ЮРИДИКО-ТЕХНИЧЕСКАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПРЕДЕЛЫ И УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Г. М. ЛАНОВАЯ
Лановая Г. М., старший преподаватель кафедры теории государства и права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.
Проблемы юридической техники могут быть отнесены к числу наиболее активно разрабатываемых в современной отечественной правовой науке. При этом с каждым годом не просто увеличивается число публикаций по соответствующей тематике, но и происходит неизменное углубление научного анализа — от общих вопросов ученые постепенно переходят к частным, более узким проблемам, связанным с отдельными аспектами юридико-технического совершенствования правовых документов. Существенный рост научного интереса к проблемам юридической техники обусловливается в первую очередь тем, что многими исследователями недостаточная эффективность как отдельных видов юридической деятельности, так и правового регулирования в целом непосредственно связывается со снижением уровня технического совершенства правовых актов. При этом предполагается, что повышение качества последних способно оказать ощутимое влияние на правотворческую и правореализационную практику <1>. ——————————— <1> См.: Соколова Н. С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: пути совершенствования. М.: Изд-во «РАГС», 2003. С. 129; Тенетко А. А. Юридическая техника правоприменительных актов: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 3; и др.
Широкая распространенность представлений о том, что совершенствованию правовых актов может способствовать нормативное закрепление правил юридической техники, приводит к существенному расширению сферы юридико-технической регламентации — о таковом, в частности, свидетельствует и принятие «законов о законах» на региональном уровне <2>, и появление многочисленных ведомственных инструкций, требований, правил, посвященных непосредственно вопросам техники создания и оформления юридических документов <3>. Вместе с тем опыт показывает, что усиление юридико-технической регламентации, к сожалению, не обеспечивает устранения существующих проблем. Техническое качество юридических документов не претерпевает серьезных изменений, как следствие, не происходит и повышения эффективности юридической деятельности. ——————————— <2> См., напр.: Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24.02.2009 // Ведомости. 2009. N 8/3; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 N 13-ЗАО «О правотворчестве» (в ред. от 08.06.2009) // Красный Север. 2006. N 48; Закон Нижегородской области от 10.05.2005 N 8-З «О нормативных правовых актах в Нижегородской области» (в ред. от 25.12.2008) // Нижегородские новости. 2005. N 34 (3206); и др. <3> См., напр.: Постановление Правительства РФ N 576 от 02.08.2001 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (в ред. от 30.04.2009) // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3335; Приказ Минкультуры России от 08.11.2005 N 536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» // Российская газета. 2006. N 24; Приказ ГТК России от 14.12.2000 N 1155 «Об утверждении Положения о нормативных правовых актах Государственного таможенного комитета Российской Федерации» // Таможенные ведомости. 2001. N 6; и др.
В сложившейся ситуации вполне логичной выглядит постановка вопроса о возможности совершенствования правовых актов посредством нормативной правовой регламентации юридико-технической стороны деятельности по их созданию. Однако поскольку обозначенная проблема является чрезвычайно сложной, в рамках отдельной статьи решить ее представляется возможным лишь на примере какого-либо отдельного среза юридической действительности. Видится, что таким срезом вполне может стать сфера правоприменительной деятельности. То обстоятельство, что приемы и правила юридической техники в большинстве своем формируются и действуют как деловые обыкновения, само по себе не исключает возможности ее совершенствования посредством нормативной правовой регламентации, при этом в силу специфики самого применения норм права регулирование его юридико-технической стороны может быть весьма интенсивным. Применение норм права вообще является тем видом юридической деятельности, который наиболее детально регламентирован не только с содержательной, но и формальной стороны. Однако возможности совершенствования применения норм права посредством юридико-технической регламентации лишь на первый взгляд выглядят практически безграничными. При ближайшем рассмотрении становится очевидно, что нередко попытки закрепить на уровне действующего законодательства те или иные приемы и правила правоприменительной техники оказываются весьма неудачными и приводят к негативным последствиям. УПК РФ 2001 г. законодательно были закреплены формы бланков основных процессуальных документов, составляемых на всех стадиях уголовного судопроизводства, и это нововведение наряду с позитивными оценками сразу же вызвало серьезную критику. Так, Т. Шутемова указывала: «Вечный спор между формой и содержанием не должен решаться в пользу формы, иначе излишняя заформализованность может привести к тому, что судьба того или иного процессуального документа будет зависеть от наличия или отсутствия подстрочного текста или разлиновки текста при его составлении» <4>. Негативно оценивал закрепление в приложениях к УПК РФ бланков процессуальных документов и А. С. Александров, который писал: «Очевидно, требования к допустимости не ограничатся теми, что указаны в ст. ст. 166, 167 УПК, дойдет и до орфографии, и до технических стандартов выполнения текста. А почему бы и не считать отступление от образца процессуального документа, данного в Приложении к УПК, нарушением требований закона?» <5>. Аргументы, приводимые противниками нормативного закрепления бланков процессуальных документов, нашли свое подтверждение на практике, и в результате в УПК РФ были внесены изменения: положения, устанавливающие обязательность применения бланков процессуальных документов, были отменены. ——————————— <4> Шутемова Т. Приложения к УПК: догма или руководство к действию // Законность. 2002. N 10. С. 42. <5> Александров А. С. «Похвала» теории формальных доказательств // Правоведение. 2002. N 4. С. 47.
