Несмотря на проводимые в последние годы реформы, значительного улучшения дел в сфере исполнительного производства не произошло. При выборе направления совершенствования системы принудительного исполнения следует определиться, будет ли она основана на прежних принципах либо необходим переход к иной модели. О возможности и пределах участия негосударственных организаций в исполнительном производстве руководителю отдела судебной практики «ЭЖ-Юрист» Алексею Каширину рассказала доцент Кубанского государственного университета, канд. юрид. наук, член рабочей группы по разработке проекта Исполнительного кодекса РФ, автор проекта ФЗ «Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей» Улетова Галина Дмитриевна.
Почему частноправовая организация системы принудительного исполнения заслуживает пристального внимания?
— Это обусловлено неэффективностью государственной системы принудительного исполнения и неспособностью ее в полной мере обеспечить потребности рыночной экономики в быстром и реальном принудительном исполнении актов юрисдикционных органов.
Много ли стран сохранили государственную систему принудительного исполнения?
— Нет, государственная организация системы принудительного исполнения сегодня уже практически не применяется, поскольку произошло перераспределение ряда исполнительных функций в пользу различных частных организаций. Например, законодательство Испании предусматривает возможность совершения определенных исполнительных действий лицами и организациями, не входящими в судебную систему, в частности реализация арестованного имущества доверяется специалисту либо специализированной организации, принудительная реализация прав залогодержателя производится нотариусом и т. д.
Частичное перераспределение исполнительных функций произошло в Германии, где в настоящее время существует около 650 частных фирм, занимающихся взысканием долгов, 453 из них входят в Федеральную ассоциацию компаний по взысканию.
Каковы основные черты частноправовой модели принудительного исполнения?
— Частноправовая организация принудительного исполнения характеризуется тем, что судебный исполнитель самостоятельно организует деятельность по исполнению исполнительных документов и несет при этом полную имущественную ответственность за ее результаты. Такая система принудительного исполнения сегодня существует во Франции, Бельгии, Венгрии, Люксембурге, Нидерландах, Италии, Греции, Литве, Польше, Португалии, Эстонии и ряде других стран, взявших за основу французскую систему. Судебный исполнитель при такой модели наделяется полномочиями от имени государства. Его деятельность находится под контролем суда (судьи по исполнению), прокуратуры, важную роль при этом играют различные профессиональные организации судебных исполнителей. По мнению большинства исследователей, преимущества такой модели принудительного исполнения заключаются в том, что она более приспособлена к осуществлению хозяйственной деятельности субъектами гражданского оборота в условиях рыночной экономики, что и обусловливает ее привлекательность для многих стран, реформирующих свои системы принудительного исполнения (Беларусь, Литва, Латвия, Россия, Эстония, Украина и др.). Не менее важное преимущество — снижение уровня затрат государства.
Каковы положительные и отрицательные стороны такой модели?
— К числу положительных, несомненно, можно отнести то, что государство снимает с себя бремя финансирования системы органов принудительного исполнения, и оно ложится исключительно на должников, что служит стимулирующим фактором для добровольного исполнения судебных и иных актов. Данная модель ставит оплату деятельности судебного пристава в прямую зависимость от ее результатов, что существенно влияет на эффективность принудительного исполнения. Повышение престижа профессии судебного пристава и приток квалифицированных кадров в систему принудительного исполнения — не менее важное следствие перехода к частноправовой модели принудительного исполнения.
К отрицательным сторонам следует отнести: возможные злоупотребления со стороны судебных приставов, поскольку стимулом их деятельности будет стремление к получению большего дохода; угроза криминализации этой сферы ввиду значимости деятельности судебного пристава и возможности получения через него информации об имуществе и платежеспособности должника, его хозяйственной деятельности (хотя это имеет место и сегодня). Однако эти факторы вполне можно минимизировать.
Получила ли такая модель исполнения судебных актов отражение в законодательстве какой-либо из стран, чья правовая система близка к российской?
