Аксенова О. В., кандидат технических наук, доцент кафедры «Экология и право» Московского государственного института электроники и математики.
Охране окружающей среды в предпринимательской и иной деловой деятельности постоянно приходится уделять внимание. Об этом говорилось на встрече представителей 350 крупнейших промышленных компаний России, являющихся природопользователями.
В Москве в Президент-отеле состоялся очередной двухдневный Всероссийский ежегодный семинар экологов и руководителей организаций и предприятий «Проблемы и практика правоприменения природоохранного законодательства», проводимый Юридическим центром промышленной экологии.
Генеральный директор Центра Д. М. Мишуков рассмотрел изменения в правовом регулировании выбросов, сбросов загрязняющих веществ, обращения отходов (особенно опасных), полномочий государственных органов, что представило интерес для деловых людей, поскольку в этих областях принято немало новых нормативных правовых актов, прежде всего подзаконного характера.
В частности, Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» получило новую редакцию от 12 августа 2008 г. В соответствии с Приказами МПР России от 2 декабря 2002 г. N 785 «Об утверждении паспорта опасного отхода» и от 15 июня 2001 г. N 511 «Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды» изданы Приказы Ростехнадзора от 15 августа 2007 г. N 570 «Об организации работы по паспортизации отходов» и от 19 октября 2007 г. N 703 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов по их размещению».
Приказом Ростехнадзора от 4 сентября 2007 г. N 606 утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, Приказом от 20 сентября 2007 г. N 643 установлены лимиты на размещение отходов, а от 10 декабря 2007 г. N 848 — Административный регламент по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
Изменяются подчиненность и функции государственных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Росгидромет и Ростехнадзор (Положения от 29 мая 2008 г.) выведены из непосредственного подчинения Правительства РФ и переданы в ведение Министерства природных ресурсов и экологии РФ, у которого остались также Роснедра (Положение от 29 мая 2008 г.), Росводресурсы (Положение от 20 декабря 2006 г.) и Росприроднадзор.
Зато Рослесхоз передан из Минприроды России в Минсельхоз России, что напоминает советские времена, когда в составе Отдела сельского хозяйства ЦК КПСС находился сектор лесного хозяйства и охраны природы. Разумеется, ведение лесного хозяйства многое объединяет с ведением сельского хозяйства (особенно землепользование), что и обусловило переподчинение Рослесхоза и усиление позиций агропромышленного комплекса, призванного решать проблемы продовольственной безопасности страны, особенно в условиях мирового финансово-экономического кризиса.
Трудности обеспечения экологического правопорядка обусловливаются еще и тем, что некоторые природоохранные функции осуществляют также Роспотребнадзор (Положение от 30 июня 2004 г.), Россельхознадзор (Положение от 30 июня 2004 г.), Минрегион России, Минэкономразвития России и др.
Утвержденные постановлениями Правительства РФ положения о конкретных федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах продолжают начатую в 2004 г. административную реформу. Согласно ее принципам федеральные министерства осуществляют нормативно-правовое регулирование, федеральные службы — надзор и контроль, в том числе посредством лицензирования и проверок соблюдения выдаваемых разрешений, а федеральные агентства владеют имуществом и оказывают государственные услуги.
Схема такого размежевания государственных функций была почерпнута из северо-американского опыта трехчленного деления исполнительных органов, где она достаточно оправдала себя за столетие. Но у нас эта схема внедряется с трудом, о чем писал профессор А. Ф. Ноздрачев в журнале «Законодательство и экономика» в 2005 г.
Последовательность подобного разграничения полномочий была нарушена три года назад упразднением федерального агентства сельского хозяйства с передачей его функций Минсельхозу России. Можно напомнить, что и Министерство культуры РФ получило функции управления имуществом и оказания услуг после ликвидации федерального агентства по культуре и кинематографии.
