ИНФОРМАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КООРДИНАЦИОННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ
А. МАКСУРОВ
Максуров А., кандидат юридических наук (Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова).
Переход от постиндустриального к информационному обществу, несмотря на продолжающиеся системные кризисные явления, становится все более явным. Все более значительным становится влияние информатизации нашего общества на развитие социальных систем, государственное управление, саму общественную и правовую активность граждан. Научно-технический телекоммуникационный прогресс позволяет сегодня то, что еще вчера было пределом несбыточных мечтаний, предоставляет субъектам юридической практики такой технологический инструментарий, который поможет им «не отстать» от все более изменяющегося и усложняющегося мира и информационного потока о нем. В последнее десятилетие государственной властью предпринимаются определенные меры ко все более широкому использованию современных информационных технологий, да и сама она находится под значительным влиянием общих процессов информатизации. Провозглашена цель построения единого информационно-телекоммуникационного пространства системы органов государственной власти Российской Федерации. Это проявляется в компьютеризации органов государственной власти, расширении применения новых информационных технологий, в том числе и непосредственно в координационном процессе, создании современных систем сбора, хранения, обработки и доступа к информации, использования и распространения ее. Авторы отмечают, что, например, информационные ресурсы судебной системы следует рассматривать в качестве важнейшего элемента социально-экономического потенциала страны <1>, и с этим трудно не согласиться. ——————————— <1> См.: Корчагин В. В. Роль и место средств и систем информатизации в деятельности органов государственной власти России // Информационно-аналитический бюллетень Аналитического управления Администрации Президента Российской Федерации. 1995. N 2. С. 19.
Таким образом, формирование современной информационной инфраструктуры любой государственно-властной системы является важнейшей задачей, имеющей общегосударственное значение. Качественное решение этой задачи возможно только на основе системного подхода, обеспечивающего эффективное организационное и правовое обеспечение всех составляющих информатизации, с использованием накопленного теоретического и практического опыта работы органов власти. Координационная юридическая практика как значимое средство повышения эффективности любой юридической деятельности разнообразных субъектов права с позиций системного анализа является полиструктурным образованием. Современное положение дел ясно говорит о необходимости выделения информационной структуры координационной юридической практики как системы информационных связей между ее субъектами и участниками. Здесь, прежде всего, подлежит определению информационная основа той или иной разновидности координационной юридической практики. В. Д. Шадриков предлагает понимать под информационной основой деятельности «совокупность информации, характеризующей предметные и субъективные условия деятельности и позволяющей организовать деятельность в соответствии с вектором «цель-результат». Эффективность профессиональной деятельности во многом определяется адекватностью, точностью и полнотой информационной основы деятельности» <2>. Затем уже выделяется и анализируется информационное взаимодействие на трех уровнях: сенсорно-перцептивном, когнитивном и образно-оперативном. Результаты анализа должны быть ранжированы, и тогда уже на этой основе могут быть выработаны необходимые рекомендации для оптимизации информационной структуры <3>, которая напрямую ведет к оптимизации самой координационной юридической практики, повышению ее эффективности. ——————————— <2> Шадриков В. Д. Проблемы систематизации профессиональной деятельности М., 1982. С. 65 — 66. <3> См.: Шадриков В. Д. Указ. соч. С. 102 — 103.
Нельзя забывать, что и критерии оценки эффективности деятельности (равно как и критерии оценки предпочтительности того или иного результата или способа деятельности), принятые субъектом, входят как составная часть в информационную основу деятельности <4>. ——————————— <4> См. подробнее: Мерлин В. С. Очерк интегрального исследования индивидуальности. М., 1986. С. 61.