— Одной из последних стран, внедривших французскую модель исполнительного производства, является Литва. С января 2003 г. литовские судебные исполнители утратили статус государственных служащих, получив статус «свободных профессионалов». Замещение должности судебного исполнителя проводится на конкурсной основе. Закон обязывает судебных исполнителей иметь университетское юридическое образование. Повышению качества исполнения способствовало и закрепление принципа полной имущественной ответственности судебного исполнителя за нанесенный им неправомерными действиями ущерб клиенту. Корпоративная ответственность судебных исполнителей повышает уровень доверия к системе принудительного исполнения Литвы и в то же время ложится дополнительным бременем на взыскателя. Особенностью литовской модели является и то, что расходы по исполнению покрываются взыскателем авансом.
Сегодня еще сложно окончательно оценивать результаты реформы, однако положительные тенденции уже ясно видны: жалоб взыскателей на бездействие судебных исполнителей практически нет. Более того, резко увеличилось число жалоб должников по поводу слишком большой активности судебных исполнителей, а ведь число судебных исполнителей снизилось вдвое. Престиж профессии исполнителя значительно повысился.
Благодаря чему был достигнут успешный результат?
— Правильное решение реформаторов — полная ликвидация, а не реорганизация института государственного исполнения Литвы, поскольку именно такой подход позволил сформировать новый профессиональный корпус судебных исполнителей.
Латвийские законодатели также за основу взяли французскую модель судебных исполнителей. Присяжные судебные исполнители имеют двойственный правовой статус. С одной стороны, они представители свободной профессии, самостоятельны в финансовом отношении и не получают за свою деятельность вознаграждение от государства (за каждое исполнительное действие и иную юридическую помощь присяжный получает вознаграждение от клиента, размер которого определяется в соответствии с таксой, утвержденной правительством Латвии). С другой стороны, в своей деятельности присяжные приравниваются к государственным должностным лицам.
В чем выражаются итоги этой реформы в Латвии?
— Во-первых, значительно повысились требования, предъявляемые к квалификации присяжных судебных исполнителей. В настоящее время судебными исполнителями могут быть только лица, которые имеют высшее профессиональное образование второго уровня по правоведению и квалификацию юриста, а также специальный стаж работы, что позволило повысить эффективность системы принудительного исполнения.
Во-вторых, присяжный судебный исполнитель материально заинтересован в использовании всех предусмотренных законом мер для быстрого, реального и качественного исполнения исполнительных документов. Соответственно увеличился процент исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением.
В-третьих, важным результатом реформы стало страхование риска профессиональной деятельности присяжных судебных исполнителей, что повысило доверие к новому институту принудительного исполнения.
Почему же частноправовая модель организации принудительного исполнения не получила широкого распространения?
— Я с вами не совсем согласна, поскольку все больше стран избирают именно эту модель организации института принудительного исполнения.
Хотя надо признать, что в современных правовых системах более распространена смешанная модель организации принудительного исполнения, когда при публично-правовом статусе профессии судебного пристава в разной степени в процесс исполнения допускаются организации, действующие на различной организационно-правовой основе, в частности специализирующиеся на розыске должников и их имущества, оценке, хранении и реализации имущества должника, а также поощряется активная роль взыскателя.
К какому типу относится российская система принудительного исполнения?
— Систему принудительного исполнения, сформировавшуюся в России, можно отнести к смешанному типу. В последнее время наблюдается усиление частноправовых начал в сфере принудительного исполнения, отдельные функции исполнения передаются различным негосударственным организациям. Такая «частичная приватизация», на наш взгляд, привела лишь к значительному увеличению расходов на принудительное исполнение, разрастанию структур, которые мало заинтересованы в повышении эффективности исполнения юрисдикционных актов. Нельзя не отметить и высокий уровень криминализации приватизированного сегмента — в частности, реализация арестованного имущества находится практически вне контроля государства.
Существует ли возможность реализации частной модели принудительного исполнения в России?
