ЭКСТРЕННАЯ ПОМОЩЬ КАК НОВЕЛЛА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. С. КУСКОВ
Кусков Алексей Сергеевич, преподаватель отделения сервиса Юридического института правового администрирования Саратовской государственной юридической академии.
Туристская деятельность является одним из наиболее сложных объектов правового регулирования в силу специфичности процессов проектирования, формирования и реализации турпродукта, а также всех возникающих в связи с ними хозяйственных отношений. В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» <1> (далее — Закон о туристской деятельности), который внес некоторую ясность в ситуацию с отечественным турбизнесом, но не устранил основную массу его проблем. ——————————— <1> Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 26. Ст. 3121.
Закон об основах многократно изменялся, а последний раз — 3 мая 2012 г. <2>. Одной из наиболее важных новелл последней редакции Закона о туристской деятельности можно считать введение понятия «экстренная помощь», под которой законодатель понимает действия по организации эвакуации туриста из страны временного пребывания (в том числе оплата услуг по перевозке и (или) размещению), осуществляемые объединением туроператоров в сфере выездного туризма в соответствии с отраслевым законодательством. ——————————— <2> Федеральный закон от 3 мая 2012 г. N 47-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2012. 5 мая.
Введение вышеуказанного понятия привело к появлению ряда других новелл в Законе о туристской деятельности. Так, экстренная помощь подразумевает оказание ее объединением туроператоров в сфере выездного туризма в рамках компенсационного фонда, формируемого в обязательном порядке за счет взносов всех туроператоров России, работающих в сфере выездного туризма. Это потребовало введения в текст Закона дополнительных статей и норм, регулирующих создание и деятельность такого объединения (ст. ст. 11, 11.1, 11.2, 11.3), а также порядок формирования компенсационного фонда и расходования его средств (ст. ст. 11.3, 11.4, 11.5). Понятие экстренной помощи туристам, а также формирование соответствующего компенсационного фонда для ее оказания можно рассматривать в качестве одного из способов обеспечения исполнения обязательств в туристской отрасли, наряду со страхованием ответственности туроператора и банковской гарантией. Однако механизм реализации таких гарантов ответственности в туристском бизнесе еще совсем не отлажен, а правоприменительная практика свидетельствует о существовании целого ряда проблем, связанных с защитой интересов туристов. В связи с этим в рамках настоящей статьи раскрываются правовая природа и сущность понятия «экстренная помощь», характеризуется механизм оказания такой помощи, а также выявляются основные проблемы, с которыми придется столкнуться туроператорам при оказании такой помощи, а туристам — при ее получении. Особое внимание будет уделено направлениям дальнейшего совершенствования отраслевого законодательства. Проблемы оказания такой помощи актуализировались не менее десяти лет назад и приобрели наибольшую остроту в последние годы — в связи с банкротством многих туроператоров (Лужники Тревел, Скайтур, Детур, ДЕО-трэвел, ITC, Магазин хороших путевок, Альфа Вояж, Аврора Интур, Капитал-тур, Аватур, Ланта-тур). Банкротство таких гигантов, как Ланта-тур и Капитал-тур, вообще привело к лихорадочному состоянию туристского рынка и, соответственно, к необходимости выработки новых механизмов и форм оказания помощи туристам, «застрявшим» в зарубежных странах по вине обанкротившегося туроператора. В такой ситуации оперативно отреагировать и оказать помощь туристам в рамках действующего финансового обеспечения не всегда получается. В ряде случаев средств такого финансового обеспечения попросту не хватает или же страховые компании и банки не торопятся выплачивать их туристам за испорченный по вине турфирмы отдых. Эти проблемы привели к тому, что законодатель в ст. 4.1 Закона о туристской деятельности ввел еще два условия, обязательных для осуществления в России туроператорской деятельности. В итоге сейчас можно говорить о существовании четырех таких условий: а) наличие сведений о туроператоре в Едином федеральном реестре туроператоров; б) наличие финансового обеспечения (банковская гарантия, страхование ответственности); в) членство в объединении туроператоров в сфере выездного туризма; г) внесение членских взносов в компенсационный фонд для оказания экстренной помощи туристам. Следовательно, для оказания экстренной помощи в соответствии со ст. 4.1 создается объединение туроператоров и формируется компенсационный фонд. Согласно ст. 11.1 Закона о туристской деятельности, объединение туроператоров в сфере выездного туризма является некоммерческой организацией, представляющей собой единое общероссийское объединение, которое основано на принципе обязательного членства юридических лиц, осуществляющих на территории Российской Федерации туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма, и действует в целях оказания экстренной помощи туристам. При этом членство в подобном объединении является обязательным, а выход из него лишает туроператора права на дальнейшее ведение туроператорской деятельности. В функции такого объединения (ст. 11.2) входят: оказание экстренной помощи туристам в случаях невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта; реализация в соответствии со ст. 11.5 права требования страховой выплаты или выплаты по банковской гарантии, а также права требования к туроператорам; учет взносов в компенсационный фонд на основании содержащейся в реестре информации об общем объеме денежных средств, полученных туроператором, осуществляющим деятельность в сфере выездного туризма, от реализации туристского продукта. Для оказания экстренной помощи туристам создается компенсационный фонд, порядок формирования которого, а также расходования его средств определяется ст. ст. 11.4 и 11.5 Закона о туристской деятельности. При этом ст. 11.4 указывает на то, что порядок и условия финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам определяются Правительством РФ, а размер выплаты из компенсационного фонда определяется исходя из фактических расходов на оказание экстренной помощи туристам. Как уже было указано, определение экстренной помощи предполагает в первую очередь несение расходов на размещение и перевозку (эвакуацию) туристов. Особого внимания заслуживает порядок расходования таких средств на оказание экстренной помощи туристам. Из анализа норм ст. 11.5 Закона о туристской деятельности следует, что средства компенсационного фонда расходуются только в случае нехватки суммы финансового обеспечения туроператора и затем могут быть взысканы в порядке регресса по иску объединения туроператоров в сфере выездного туризма с туроператора. При этом в пределах суммы расходов, понесенных объединением туроператоров на оказание экстренной помощи туристу, к объединению переходит принадлежащее туристу право требования о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора к страховщику либо об уплате денежной суммы по банковской гарантии. Указанный выше тезис подтверждается и иными законодательными актами. Так, согласно ст. 13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» <3> компенсационный фонд является резервным, то есть применяется только тогда, когда суммы страховых выплат (в нашем случае суммы финансового обеспечения туроператора) оказывается недостаточно для покрытия официально признанной суммы возмещения. Все задействованные средства компенсационного фонда должны быть возмещены в установленном порядке членами объединения до определенной суммы. Такая же норма содержится и в ст. 25.1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» <4>. То есть в данном случае речь идет о субсидиарной (преимущественно финансовой) ответственности всех участников объединения туроператоров за качество турпродукта, предоставленного любым членом объединения <5>. ——————————— <3> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. <4> Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190. <5> См.: Кусков А. С. Компенсационный фонд как способ обеспечения исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта // Право и экономика. 2012. N 7.
Из всего сказанного следует, что экстренную помощь образуют только те ситуации, которые связаны с непредвиденным банкротством туроператоров и, соответственно, невозможностью исполнения ими возложенных на них обязательств. К экстренной помощи не относятся форс-мажорные ситуации, а также ситуации, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением действующими туроператорами условий договора о реализации туристского продукта, если таковые не привели к серьезным сбоям в программе обслуживания. Указанные ситуации разрешаются компетентными государственными органами (в случае форс-мажора), а также туроператорами в рамках своего финансового обеспечения. В большинстве случаев необходимость оказания экстренной помощи связывается с отсутствием оплаты услуг предприятий размещения и питания, перевозчиков со стороны туроператоров, что лишает туристов возможности размещения в забронированных номерах, а также вылета в место постоянного проживания. До принятия новой редакции Закона о туристской деятельности бремя оказания такой помощи лежало на государстве (например, вызволение более чем 8000 туристов Капитал-тура), что приводило к многомиллионным расходам средств из федерального бюджета. В ст. 6 Закона о туристской деятельности указывается на то, что туристы имеют право на: «…обеспечение… экстренной помощи за счет средств компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма; возмещение убытков и компенсацию морального вреда в случае невыполнения условий договора о реализации туристского продукта туроператором или турагентом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; содействие органов власти (органов местного