(Бринчук М. М., Саморукова О. И.) («Экологическое право», 2007, N 3)
ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ КАК МЕРА ОХРАНЫ ПРИРОДЫ <1>
М. М. БРИНЧУК, О. И. САМОРУКОВА
——————————— <1> Данная работа выполнена при информационной поддержке «КонсультантПлюс».
Бринчук М. М., руководитель Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
Саморукова О. И., аспирантка Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН.
Не вызывает сомнений тот факт, что юридические лица, будь то отдельно взятые предприятия или же предприятия, входящие в структуру крупного промышленного холдинга — корпорации, являются основными природопользователями. В процессе своей хозяйственной деятельности они оказывают разнообразные вредные воздействия на природу в целом и отдельные ее компоненты, масштаб которых трудно переоценить. К основным видам таких воздействий относятся: загрязнение подземных и поверхностных вод; нарушение гидрологического режима; загрязнение атмосферного воздуха; нарушение земель, загрязнение их отходами добычи и переработки нефти, угля, руд, сланца и др. Так, по материалам государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 году», опубликованного на официальном сайте Министерства природных ресурсов РФ, добыча полезных ископаемых сопровождается большим объемом выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, превышающим 6 млн. т, около половины которого приходится на оксид углерода, еще до 40% — на углеводороды и ЛОС. Низкая степень улавливания и обезвреживания вредных веществ (37,2% против 74,2% в среднем по России) обусловлена тем, что источники выбросов на добывающих предприятиях в основном неорганизованные. В целом в системе субъектов экологического права предприятие является, с одной стороны, основным природопользователем, исходя из масштабов используемых им природных ресурсов, с другой — постоянным и крупномасштабным источником загрязнения окружающей среды. Современное экологическое законодательство Российской Федерации адресует предприятиям многочисленные требования по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования. Стремительно растет число предприятий и корпораций, ставящих своей задачей наряду с достижением высоких производственных показателей и соответственно получением высоких прибылей экологическую ориентированность (ответственность). Эта достойная цель и задача достигается и решается путем повышения эффективности природоохранной деятельности корпорации и предприятия и обеспечения соблюдения ими требований экологического законодательства. Важным инструментом корпорации (предприятия) в решении названной задачи служит экологический контроль. Экологический контроль является или должен быть одним из постоянных направлений их деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды. С учетом перспектив усиления государственного экологического контроля в целом и контроля за эффективностью использования недр в частности, о чем заявляет Министр природных ресурсов РФ, создание эффективной системы экологического контроля в корпорации (предприятии) является неотложной задачей. В связи с этим представляется своевременным и актуальным исследовать суть, формы, процедуры и механизмы контроля за соблюдением норм экологического законодательства уполномоченными структурами корпорации (предприятия).
Сущность, роль и виды производственного экологического контроля
Контроль за соблюдением норм экологического законодательства в корпорации (предприятии) в соответствии с законодательством называется производственным экологическим контролем. Сущность и основная задача производственного экологического контроля заключается в проверке и обеспечении исполнения требований экологического законодательства, адресованных корпорации (предприятию), а также ее внутренних, т. е. локальных актов. В корпорации (предприятии) проводится предупредительный и текущий экологический контроль. Предупредительный экологический контроль проводится, например, путем согласования экологической службой корпорации (предприятия) подготавливаемого инвестиционного проекта, если его реализация связана с вредными воздействиями на состояние окружающей среды. В соответствии со ст. 1065 Гражданского кодекса РФ <2> опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Задача предупредительного экологического контроля — исключить риск запрещения экологически вредной деятельности в перспективе. ——————————— <2> СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Текущий контроль проводится, в частности, путем посещения работниками экологической службы корпорации (предприятия) с целью проверки соблюдения ею требований экологического законодательства, планов корпорации (предприятия) по охране окружающей среды, ее приказов и иных внутренних актов. При этом корпорация (предприятие), особенно преследующая цель быть экологически ориентированной (ответственной), стремится к тому, чтобы производственный экологический контроль был эффективным. Для обеспечения или повышения эффективности экологического контроля по результатам его проведения руководством корпорации (предприятия) принимаются меры как по поощрению подразделений и работников, так и по применению к виновным мер дисциплинарной ответственности в соответствии с действующим законодательством РФ и корпоративными нормами (внутренними документами корпорации (предприятия)).