Что же мы сегодня имеем в органах государственной власти? Пока немного: используются только стандартные офисные пакеты, часто не связанные в единую сеть, а если и связанные, то не обеспеченные необходимой защитой и системой контроля доступа. Со специальными программами и программно-аппаратными комплексами дело обстоит еще хуже: в судах, например, это пять модулей (из 21 предусмотренных) ГАС-Правосудие, в основном полезных для судебной статистики. Не решены вопросы правовой регламентации отбора и обработки правовой информации. Нет взаимосвязи между информационными системами различных органов власти. Не проводится мониторинг такого рода информации. Не определены правила доступа пользователей к информации в зависимости от их статуса. В спешном порядке создаются интернет-сайты органов власти. В то же время адекватный и возможный информационный обмен отсутствует: он должен быть диалоговым, но сведен к монологу, к «витрине» выводов и достижений. Координационная юридическая практика в основе своей имеет исключительно информационный обмен, благодаря которому вектор сил (в нашем случае — властных полномочий) прикладывается именно в наиболее значимом и эффективном направлении. Поэтому для нее особенно важна система информационных связей между субъектами и участниками координационной юридической деятельности. В частности, серьезным аспектом информационного обеспечения деятельности субъектов координационной юридической практики являются вопросы правового регулирования информационного взаимодействия на трех уровнях: между органами власти (на вертикальном — с вышестоящим органом власти и горизонтальном — с другими органами власти того же уровня); с другими общественными структурами; среди персоналий — внутри команды, непосредственно вырабатывающей координационные решения. С точки зрения философии взаимодействие — «процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма движения, развития» <5>. Этимологический подход также свидетельствует о том, что взаимодействие — это «воздействие различных предметов, явлений действительности друг на друга, обусловливающее изменения в них» <6> и «взаимная связь явлений, взаимная поддержка, взаимные действия войск при выполнении боевой задачи» <7>. ——————————— <5> Философский словарь. М., 2007. С. 59. <6> См.: Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. Т. 1. М., 2006. С. 93. <7> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2005. С. 742.
В юридической науке распространено мнение, что взаимодействие — это взаимное согласование действий двух и более служб, отдельных, не подчиненных друг другу участников управления, совместно решающих какую-либо общую задачу <8>. Еще С. А. Муромцев писал: «Высшая степень юридической охраны многих правовых отношений достигается взаимодействием всех государственных органов» <9>. ——————————— <8> См.: Погодина И. В. Управление в юридической практике правоохранительных органов. Владимир, 2003. С. 34. В. Г. Карташов определяет взаимодействие как активную согласованную деятельность двух и более субъектов правоотношения (принятие ими решений и совершение действий, влияющих на другого субъекта правоотношения, а не пассивное ожидание воздействия). Координацию он считает составной частью взаимодействия, определяя ее как согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо). В процессе координации создаются условия для формирования общей потребности в согласовании общих интересов, что способствует выработке общего интереса (Карташов В. Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 19. С. 33 — 38). <9> Муромцев С. А. Определение и основное разделение права // История правовой мысли: Биографии. Документы. Публикации. М., 1998. С. 184. Той же позиции придерживаются и многие нынешние исследователи. См., напр.: Игнатюк Н. А. Компетенция органов публичной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 117; Чиркин В. Е. Основы государственной власти. М., 1996. С. 276; Лихолетова С. В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: Дис. … докт. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 176.