Причины, по которым нормативная регламентация юридико-технической стороны применения норм права не всегда оказывается действенным средством повышения эффективности правоприменительной деятельности, на наш взгляд, весьма просты. Во-первых, важной чертой правоприменения является его творческий характер. Творческая интеллектуально-волевая деятельность правоприменителя как своеобразного посредника между законодательной волей и поведением участников правоотношений способна обеспечить достижение необходимого эффекта нормативного правового регулирования. Если же исключить саму возможность творческого подхода в применении норм права, полностью формализовав последнее, смысл в нем как в особой форме реализации права утрачивается. Во-вторых, юридико-техническая регламентация оказывается эффективным средством совершенствования правоприменительной деятельности тогда, когда законодательные нормы закрепляют вырабатываемые самой практикой технические приемы и правила. Но в тех случаях, когда законодателем устанавливаются правила и требования, противоречащие уже сложившимся обыкновениям, их фактическое применение оказывается существенно затруднено даже в тех случаях, когда соблюдение соответствующих правил и требований выглядит логичным и рациональным. В силу специфики российского правового менталитета, носителями которого выступают в том числе и участники правоприменения, на практике требование законности нередко подменяется соображениями целесообразности. А поскольку именно деловые обыкновения закрепляют те юридико-технические приемы и правила, которые воспринимаются как целесообразные, противоречащие им законодательные установления не находят своей реализации. Конечно, можно возразить, что необходимость в установлении законодательных требований, противоречащих подтвердившим свою целесообразность на практике деловым обыкновениям, отсутствует. Однако правоприменителями целесообразность реализации юридико-технических приемов и правил отнюдь не всегда связывается с их способностью обеспечить эффективную правоприменительную деятельность. Зачастую признаются целесообразными те приемы и правила, которые оказываются наиболее простыми, экономичными и т. п. Показателен следующий пример. Традиционно жаркие споры вызывает вопрос о том, следует ли разрешить в уголовном процессе производство следственных действий до возбуждения уголовного дела. Широко распространена точка зрения, согласно которой это необходимо, поскольку позволяет обеспечить более правильное установление оснований для возбуждения уголовного дела <6>. Но существует и другое мнение: производство следственных действий до возбуждения уголовного дела недопустимо, поскольку ставит под сомнение незыблемость гарантированных прав граждан в области уголовного судопроизводства <7>. ——————————— <6> Хомич В. Предварительная проверка материалов, послуживших поводом к возбуждению уголовного дела // Законность. 1995. N 12. С. 24; Артемов Л. А. Стадия возбуждения уголовного дела: процессуальные особенности и правовая регламентация действий правоохранительных органов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2004. С. 17. <7> Григорьев В. Н., Шишков А. А. Уголовно-процессуальная деятельность подразделений по борьбе с организованной преступностью. М.: Юнити-Дана, 2001. С. 97; Тишковец Е. И. Следователь как субъект уголовного преследования: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2003. С. 128; Ванин Д. В. Функциональное назначение деятельности следователя и его полномочия в состязательном уголовном процессе. Саратов, 2003. С. 140; и др.
