органов в субъектах Федерации может быть ликвидирована в случае передачи всех их полномочий. В этом случае контроль за осуществлением возложенных на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации полномочий можно возложить на существующие или вновь образованные межрегиональные или окружные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (в зависимости от конкретных социально-экономических, природно-географических и иных условий один орган на федеральный округ или один орган на три-четыре субъекта Федерации, расположенных в пределах соответствующего федерального округа). При наличии межрегионального и регионального территориальных органов федерального органа исполнительной власти необходимо исключить дублирование их компетенции. Кроме того, в случае передачи всех полномочий территориального органа федерального исполнительного органа на уровень субъекта Федерации данный орган целесообразно реорганизовать в орган исполнительной власти субъекта Федерации. При этом требуются определенные гарантии участия федерального исполнительного органа в реорганизации своего территориального органа в виде согласования структуры вновь образуемого исполнительного органа субъекта Федерации, осуществляющего переданные полномочия федерального исполнительного органа и согласования кандидатуры руководителя такого органа. Указанные согласования можно осуществлять либо только в определенный переходный период реорганизации и в отношении первого руководителя исполнительного органа субъекта Федерации, либо закрепить соответствующие полномочия за федеральным исполнительным органом на постоянной основе. Практика складывается в пользу второго подхода. Вместе с тем указанные согласования с федеральным исполнительным органом целесообразно допускать лишь в отношении структуры исполнительного органа, образуемого при реорганизации территориального органа федерального исполнительного органа, который осуществляет переданные полномочия федерального исполнительного органа. Если существующий в субъекте Федерации исполнительный орган осуществляет часть переданных полномочий федерального исполнительного органа наряду с собственными полномочиями, его структура и кандидатура руководителя должны определяться субъектом Федерации самостоятельно без участия федеральных исполнительных органов. При определении схемы размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти целесообразно учитывать количество объектов регулирования и контроля, территориальную доступность органов исполнительной власти для граждан России, сложносоставной характер некоторых субъектов Федерации. В связи со сложносоставным характером некоторых субъектов следует отметить, что в п. 2 ст. 26.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что в краях и областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3), а также по предметам ведения Российской Федерации, возложенных на исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации (ст. 26.5), осуществляются органами государственной власти края (области) на всей территории соответствующего края (области), включая территорию автономного округа. Соответствующие положения п. 2 ст. 26.6 указанного Закона действуют, если иное не установлено федеральным законом об автономном округе или федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. На практике пока не принято федеральных законов об автономном округе, за исключением Закона РФ от 17 июня 1992 г. N 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» <3>. В данном Законе установлено, что Чукотский автономный округ в существующих границах входит в состав Российской Федерации непосредственно в соответствии со ст. 83 Конституции РФ и решениями Совета народных депутатов Чукотского автономного округа. Таким образом, Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области и стал единственным автономным округом, который непосредственно входит в состав Российской Федерации. ——————————— <3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 28. Ст. 1618.
Однако приведенный Закон не может рассматриваться в контексте положений ст. 26.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку имеет иной предмет регулирования. Федеральные законы, по смыслу указанной статьи, должны регулировать разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа, а не вопросы непосредственного вхождения автономных округов в состав Российской Федерации. В отношении договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области следует отметить, что практика их заключения имеет место, однако не в отношении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а в отношении полномочий по предметам совместного ведения. Так, в соответствии с положениями ст. ст. 26.3 и 26.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заключен Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 августа 2004 г. В нем решаются вопросы распределения осуществления полномочий в сочетании с распределением доходов и расходов бюджетов соответствующих субъектов Федерации. Согласно положениям указанного Договора органы государственной власти Тюменской области вправе участвовать в осуществлении на территории Ханты-Мансийского автономного округа и территории Ямало-Ненецкого автономного округа областных программ и осуществлять различные мероприятия по различным вопросам социально-экономического развития. Органы государственной власти Тюменской области и входящих в нее автономных округов в целях дальнейшего развития интеграционных процессов в экономике и социальной сфере берут на себя обязательства координировать работу по формированию и реализации планов социально-экономического развития регионов с учетом взаимных интересов и в рамках общей стратегии развития области. Все три субъекта Федерации берут обязательства осуществлять единое государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию. Кроме того, координацию деятельности по разработке и руководство реализацией региональных программ осуществляет Совет губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. В целом при изменении федерального законодательства по вопросам регулирования отношений между органами государственной власти «сложносоставных» субъектов Федерации стороны Договора обязуются своевременно корректировать его нормы посредством внесения изменений или дополнений в рассматриваемый Договор. Кроме того, в преамбуле Договора содержится положение о том, что стороны руководствуются ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области <4>, указанными выше положениями федерального законодательства и уставами всех трех субъектов Федерации. ——————————— <4> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.