Законодательное регулирование производственного экологического контроля
Правовые основы охраны окружающей среды в целом и организации и осуществления производственного экологического контроля на предприятии в частности установлены рядом законодательных актов. Так, в соответствии со ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <3> производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. ——————————— <3> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль. Положение об информировании уполномоченного органа государственного экологического контроля об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также о результатах производственного экологического контроля представляется весьма важным. Для увеличения эффективности рационального природопользования среди юристов-экологов высказываются мнения об обязании природопользователя разрабатывать и представлять на согласование органам государственного экологического контроля положение о производственном контроле, в котором необходимо дать определение экологической службы природопользователя, производственного экологического контроля, установить его цели, задачи, объекты и субъектов <4>. Однако, несмотря на актуальность и конструктивность самого предложения, введение подобного требования — согласовывать положение о производственном контроле с государственными органами — противоречит сути корпоративных норм, к числу которых относится положение о производственном контроле. Разработка и утверждение корпоративных норм — прерогатива органов управления корпорации (предприятия). На наш взгляд, представляется целесообразной разработка компетентными государственными органами в сфере экологического контроля типового (модельного) положения о производственном контроле на предприятии, которое будет устанавливать базовые положения о производственном контроле и его организации, иметь рекомендательный характер и может быть применимо предприятиями, осуществляющими деятельность в различных областях промышленности, в качестве основы при разработке собственных положений о производственном контроле, учитывающих специфику производства. ——————————— <4> См.: Ильинская О. А., Чергинская С. В. Международная научно-практическая конференция на тему «Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования» // Экологическое право. 2006. N 4.
Согласно ст. 25 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» <5> производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы. ——————————— <5> Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
Юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух, должны осуществлять охрану атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области охраны окружающей среды. Производственный земельный контроль регулируется ст. 73 Земельного кодекса Российской Федерации <6>. В соответствии с этой статьей производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. ——————————— <6> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Лицо, использующее земельный участок, обязано представить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Требования по производственному контролю в области обращения с отходами определены в ст. 26 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» <7>. В соответствии со ст. 26 юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами. ——————————— <7> Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами. Хотя Водный кодекс РФ <8>, Лесной кодекс РФ <9> и Закон Российской Федерации «О недрах» <10> непосредственно не предусматривают производственный контроль за охраной и использованием вод, лесов и недр, такой контроль также должен проводиться корпорацией (предприятием) на основе Федерального закона «Об охране окружающей среды». ——————————— <8> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <9> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <10> Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Согласно Федеральному закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <11> индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции (ст. 11). Как известно, в составе санитарных правил и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий имеется существенная экологическая составляющая. ——————————— <11> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
Таким образом, из экологического законодательства для корпораций (предприятий) вытекают конкретные обязанности по производственному экологическому контролю, касающиеся: а) организации экологического контроля; б) проверки и обеспечения выполнения требований экологического законодательства; в) информирования государственных и муниципальных органов по вопросам организации и осуществления экологического контроля в обществе, в частности: представления сведений об организации производственного экологического контроля в федеральные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный экологический контроль, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; назначения лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организаций экологических служб; представления сведений о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб, а также результатов производственного контроля за охраной атмосферного воздуха в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды; представления сведений об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; согласования юридическим лицом, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами, порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. Вместе с тем анализ действующего законодательства РФ позволяет сделать вывод о том, что современное законодательство РФ предусматривает лишь отдельные требования по проведению производственного контроля, в то время как специальный нормативный акт о порядке проведения и осуществления производственного экологического контроля отсутствует.