В рассмотренном случае причиной споров становится несовпадение представлений практических работников и законодателя о том, какой технико-юридический способ оформления хода и результатов проводимого правоприменительного действия является целесообразным. Во многих других ситуациях возникает аналогичное расхождение представлений о целесообразном. Принимая во внимание изложенное, можно утверждать, что возможности для того, чтобы обеспечить совершенствование правоприменительной деятельности посредством юридико-технической регламентации, оказываются ограниченными. В этой связи возникает необходимость выявления условий, при соблюдении которых такая регламентация действительно может оказаться эффективной. Представляется, что отправным моментом в определении условий эффективности юридико-технической регламентации применения норм права должен стать системный характер правоприменительной техники. Введение законодателем любого нового юридико-технического требования представляет собой не просто создание нового инструмента, а внедрение в уже сложившуюся систему дополнительного элемента. Аналогично изменение уже существующего требования представляет собой изменение одного из элементов системы, неизбежно влекущее за собой трансформацию системы в целом. Таким образом, вне зависимости от своего характера и содержания любое новое или обновленное правило изменяет систему. При этом, поскольку эффективность последней во многом зависит не только от содержания ее компонентов, но и от сбалансированности, непротиворечивости, даже на первый взгляд целесообразные изменения могут привести к снижению эффективности правоприменительной деятельности. В другом случае эффекта может вообще не наступить: законодательно закрепленное юридико-техническое правило будет на практике адаптировано к другим элементам системы, и в результате никаких изменений в правоприменительной деятельности не произойдет. Принимая во внимание изложенное, можно утверждать, что важнейшим условием эффективного совершенствования правоприменения посредством юридико-технической регламентации выступает совместимость (сочетаемость) вновь вводимых требований с уже существующими правилами. В том случае, когда введение того или иного требования необходимо несмотря на то, что оно противоречит уже существующим приемам и правилам, возникает потребность в одновременном изменении нормативными средствами последних с тем, чтобы юридико-техническая система вновь могла эффективно функционировать. Еще одним важным условием эффективности юридико-технической регламентации является соответствие законодательных требований реальному уровню духовной и материальной культуры общества. В ч. 2 ст. 166 УПК РФ закреплено, что протокол следственного действия может быть написан от руки или изготовлен с помощью технических средств. Очевидно, что протоколы целесообразнее изготавливать машинным способом, поскольку в данном случае фиксируемая информация более понятна, записанный же от руки текст зачастую бывает трудно разобрать. Однако отсутствие необходимых технических возможностей на месте проведения следственного действия, обусловленное уровнем материальной культуры, зачастую исключает возможность изготовления протоколов машинным способом, что и учел законодатель, закрепляя соответствующее юридико-техническое правило. Условием эффективности юридико-технической регламентации как средства совершенствования применения норм права выступает также действительная, а не потенциальная предполагаемая способность за счет введения соответствующего требования обеспечить решение той или иной практической задачи. Очевидно, что в каждом случае требуется прогнозирование результатов придания обязательного юридического значения конкретному правилу или требованию с учетом того, как они будут реализовываться в системе других правил и требований. Наконец, поскольку приемы и правила юридической техники в большинстве своем формулируются стихийно, как деловые обыкновения, эффективное совершенствование применения норм права посредством юридико-технической регламентации может быть обеспечено только при условии гарантирования реализации нормативно закрепляемых требований — использованием таких специфических средств, как государственно-правовое убеждение, поощрение и (или) принуждение. Следует отметить, что перечисленные условия эффективности юридико-технической регламентации как средства совершенствования правоприменения обусловливаются непосредственно особенностями самой юридической техники как специфической стороны деятельности в сфере права. Однако существуют также условия, продиктованные спецификой самого применения норм права как особой формы правореализации. Подзаконный характер применения норм права является важнейшим моментом, отражающим его природу. А поскольку нормативным правовым регулированием охватываются совершенно различные аспекты правоприменения, возможно возникновение противоречий между нормами, регламентирующими различные стороны одного и того же процесса, отношения. В частности, вполне вероятным является возникновение коллизий между нормами, устанавливающими требования к порядку и содержанию тех или иных правоприменительных действий, и требованиям к юридическим документам, закрепляющим их ход и результаты <8>. В силу этого в качестве обязательного следует рассматривать следующее условие эффективности юридико-технической регламентации применения норм права: новые требования и правила не должны противоречить содержанию действующих правовых норм, регламентирующих материальную и процессуальную стороны правоприменительных отношений. ——————————— <8> Так, в частности, многочисленные противоречия возникали между закрепленными законодателем требованиями к производству следственных и иных процессуальных действий в рамках уголовного судопроизводства и требованиями к оформлению процессуальных документов, закрепленных приложениями к УПК РФ. См. подробнее: Макаров А., Фабрици П. Бланк процессуального документа не должен расширять содержание нормы УПК // Российская юстиция. 2003. N 2; Шутемова Т. Указ. соч.; и др.
