Тризно И., прокурор отдела прокуратуры Астраханской области.
На сегодняшний день одна из самых существенных и социально значимых для региона проблем — неисполнение работодателями обязанности своевременно и в полном объеме выплачивать заработную плату работникам.
Практика прокурорского надзора показывает, что в Астраханской области нарушения конституционного права граждан на оплату труда в первом полугодии 2006 г. составили более 87% от числа правонарушений в трудовой сфере. В целом же нарушения права граждан на вознаграждение за труд ежегодно составляют не менее 20% от общего числа выявляемых в процессе надзора за исполнением законов правонарушений.
По сведениям территориального управления Федеральной службы статистики, сумма задолженности по оплате труда работников организаций и учреждений всех форм собственности на 1 июля 2006 г. составила 72,2 млн. руб.
Для выявления тенденций в системе отношений, связанных с обеспечением оплаты труда работников, прокуратурой области в начале 2005 г. создана информационно-аналитическая база. Она состоит из ежемесячно представляемых Астраханьстатом и горрайпрокурорами сведений о состоянии законности в рассматриваемой сфере, предпринятых в отношении каждой организации мерах реагирования, структуре и сумме задолженности. Основные цифровые показатели и информация, которые имеют существенное значение для оценки состояния законности и адекватности мер реагирования, отражаются прокурорами в таблице установленной формы, разработанной прокуратурой области, и приложениях к ней.
Анализ данных позволяет ориентировать прокуроров на проведение целевых проверок и незамедлительное реагирование на любое негативное изменение размера задолженности по выплате заработной платы.
В первом полугодии 2006 г. в целях устранения нарушений, относящихся к сфере оплаты труда, внесено более 310 представлений, по результатам их рассмотрения 39 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности. По постановлениям прокуроров наказано в административном порядке 228 лиц, возбуждено 6 уголовных дел. Показателен тот факт, что руководители большинства предприятий-должников только за тот период по 3 — 4 раза привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ за нарушение законодательства об оплате труда.
В определенной степени приложенные прокурорами усилия позволили добиться снижения суммы задолженности по заработной плате в сравнении с концом 2005 г. почти на 40 % (со 115,6 до 75,2 млн. руб.).
В то же время в 152 организациях области продолжает нарушаться гарантированное Конституцией право на вознаграждение за труд.
Зачастую работники, чьи права нарушаются работодателями, не представляющими статистическую отчетность по задолженности по заработной плате, находясь от них в зависимом положении, предпочитают не обращаться в уполномоченные органы за защитой своего права. Учитывая это обстоятельство, выявление латентных должников представляет для прокуроров определенную сложность. Тем не менее это удается сделать. К примеру, к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 13.19 КоАП, по инициативе органов прокуратуры, с одновременным возбуждением уголовного дела по ч. 1 ст. 145.1 УК, привлечен руководитель ФГУП «Астраханские сельскохозяйственные водопроводы», допустивший задолженность по заработной плате на сумму более 8 млн. руб.
Практика надзорных мероприятий и применения по их результатам мер прокурорского реагирования свидетельствует о том, что наиболее результативно в свете реального погашения задолженности — применение к работодателям дисквалификации и обращение с исками (заявлениями) в интересах работников в суд.
Между тем статистика рассмотрения в судах постановлений прокуроров о возбуждении административных дел по ч. 2 ст. 5.27 КоАП показывает, что зачастую привлекаемые лица освобождаются от ответственности по различным основаниям.
Основные причины прекращения дел — деятельное раскаяние правонарушителя или отсутствие субъективной стороны состава правонарушения.
По мнению суда, тот факт, что у работодателя не было умысла на несвоевременную выплату денежных средств по фонду оплаты труда, — основание для окончания производства по делу. Между тем работодатель обязан предпринять все необходимые меры по надлежащему управлению предприятием, получению достаточных, в том числе для оплаты труда работников, средств. Представляется, такие выводы суда не согласуются со смыслом норм административного и уголовного права, разграничивающих ответственность за умышленное нарушение прав работников на своевременное получение зарплаты (ст. 145.1 УК) и неумышленное — чаще всего в форме бездействия (ст. 5.27 КоАП).
Была и другая ситуация. Постановлением мирового судьи начальник филиала N 1 ДГУП N 122 ФКП «УТ СКВО» О. освобождена от административной ответственности, ей объявлено устное замечание на том основании, что задолженность по зарплате полностью погашена и устранены другие нарушения трудового законодательства, правонарушитель положительно характеризуется.
Между тем согласно п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Эти обстоятельства в силу ч. ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП учитываются при назначении административного наказания.
Прокуратура, будучи несогласной со складывающейся судебной практикой, направила в адрес руководства областного суда письмо, в котором обратила внимание судей на необходимость объективной оценки представляемых прокурорами административных дел о повторных нарушениях трудового законодательства.
Следует отметить, что в настоящее время ситуация в части рассмотрения административных дел о повторных нарушениях трудового законодательства несколько изменилась.
Однако даже назначенное административное наказание, в том числе дисквалификация, теряет всякий смысл, если нет его надлежащего исполнения. Прокуратурой области установлено, что в нарушение Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. УВД Астраханской области не ведет реестр дисквалифицированных лиц, т. е. мера административного наказания в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 32.11 КоАП, фактически не исполняется. В адрес начальника управления внутренних дел внесено представление с требованием о незамедлительном устранении этого нарушения, а в письме на имя председателя областного суда указано на необходимость безусловного направления судьями всех постановлений о дисквалификации для учета и внесения в реестр УВД.