Как будут «обживаться» новые соподчинения и осваиваться новые полномочия государственных органов исполнительной власти в области природопользования, покажут время, практика и правоприменение. Однако юридическим и физическим лицам становится все труднее приноравливаться к перестановкам и перераспределению, например, функций по проведению государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования и сертификации, которые потенциально несут в себе возможности коррупционности.
В то же время сосредоточение функций государственной экологической экспертизы в одном (Ростехнадзор), а не в двух контрольных органах должно способствовать ее упорядочению, исключению незаконного лоббизма в другом либо в других органах, уменьшению случаев обхода требований природоохранного законодательства.
Правовые проблемы осуществления и повышения эффективности экологического контроля и его виды сформулированы в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В главе XI «Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль)» регулировались задачи государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля, права, обязанности и ответственность государственных инспекторов.
На протяжении прошедших лет названный Закон дополнялся сначала полномочиями муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, а затем вообще исключением муниципального контроля из перечня видов экологического контроля.
Наиболее организованным в настоящее время остается государственный экологический контроль над охраной предприятиями окружающей среды. Его традиции обусловливались существованием в продолжение семидесяти лет централизованной экономики, исключительной государственной собственности на природные ресурсы страны, плановым ведением народного хозяйства.
Многочисленные реорганизации управления охраной окружающей среды и органов экологического контроля, сокращение в разы его полномочий и количества инспекторов поколебали функционирование его основных звеньев, но не смогли до конца их разбалансировать.
Внедрение рыночных условий хозяйствования в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте и т. д., конкуренция разнообразных и равноправных форм собственности на природные ресурсы и объекты не снимают с повестки дня необходимость выполнения задач государственного экологического контроля, который должен осуществляться от имени всего общества.
Они актуализируются федеративной, муниципальной, социальной, правовой и иными реформами общественной и экономической жизни, потребностями глобализации, ответственностью и международными обязательствами России перед мировым сообществом в области охраны окружающей среды. Объекты экологического контроля иногда более, а порой менее четко поделены между государственными органами исполнительной власти.
Производственный экологический контроль в промышленности достигал своего апогея в 1980-х годах, когда министерствам, ведомствам и их организациям поручалось в обязательном порядке создавать службы, лаборатории, иные подразделения и должности по контролю над состоянием окружающей природной среды. Преобладание частной собственности на предприятия вносит существенные коррективы в регулирование, организацию и осуществление производственного контроля.
Проблемой здесь становится степень возможного правового публичного регулирования производственного контроля, масштаб вмешательства государственных и муниципальных органов в его налаживание и осуществление в обстановке добросовестной конкуренции и свободы договора.
С одной стороны, собственник предприятия несет перед обществом нравственную и правовую ответственность за воздействие своего предприятия на окружающую среду. Тенденции правового регулирования предпринимательской деятельности заключаются в уменьшении надзорных воздействий, ограничении проверок, увеличении самостоятельности и самоопределения организаций в условиях коррупции.
С другой стороны, может ли ограничиваться воздействие общества и государства лишь методическим содействием? Погоня за прибылью, латентность загрязнений и отсутствие неотвратимости юридической ответственности за экологические правонарушения обусловливают необходимость постоянного взаимодействия государства и организаций в обеспечении экологической безопасности, отчетности и ответственности их друг перед другом.
Возможно, следует конкретизировать, ограничить обязанности государственных и муниципальных органов, субъектов хозяйственной деятельности в области производственного экологического контроля, сроки подачи, результаты рассмотрения и характер содержания соответствующих сведений о нем, сделать их, как и в ряде других случаев, выборочным, обусловленным ухудшающимся состоянием окружающей среды?
Недопустимо необоснованное и незаконное вмешательство кого-либо без достаточных оснований в производственную и коммерческую деятельность субъектов хозяйственной деятельности; общество в настоящее время берет курс на ликвидацию излишних административных барьеров, препятствующих развитию подлинного рынка и конкуренции.
Наибольшее распространение общественного экологического контроля также пришлось на 1980-е годы, когда разрешенная многопартийность коснулась прежде всего зеленых общественных объединений и движений, сыгравших свою как конструктивную, так и алармистскую роль в охране природной среды.