Правоприменительная техника отличается использованием гораздо большего числа приемов, средств и правил, чем это характерно для других видов юридической техники. При этом юридико-технический инструментарий также весьма неоднороден, что определяется большим разнообразием юридических документов, при составлении и оформлении которых используются соответствующие средства, приемы и правила. Вследствие указанных особенностей эффективность совершенствования применения норм права посредством нормативного правового регулирования во многом зависит от того, насколько вновь вводимые требования и правила действительно учитывают специфику тех документов, при оформлении которых соответствующие требования и правила будут находить свою реализацию. Возможны две ошибки. С одной стороны, может быть допущено установление общих правил, которые применимы лишь при юридико-техническом оформлении отдельных видов или групп документов. С другой стороны, возможно неоправданное ограничение сферы реализации вводимых требований юридико-техническим оформлением какого-либо одного вида юридических документов, в то время как фактически сфера их применения шире и соответствующие правила должны распространяться и на другие аналогичные юридические документы. Однако важным условием эффективности юридико-технической регламентации как средства совершенствования правоприменения выступает адекватность нормативно определенной сферы применения приема, правила объективно возможной сфере его использования. Эффективность нормативного правового регулирования юридико-технической стороны применения норм права зависит не столько от содержания законодательных предписаний, сколько от их способности своей реализацией действительно позитивно влиять на правоприменительную деятельность. И здесь мы не можем согласиться с тем, что «непосредственное влияние на качество правоприменительных актов имеет степень формализованного (урегулированности) их содержания и формы. Чем меньше моментов в оформлении формы и содержания документа остается на усмотрение правоприменителя, тем меньше возможность ошибок. Кроме того, значительно облегчается надзор за законностью и обоснованностью в правоприменительной практике» <9>. Излишние требования влекут за собой бюрократизм и волокиту, затрудняя применение норм права. Следовательно, дополнительные юридико-технические требования должны устанавливаться лишь с тем, чтобы обеспечить повышение точности применения норм материального права, а также соблюдение процессуальных требований. Установление излишних требований юридической техники ведет к усилению акцента на формальном аспекте с одновременным снижением внимания к содержательному, а это может привести к тому, что сами материальные нормы, подлежащие применению, не найдут своей реализации. ——————————— <9> Тенетко А. А. Указ. соч. С. 8.
Признание указанных моментов позволяет сформулировать еще одно немаловажное условие эффективности юридико-технической регламентации как средства совершенствования применения норм права — ее минимализм. При этом с учетом того, что соблюдение далеко не всех видов юридико-технических требований в одинаковой степени влияет на эффективность правоприменения, нормативными средствами следует закреплять в первую очередь именно те из них, влияние которых является наиболее значимым. По нашему мнению, наиболее очевидной является зависимость между содержанием правоприменительного акта и его способностью правильно воплотить нормативное правовое предписание, а также зависимость между полнотой реквизитов правоприменительного акта и его юридической силой. В силу этого в первую очередь нормативно должны закрепляться юридико-технические требования к оформлению и содержанию правоприменительных документов; языковые же, стилистические и иные требования не нуждаются в нормативном правовом регулировании. Завершая рассмотрение вопроса о возможности совершенствования правоприменительной деятельности посредством юридико-технической регламентации, полагаем необходимым еще раз подчеркнуть, что проблема эффективного нормативного правового регулирования юридико-технической стороны применения норм права является сложной и неоднозначной. В этой связи, по мнению автора, проведенный анализ не может и не должен рассматриваться как исчерпывающий и всесторонний. Сделанные выводы позволяют определить возможные направления разработки соответствующей проблематики, и только в этой связи поставленные задачи можно считать решенными.