Формы и организация экологического контроля в корпорации (предприятии)
В корпорации (предприятии) осуществляется общий и специальный экологический контроль. Общий экологический контроль проводят органы управления корпорации (предприятия), обладающие общей компетенцией — совет директоров, правление, генеральный директор, руководители филиалов. Специальный экологический контроль проводится экологической службой корпорации (предприятия) и филиалов. На предприятиях, где отсутствует экологическая служба, специальный контроль проводит уполномоченное лицо, обладающее соответствующей компетенцией в области организации и проведения производственного экологического контроля и действующее на основании приказа генерального директора. Формы проведения общего экологического контроля в значительной степени зависят от того, как урегулирован правовой статус, раскрыто содержание прав и обязанностей того или иного органа управления корпорации (предприятия). Представляется, что важные задачи в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования могут решаться в рамках традиционных мероприятий, проводимых как на уровне корпорации, так и на уровне предприятия.
На уровне корпорации
Совет директоров: заслушивает квартальный и годовой отчеты правления корпорации о выполнении планов корпорации по природопользованию и охране окружающей среды. Если в корпорации отсутствуют специальные названные планы, то эти вопросы, являющиеся принципиальными в деятельности корпорации, обсуждаются в рамках отчетов о выполнении общих планов развития корпорации; в этом контексте дает указания или делает рекомендации правлению корпорации по вопросам выполнения планов корпорации по природопользованию и охране окружающей среды; заслушивает отчет о соблюдении требований по охране окружающей среды при реализации инвестиционных проектов (если, например, утвержденный советом директоров корпорации инвестиционный проект имеет экологические аспекты). Генеральный директор: контролирует выполнение решений общего собрания акционеров и совета директоров корпорации по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Контроль проводится в форме отчета (письменного или устного) экологической службы филиалов и предприятий; организует экологический контроль в корпорации; издает приказы и дает указания по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, обязательные для исполнения всеми работниками корпорации. Правление: заслушивает квартальные и годовые отчеты экологической службы корпорации о выполнении квартальных планов корпорации по природопользованию и охране окружающей среды; заслушивает отчеты экологической службы корпорации о соблюдении требований по охране окружающей среды при реализации инвестиционных проектов (если утвержденный советом директоров корпорации инвестиционный проект имеет экологические аспекты).
На уровне филиалов корпораций
Руководитель: заслушивает отчет экологической службы филиала корпорации о выполнении экологического законодательства, планов по природопользованию и охране окружающей среды и иных внутренних актов корпорации; при необходимости заслушивает отчет руководителей предприятий филиала корпорации по вопросам природопользования и охраны окружающей среды или экологических служб предприятий; утверждает ежегодный отчет менеджмента филиала корпорации по вопросам природопользования и охраны окружающей среды; дает задания или делает рекомендации менеджменту филиала корпорации по вопросам природопользования и охраны окружающей среды; при заслушивании отчетов руководителей предприятий по вопросам природопользования и охраны окружающей среды или экологических служб предприятий дает задания или делает рекомендации.
На уровне предприятий
Генеральный директор: ежеквартально заслушивает отчет экологической службы предприятия или лица, ответственного за проведение производственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды; при необходимости заслушивает отчет руководителей функциональных или производственных подразделений предприятия по вопросам природопользования и охраны окружающей среды; утверждает отчет (месячный, квартальный, полугодовой, годовой) экологической службы или лица, ответственного за проведение производственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды; проверяет работу функциональных и производственных подразделений по вопросам природопользования и охраны окружающей среды; дает задания или делает рекомендации экологической службе предприятия или лицу, ответственному за проведение производственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды; дает задания или делает рекомендации руководителям функциональных или производственных подразделений предприятия по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.
Специальный производственный экологический контроль
В целях обеспечения эффективного управления природопользованием и охраной окружающей среды в корпорации — на уровне корпорации, в филиалах и на отдельных предприятиях — целесообразно образование специализированных подразделений — экологических служб. На небольших предприятиях осуществление функции управления природопользованием и охраной окружающей среды руководителем предприятия может быть возложено на определенное лицо — главного инженера, главного механика, главного энергетика. Соответственно экологические службы и специально назначенные лица наряду с другими функциями управления (планирование, координация и др.) проводят экологический контроль.