самоуправления) страны (места) временного пребывания в получении правовой и иных видов неотложной помощи…». Все перечисленные права находят свое отражение только в тексте агентского договора в виде его существенных условий. Так, в ст. 9 Закона о туристской деятельности указывается, что в тексте договора, наряду с остальными, обязательно должно содержаться «условие, предусматривающее возможность осуществления выплат туристам и (или) иным заказчикам страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии в случае заключения договора о реализации туристского продукта между туристом и (или) иным заказчиком и турагентом, а также в случае необходимости оказания экстренной помощи туристу…» Однако в ст. ст. 10 и 10.1 Закона о туристской деятельности, определяющих круг существенных условий договора о реализации турпродукта, заключаемого уже с туристом, указание на необходимость оказания такой экстренной помощи отсутствует. Есть такое указание лишь в последнем абзаце ст. 10, где говорится о том, что турист при заключении договора обязательно информируется в письменной форме о возможности обращения за оказанием экстренной помощи с указанием сведений об объединении туроператоров в сфере выездного туризма и о способах связи с ним. Несмотря на очевидные преимущества экстренной помощи, есть и целый ряд проблем, с которыми предстоит столкнуться при реализации механизма оказания такой помощи на практике. Во-первых, поправки, внесенные в Закон о туристской деятельности, не прописывают четко порядок создания объединения туроператоров, а также формирования компенсационного фонда, расходования его средств. Во-вторых, указание на то, что средства компенсационного фонда расходуются по остаточному принципу, т. е. после исчерпания сумм финансового обеспечения туроператора; вообще ставится под сомнение оперативность такой помощи, так как использование средств финансового обеспечения — процедура достаточно сложная и длительная. К тому же страховые компании в ряде случаев препятствуют осуществлению таких выплат, связывая их необходимость с умышленными действиями туроператоров. В-третьих, невозможно уверенно говорить и об оперативности оказания такой помощи. К примеру, маловероятно, что группе туристов из Хабаровска, оказавшихся с утра на улице по причине банкротства туроператора и неперечисления средств на счет отеля, оперативно может быть оказана экстренная помощь, так как в Хабаровске в тот момент будет глубокая ночь и дозвониться по указанным в договоре телефонам туристам вряд ли удастся. В-четвертых, возникают вопросы: а как быть в том случае, если для вызволения туристов средств компенсационного фонда будет не хватать? Как будет восполняться указанный компенсационный фонд после осуществления весьма значительных трат? Насколько обоснованным будет несение такого финансового бремени туроператорами объединения за своего проштрафившегося коллегу? В-пятых, во введении экстренной помощи и формировании компенсационного фонда можно усмотреть и возможности для мошенничества со стороны неблагонадежных туроператоров. Так, туроператор, имеющий умысел на неисполнение обязательств перед туристами, возложенных на него по договору, может демпинговать и впоследствии исчезнуть с рынка (затем, возможно, появившись на нем снова в другом месте и с другим названием). Исполнители услуг в этой ситуации также не являются пострадавшей стороной, так как получают за туристов средства из фонда экстренной помощи, а также средства финансового обеспечения туроператора. В-шестых, рассмотренные нами новеллы законодательства о туристской деятельности еще более запутывают туриста, который согласно ст. 6 Закона о туристской деятельности имеет целый ряд прав, но с трудом может их реализовать. Это связано с тем, что туристу весьма сложно разобраться в существующих способах обеспечения обязательств туроператора по договору и ответить на главный для себя вопрос: к кому обращаться в случае возникновения непредвиденных ситуаций, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением туроператором своих обязательств. В-седьмых, не совсем четко в последней редакции Закона о туристской деятельности определяется роль государства в регулировании процессов, связанных с оказанием экстренной помощи туристам. Так, из ст. ст. 3 и 4 следует, что государство оставляет за собой функции поддержки туристов, защиты их прав, оказания им экстренной помощи, контроля расходования средств компенсационного фонда, который ведет объединение туроператоров. С другой же стороны, нормами ст. 11.2 оказание такой экстренной помощи в рамках средств компенсационного фонда вменяется в обязанность объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Решить все перечисленные проблемы поможет совершенствование законодательства.
Пристатейный библиографический список
Кусков А. С. Компенсационный фонд как способ обеспечения исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта // Право и экономика. 2012. N 7.