За двадцать лет акции экологов, выражавшиеся в пикетах, демонстрациях, экологических экспертизах, судебных исках о приостановлении экологически вредной деятельности, вступили в противоречие с развитием многоукладной экономики и наращиванием рыночных отношений.
Мировой и отечественный опыт свидетельствуют: без общественности, без формирования зрелого гражданского общества и его институтов невозможна эффективная охрана окружающей среды. Современная отчужденность населения от публичных органов, которым предстоит (и чаще всего без вмешательства общественности легче) принимать безальтернативные, антиэкологические решения, может предполагать регулирование форм, содержания и, главное, последствий общественного экологического контроля.
Законодательному регулированию могут быть подвергнуты обязательные процедуры участия общественности в оценке воздействия проектируемых объектов на окружающую среду, общественных слушаниях, проведении государственной экологической экспертизы (там, где она сохраняется). Современное состояние эколого-правового сознания многих граждан не должно оправдывать игнорирование их мнения и усилий по предупреждению и пресечению экологических правонарушений.
Наибольшее количество проблем видится в существовании муниципального экологического контроля, который исключается как вид экологического контроля из Закона об охране окружающей среды, которым он был установлен. Более того, по Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ большинство функций и объектов регионального экологического контроля было передано муниципальным образованиям.
В последующие годы развитие муниципального контроля пошло вспять. Муниципальный экологический контроль был исключен из федерального законодательства об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, исключена и возможность обладания муниципальным имуществом, необходимым для осуществления муниципального экологического контроля.
За прошедшие годы в ряде крупных городов и иных муниципальных образований создались органы экологического управления и контроля, сформировались кадры в области охраны окружающей среды, накопились технические возможности и опыт. Пренебрежение этим и ликвидация муниципального экологического контроля оказывают негативное воздействие на настроения граждан, которые, осуществляя общественный и муниципальный экологический контроль, могут влиять на обеспечение благоприятной окружающей среды и реализацию своих прав на нее.
На повестке дня определение закрепленного в законодательстве социально-экологического контроля, уточнение полномочий должностных лиц — государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, размежевание функций в Кодексе РФ об административных правонарушениях по рассмотрению административных правонарушений и наложению административных взысканий с учетом требований Земельного, Водного, Лесного кодексов РФ, федерального законодательства о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, об отходах производства и потребления, об особо охраняемых природных территориях.
Новизна указанных и иных правовых решений напрямую касается промышленных организаций и иных предприятий, применения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в редакции от 30 декабря 2006 г.
В докладе специалиста Юридического центра промышленной экологии К. Ю. Григорьева были подняты интересные проблемы эколого-правовой подготовки и переподготовки должностных лиц, принимающих решения в области охраны окружающей среды. Здесь реализуются требования Закона РФ «Об образовании», Постановления Правительства РФ от 16 мая 2005 г. N 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации», Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 610 (в ред. от 31 марта 2003 г.).
Для этого Ростехнадзор утвердил Приказом от 20 ноября 2007 г. N 793 Положение об организации подготовки и аттестации специалистов в области обеспечения экологической безопасности и осуществления контроля в указанной сфере деятельности. Докладчиком обнаружены противоречия Приказа вышестоящим по силе актам: состав аттестационных комиссий должен утверждаться не в Ростехнадзоре, а в образовательном учреждении; за непрохождение руководителем организации подготовки, предусмотренной в статье 73 Закона об охране окружающей среды, нельзя привлекать к административной ответственности по статье 8.1 КоАП РФ, что подтверждается судебной практикой. Статья 73 находится в главе XIII «Основы формирования экологической культуры», а не в главе VII «Требования в области охраны окружающей среды» Закона об охране окружающей среды, которые имеет в виду статья 8.1 КоАП РФ.
Новых актов и правовых проблем в области природопользования становится все больше, что заслуживает систематического их рассмотрения.