Рассматриваемый Договор, без сомнения, может быть оценен как позитивное направление реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и как оптимизация федеративных отношений в нашей стране. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и в части, предусмотренной ими, — договорами о разграничении полномочий. В целом договорный аспект разграничения полномочий является темой отдельного исследования. Отметим лишь, что в настоящее время договорный механизм разграничения полномочий определен как вспомогательный по отношению к законодательному и практически свернут. Тем не менее Конституция РФ (ст. 11) и федеральное законодательство прямо предусматривают возможность заключения договоров о разграничении полномочий. Оптимизация распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предполагает возможность применения разнообразных подходов. В отношении полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленным ст. 72 Конституции РФ, перераспределение полномочий возможно как путем внесения изменений и дополнений в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», так и путем внесения изменений и дополнений в отраслевое законодательство. Следует отметить, что в зависимости от указанных путей расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации оно осуществляется как за счет бюджетов субъектов, так и за счет субвенций из федерального бюджета. Если полномочие вошло в перечень п. 2 ст. 26.3 указанного Федерального закона или его осуществление подпадает под действие п. 8 той же статьи, оно осуществляется за счет бюджета субъекта Федерации. Если же полномочие органа государственной власти субъекта Федерации установлено в отраслевом законодательстве, его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, как и полномочие, переданное по предмету ведения Российской Федерации. Тем не менее уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации существенно различается, равно как и содержание социальной политики, осуществляемой в различных субъектах. В этой связи представляется крайне важным дополнение, внесенное в п. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», о том, что органы государственной власти субъекта Федерации имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта. Кроме того, указанный Федеральный закон содержит ст. 26.3.1, согласно положениям которой органы государственной власти субъекта Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с п. 7 ст. 26.3 данного Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Федерации на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие: порядок согласования участия органов государственной власти субъектов Федерации в осуществлении указанных полномочий; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий. Органы государственной власти субъекта Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п. 2 ст. 26.3 рассматриваемого Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Органы государственной власти субъекта Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Однако финансирование указанных полномочий не является обязанностью субъекта Федерации и осуществляется при наличии у него такой возможности, а также не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Как известно, в различных федерациях распределение полномочий по предметам совместного ведения может происходить по-разному. Однако основные вариации разграничения полномочий в сфере совместного ведения между государственными органами федерации и ее субъектов, существующие в современном мире, можно условно свести к трем моделям. В отношении разграничения полномочий между исполнительными органами федерации и ее субъектов они имеют следующее преломление. Первая модель состоит в закреплении за федеральными органами всех или почти всех регулятивных и контрольно-надзорных полномочий, тогда как исполнительно-распорядительные полномочия распределяются между органами государственной власти федерации и субъектов федерации. Вторая модель состоит в том, что все три типа полномочий распределяются между органами государственной власти федерации и субъектов федерации, с тем чтобы как можно более точно и детально разграничить полномочия по каждому предмету совместного ведения. Третья модель предполагает закрепление за федеральными органами лишь возможности установления законодательных основ регулирования и контроля за соответствием этим принципам законодательных актов, принимаемых в субъектах федерации, а все три типа полномочий исполнительных органов государственной власти закрепляются за органами государственной власти субъектов федерации. Очевидно, что третья модель применима лишь к тем полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации, которые установлены в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако первую и вторую модели можно использовать при передаче ряда полномочий исполнительным органам субъектов Российской Федерации. В этой связи передача соответствующих полномочий по предметам совместного ведения может осуществляться не только в форме делегирования, но и в форме законодательного закрепления данных полномочий за органами государственной власти субъектов. При этом, если речь не идет о временной передаче осуществления части полномочий федеральных исполнительных органов по соглашениям, то, видимо, предполагается изменение установленного порядка разграничения полномочий по предметам совместного ведения путем внесения изменений и дополнений в законодательство, прежде всего в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, при использовании второй модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения органы государственной власти субъектов Российской Федерации в некоторых случаях могут получить не только исполнительно-распорядительные, но и контрольно-надзорные, а также и регулятивные полномочия. Вместе с тем звучат предложения о предоставлении высшим должностным лицам субъектов Федерации возможности согласовывать кандидатуры руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и вводить органы двойного подчинения в таких сферах, как финансы, управление имуществом, внутренние дела, гражданская оборона и предотвращение чрезвычайных ситуаций, юстиция, статистика. Такая позиция представляется неконструктивной, поскольку на практике это приведет к «размыванию» ответственности между федеральным центром и субъектами, а также негативно скажется на управляемости федеральных исполнительных органов. Более эффективным представляется подход, при котором высшие исполнительные органы субъектов Федерации получают полномочия и на их руководителей возлагаются ответственность по реализации функций федеральных органов исполнительной власти. Для реализации этого принципа предлагается делегировать часть федеральных полномочий исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации. Механизм делегирования полномочий предполагает, что определение приоритетов внешней и внутренней политики, установление норм и правил общественной жизни возлагаются на федеральный центр, а организация их исполнения должна стать задачей органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с сохранением контроля за их деятельностью за федеральными органами исполнительной власти. Было бы целесообразно также создать систему стимулов, побуждающую органы государственной власти субъектов Российской Федерации развивать экономику регионов и муниципалитетов. В связи с этим необходимо установить систему показателей качества жизни населения, за которые органы власти соответствующего уровня (регионального или местного) должны нести ответственность и отчитываться перед федеральным центром и населением. Ведь повышение качества жизни граждан в сочетании с сокращением расходов на управленческую деятельность за счет более эффективного распределения полномочий между органами государственной власти и выступает одной из главных декларируемых целей происходящих в стране реформ. Как отмечает Ю. А. Тихомиров <5>, избежать утраты целевой ориентации государственного управления можно с помощью специальных механизмов — программно-целевого управления и управления по результатам. Последнее признано особенно актуальным в рамках административной реформы, хотя уже есть зарубежный и отечественный опыт. ——————————— <5> Тихомиров Ю. А. Государственное управление. Модели и реальность // Право и экономика. 2006. N 4. С. 4.
Данные подходы начали воплощаться нормативным закреплением целей государственного управления в нормативных правовых актах об органах государственной власти, а также в отраслевом законодательстве. Далее последовало нормативное закрепление показателей, с помощью которых можно определить результаты управления. В этой связи необходимо отметить Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 — 2008 годы, утвержденное Постановлением Правительства России от 27 апреля 2005 г. N 259 <6>, в самой структуре которого отражается подход управления по результатам. В нем определены примерный перечень стратегических целей для субъектов бюджетного планирования и основные показатели их достижения субъектами бюджетного планирования. По ряду министерств и служб даны развернутые целевые характеристики их деятельности. ——————————— <6> СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1810.
В ряде субъектов Российской Федерации в целях повышения эффективности осуществления государственной власти используется способ индикативного управления социально-экономическим развитием региона. Так, в Татарстане в 2000 г. был утвержден кодификатор функций государственного управления, по каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. В Удмуртии в 2005 г. разработана система индикативного управления и утвержден план работ правительства республики по ее реализации. В качестве главной цели деятельности всех органов государственной власти в такой системе выступает обеспечение параметров качества жизни, а также нормы и стандарты оказания публичных услуг. Кодификатор государственных функций позволяет распределять их по органам государственной власти. Эффект от общей положительной динамики в данном процессе снижается по причине несогласованности действий органов и уровней осуществления государственной власти. Поэтому представляется целесообразным совмещение отраслевых и территориальных целей и показателей управления. Кроме того, необходимо отразить организационно-правовые средства реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти, иначе возможен разрыв связи между целями и результ атами управленческой деятельности. Таким образом, выбор механизмов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации существенным образом сказывается на эффективности осуществления государственной власти. Оптимальность такого выбора во многом предопределит повышение эффективности осуществления государственной власти. Разумеется, совершенствование разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не всегда оптимально и, конечно, еще далеко не завершено. Однако в этом направлении сделаны необходимые и весьма серьезные шаги, которые следует продолжать, внося необходимые коррективы в правовое регулирование, исходя из практики реализации положений действующего законодательства.