— При разработке проекта Исполнительного кодекса большинство членов рабочей группы пришли к выводу о преждевременности модели, когда государство снимет с себя бремя финансирования и имущественную ответственность за деятельность судебных приставов-исполнителей, ограничиваясь лишь функциями установления правил принудительного исполнения и последующего контроля. Вместе с тем было высказано суждение о том, что в будущем либеральная концепция института принудительного исполнения может быть реализована в России.
На мой взгляд, предпосылки для внедрения частной модели принудительного исполнения сегодня в России уже имеются. Возможно создание института частных судебных приставов-исполнителей на первом этапе в качестве правового эксперимента на уровне одного или нескольких субъектов РФ, в которых сами судебные приставы-исполнители готовы взять на себя личную ответственность за результаты принудительного исполнения юрисдикционных актов, имеют достаточный уровень профессиональной подготовки для работы в новых условиях и способны конкурировать на рынке юридических услуг.
Несомненно, обязательными условиями для получения статуса частного судебного пристава-исполнителя должны быть наличие высшего юридического образования, стаж работы в системе принудительного исполнения не менее года, безупречность его деятельности в период работы, сдача комплексного экзамена, включающего вопросы по всем отраслям права.
Итоги анкетирования судебных приставов-исполнителей Краснодарского края, проводимого в период 2002 — 2005 гг., свидетельствуют об устойчивой привлекательности частноправовой модели принудительного исполнения и готовности значительной части судебных приставов перейти в систему частного исполнения юрисдикционных актов. В 2005 г. на вопрос анкеты «Готовы ли вы принять участие в эксперименте и стать частным судебным приставом-исполнителем, получив лицензию и застраховав свой профессиональный риск?» 222 чел. (40% опрошенных) ответили положительно, 333 чел. (60%) — отрицательно; в 2004 г. к эксперименту был готов 151 чел. (35% опрошенных), в 2003 г. — 138 чел. (40% опрошенных), в 2000 г. эта цифра была еще выше, за эксперимент высказались 132 чел. (46% опрошенных). Близкие итоги получены в Саратовской области при опросе 2000 г.: 75 чел. (36,58% опрошенных) ответили «да», 119 (58,04%) — «нет».
Каковы же аргументы тех, кто выступает за сохранение существующей модели исполнения?
— Одни полагают, что службы судебных приставов должны быть государственными учреждениями, поскольку это придает им авторитет, без поддержки и защиты государства их работа не будет эффективной; другие просто боятся изменений и не готовы конкурировать на рынке юридических услуг; третьи считают, что сдать экзамен и получить лицензию на осуществление деятельности в качестве частного судебного пристава-исполнителя будет очень сложно, опасаются коррупции. По мнению некоторых специалистов, частная модель неизбежно приведет к увеличению расходов на исполнительное производство и станет недоступной для большинства российских граждан.
Несомненно, что сторонники и противники либерализации системы принудительного исполнения приводят аргументы, заслуживающие серьезного анализа и осмысления. Вместе с тем полагаю, что будущее за частноправовой моделью исполнения, как более эффективной и менее затратной. Однако несомненно и то, что за государством должна сохраниться функция нормативного регулирования деятельности частных судебных приставов-исполнителей, последующего контроля за их деятельностью, а также установления предельных тарифов за совершение исполнительных действий. Любые решения, действия (бездействие) частного судебного пристава-исполнителя должны быть предметом последующего судебного контроля. В связи с изложенной позицией относительно перспектив развития системы принудительного исполнения в России предлагаю для обсуждения проект ФЗ «Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей».
В качестве концептуальной основы реформирования института принудительного исполнения юрисдикционных актов предлагаются следующие принципы:
— вариативности организационных моделей исполнительного производства;
— конкурирующей компетенции различных органов принудительного исполнения;
— приоритетности уровня профессиональной подготовки и опыта правоприменительной практики в решении кадровых вопросов;
— нецелесообразности присутствия норм регионального и муниципального уровня в механизме правового регулирования исполнительного производства.