Экологическая служба
На уровне корпорации: заслушивает квартальные и годовые отчеты экологической службы филиалов корпорации о выполнении квартальных планов по природопользованию и охране окружающей среды, экологического законодательства и внутренних актов корпорации; посещает с целью проверки природоохранной деятельности предприятия; дает обязательные для исполнения указания или рекомендации экологической службе филиала или предприятия; подготавливает предложения по вопросам исполнения экологического законодательства корпорацией, филиалами и предприятиями генеральному директору корпорации и правлению корпорации; согласовывает инвестиционные проекты корпорации в части решения вопросов охраны окружающей среды. На уровне филиала корпорации: заслушивает месячные, квартальные и годовые отчеты экологической службы предприятий филиала корпорации о выполнении планов по природопользованию и охране окружающей среды и выполнении предприятиями требований экологического законодательства, внутренних актов корпорации; посещает с целью проверки природоохранной деятельности предприятия; дает обязательные для исполнения указания или рекомендации экологической службе предприятия; проверяет исполнение рекомендаций комиссии государственной экологической экспертизы по инвестиционным проектам, представляемым на государственную экологическую экспертизу, в процессе реализации таких проектов; в случае выявления отклонений от рекомендаций комиссии государственной экологической экспертизы по инвестиционным проектам, представляемым на государственную экологическую экспертизу, подготавливает предложения руководству филиала корпорации об устранении недостатков, вплоть до приостановления работ по реализации проекта; по результатам деятельности экологической службы предприятия подготавливает предложения руководству предприятия о поощрении работников службы. На уровне предприятия: посещает производственные и функциональные подразделения предприятия с целью проверки выполнения требований экологического законодательства, внутренних актов корпорации и предприятия; проверяет выполнение подразделениями предприятия планов предприятия по природопользованию и охране окружающей среды; в случае выявления грубых нарушений требований экологического законодательства, внутренних актов корпорации и предприятия информирует об этом руководство предприятия. При необходимости готовит предложение о приостановлении работы объекта; готовит месячные, квартальные и годовые отчеты о выполнении планов предприятия по природопользованию и охране окружающей среды и исполнении предприятием требований экологического законодательства, внутренних актов предприятия; в установленные сроки представляет отчеты руководству предприятия и филиалов; проверяет исполнение рекомендаций комиссии государственной экологической экспертизы по инвестиционным проектам, представляемым на государственную экологическую экспертизу, в процессе реализации таких проектов; в случае выявления отклонений от рекомендаций комиссии государственной экологической экспертизы по инвестиционным проектам, представляемым на государственную экологическую экспертизу, подготавливает предложения руководству филиала корпорации об устранении недостатков, вплоть до приостановления работ по реализации проекта; по результатам проверок выполнения подразделениями предприятия планов предприятия по природопользованию и охране окружающей среды, исполнения требований экологического законодательства, приказов корпорации и предприятия представляет руководству предприятия предложения о поощрении. Как нам представляется, производственный контроль осуществляется в разных формах. Разнообразие форм мы рассматриваем как важное условие эффективности экологического контроля. Значительную роль в этом могут играть, например, отчеты корпораций и предприятий. Для повышения эффективности экологического контроля корпорация (предприятие) может быть заинтересованной во введении помимо официальных внутреннего отчета с учетом остроты конкретного экологического риска с небольшим периодом — месячного, квартального. Например, на период строительства (реконструкции) очистных сооружений целесообразно ввести ежемесячный внутрикорпоративный отчет о ходе строительства очистных сооружений. Предупреждению рисков может способствовать отчет о выполнении предписаний органов государственного экологического контроля (надзора). Результаты экологического контроля корпорации и предприятия будут выше, если он будет осуществляться на основе сотрудничества, партнерства с органами государственного экологического контроля и природоохранными прокуратурами.