В нашем случае речь должна идти о том, какая информация (вид, качество, объем и другие характеристики объекта), в какие сроки и каким способом (информационно-юридическая технология), кем и кому (субъектный состав участников информационных отношений) должна передаваться. Пока вопросы как внутреннего, так и внешнего взаимодействия адекватным образом не урегулированы и находятся в сфере фактически организационных, а не юридических отношений. На наш взгляд, эти проблемы могут быть урегулированы лишь на уровне межведомственных соглашений и внутриведомственных правовых актов (приказов, инструкций и т. п.), однако данные соглашения и приказы основу для своего создания должны черпать исключительно в федеральном законе. Поэтому целесообразно принятие федерального закона «Об основах информационного обмена в системе государственных органов власти». Что же касается внутрикомандного информационного обеспечения координационной юридической практики, то тут, в зависимости от типа управления в конкретной организации, можно предлагать и различные способы и средства такого рода информационного обмена работающей над вопросом координации команды. В любом случае начинать нужно с определения информационных связей в организационном правоотношении. На наш взгляд, фактические и юридические действия, осуществляемые в данных правоотношениях, можно рассматривать в рамках права на информацию, не забывая одновременно, что с правом на беспрепятственное получение определенной информации данным субъектом (управомоченным лицом) должна корреспондировать обязанность лица, предоставляющего информацию, лица, ее «производящего», лица, ее передающего, или любого другого обязанного лица. Неизбежно придется более точно определить объект правоотношений: в отношении чего именно (какой единицы информации, какого свойства и содержания, объема и вида и т. п.) будут осуществляться фактические и юридически значимые действия, создаваться системы прав и обязанностей. Эту информацию нужно будет классифицировать и типологизировать (с использованием методов системного анализа), присвоить ей некие статусы, роды и имена. Очень важно будет описать и сконструировать в типы правовые статусы и компетенцию субъектов информационных правоотношений, виды и способы взаимосвязи между ними и т. д. При этом данные правоотношения неизбежно придется рассматривать в динамике, поскольку изготовление, передача, потребление информации — непрерывный процесс, для чего методологически очень пригодится деятельностный подход. Указанные правоотношения необходимо будет исследовать в комплексе изменчивых взаимосвязей и взаимообязанностей (например, реализовав право на информацию и фактически получив к ней доступ, управомоченное лицо, оставаясь таковым в данном правоотношении, немедленно становится лицом, обязанным к неразглашению служебной информации, ее неискажению и т. п.), что налагает дополнительные требования и ограничения для исследователя. Впрочем, сегодня не выполнены даже самые насущные и сугубо практические, первоочередные задачи. Например, не определены способы доступа в систему, ответственность за непредоставление системных данных (их искажение) и одновременно за неправомерное изменение документов, содержащихся в базе данных, несанкционированный доступ в систему, разглашение содержащихся в системе данных и т. п. Исследование информационно-правовых вопросов сегодня только еще начато. Имеющиеся по указанной тематике работы крайне фрагментарны и страдают явным «перекосом» либо в техническую, либо в правовую сторону. Комплексные исследования, по существу, отсутствуют <10>. ——————————— <10> В этой связи отметим разве что защиту в 2009 г. кандидатской диссертации В. А. Чаплинского на тему «Организационно-правовое обеспечение информатизации судов общей юрисдикции областного уровня» (М., 2008).
Необходимо четко определить понятийный и категориальный аппарат. Осуществить своего рода «стыковку» технических и правовых параметров и их взаимосвязь (видимо, речь здесь пойдет о некоей информационно-правовой парадигме). В дальнейшем, после определения целей исследования, придется определиться с методологией и методикой исследования — оставаться на ступени моделирования и научно-практического эксперимента вряд ли будет возможно сколько-нибудь долго. Другой аспект проблемы — электронные базы данных, совместно используемые различными субъектами в рамках непрерывного информационного обмена субъектов координационной юридической практики. К одной из наиболее распространенных и устойчивых форм координационного регулирования (далее — УФКР), выделяемых в рамках циклической структуры координационной юридической практики, выступают обмен информацией и ее совместное использование: от простейшего и единичного обмена текущим информационным пакетом до создания и накопления единой базы данных по какому-либо конкретному вопросу. В этой связи в числе первоочередных задач представляется необходимым: установление принципов отбора значимой информации; систематизация всего комплекса информации, ведение делопроизводства и обработка информации; формирование информации в качестве доступных к передаче пакетов (блоков) для субъектов и участников координационной юридической практики, «потребителей» координационных решений и других привлеченных к координационному процессу органов и их должностных лиц; организация информационной системы с одновременным решением задач по полному или частичному переходу на электронный документооборот, а также обеспечение коммуникативных информационных процессов, создание и обновление АРМ на основе ИТ; обеспечение безопасности передачи, хранения и использования информации, соблюдение правил передачи другим органам государственной власти и местного самоуправления, установление режима включения информации в сети общего доступа; организация ведения учета и мониторинга системы, установление ответственности за ее адекватность задачам и функциям, полноту, своевременность представления, достоверность, хранение и использование исключительно по назначению.