Направление заявлений о взыскании начисленной, но не выплаченной заработной платы — действенный способ реального восстановления нарушенных прав граждан путем исполнения судебного решения. Однако в ряде районов области сложилась практика, когда судьи отказывают в приеме заявлений о взыскании зарплаты, ссылаясь на то, что у прокурора нет оснований для обращения в интересах граждан в суд.
По результатам обобщения причин образования задолженности бюджетных и коммерческих организаций, работающих в сфере производства и оказания услуг, сделан вывод о том, что самая типичная — недостаток оборотных средств, вызванный, в числе прочего, инфляционными процессами, и, как следствие, неблагоприятное финансовое положение. В то же время по каждому из фактов, когда задолженность по зарплате образовывалась не по причине нехватки собственных средств предприятия, а по вине руководителя, производившего расходование денежных средств исходя из корыстной заинтересованности, прокурорами возбуждались уголовные дела.
Например, К., будучи председателем сельскохозяйственного производственного кооператива «Колхоз Харабалинский», использовал свое служебное положение и получил под отчет в кассе предприятия денежные средства в размере 226 тыс. руб., которые в дальнейшем потратил на личные нужды.
Присваивая денежные средства, К. знал, что перед работниками колхоза есть задолженность по выплате заработной платы и, при своевременном возврате им денежных средств, в кассе СПК «Колхоз Харабалинский» были бы достаточные денежные средства для ее погашения.
По результатам судебного рассмотрения дела К. осужден, наказание назначено с применением ст. 73 УК с испытательным сроком 3 года.
В представлениях прокуроров находит отражение ненадлежащая (недостаточная) исковая работа с дебиторами и непроведение мероприятий по урегулированию кредиторской задолженности в досудебном (претензионном) порядке (в этом случае сокращаются расходы по исполнительному производству и на судебные издержки).
Каждое предприятие, у которого есть задолженность по заработной плате, находится под контролем прокуроров, они принимают меры по побуждению работодателей к приоритетному направлению поступающих на счета организации денежных средств именно в фонд заработной платы.
Особенности, выявляемые при проведении надзорных мероприятий, и характер осуществляемой административно-хозяйственной деятельности позволяют выделить группы организаций, представляющих повышенный интерес с точки зрения погашения задолженности по зарплате мерами прокурорского воздействия.
Одна из таких типичных групп — организации, в отношении которых введены и проводятся процедуры банкротства.
Решением коллегии прокуратуры области всем горрайспецпрокурорам предписано провести дополнительные мероприятия по надзору за соблюдением законодательства об оплате труда арбитражными управляющими, о чем ежемесячно представлять информацию в прокуратуру области.
Неустановление законом ответственности за ненадлежащее обеспечение трудовых прав работников конкурсными управляющими — одна из проблем на пути ликвидации задолженности по заработной плате. Решить ее можно только на законодательном уровне, путем изменения очередности погашения долгов по заработной плате, а также усиления ответственности арбитражных управляющих за обеспечение трудовых прав работников вверенных им предприятий.
Касаясь задолженности по заработной плате работникам ЖКХ, следует отметить, что практически у всех предприятий, работающих в этой сфере, в той или иной степени наработана практика взыскания дебиторской задолженности за оказанные потребителям (коммерческим и муниципальным организациям, гражданам) услуги и пополнения тем самым собственных средств.
Особое внимание обращает на себя разрешение ситуации с образованием долгов по заработной плате перед работниками бюджетных лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ), осложненной тем, что у этих учреждений «двойное» финансирование — помимо бюджетных средств, за счет оплаты услуг, оказанных по договорам обязательного медицинского страхования. Эти особенности также учтены прокурорами при проведении надзорных мероприятий. Руководителям ЛПУ рекомендовано самостоятельно обращаться в судебные органы с исками о взыскании со страховщиков задолженности по оплате медицинских услуг, а сами прокуроры не оставляют без внимания деятельность страховых компаний.
Учитывая то, что ситуация с оплатой труда работников бюджетной сферы, особенно таких ключевых отраслей, как здравоохранение и образование, вызывает на сегодняшний день особую обеспокоенность, губернатору области направлена информация о состоянии законности в этой сфере.
В связи с тем что в основном доходная часть бюджетов муниципальных образований состоит из сумм уплаченных налогов, прокуроры значительное внимание уделяют систематическому надзору за исполнением налогового, бюджетного законодательства, а также законов, регулирующих использование муниципального имущества (арендные платежи).
Они активно работают с недоимщиками, проводя совещания, на которых выясняются причины образования задолженности, рассматриваются пути решения проблемы. Например, прокурором Наримановского района наряду с внесением представлений руководителям 8 предприятий-недоимщиков с ними, при участии руководителей МИФНС России N 2 по Астраханской области и районного отдела службы судебных приставов, проведено совещание по поводу образовавшейся недоимки. По итогам совещания налогоплательщиками погашена задолженность по уплате налогов на общую сумму 2,4 млн. руб.
Горрайспецпрокуроры проводят активную профилактическую работу: совещания с представителями государственных властных структур, контролирующих органов и работодателей из числа тех, на предприятиях и производствах которых есть нарушения законодательства об оплате труда, в СМИ разъясняется действующее законодательство и ответственность за его нарушение.
В систему органов государственного надзора и контроля в трудовой сфере входит Государственная инспекция труда Федеральной службы по труду и занятости, призванная выявлять и пресекать нарушения трудовых прав граждан, в том числе на оплату труда.
В результате проведенной прокуратурой области проверки выявлено, что организация работы инспекции по Астраханской области по выявлению правонарушений и систематическому контролю исполнения трудового законодательства (в части оплаты труда) не в полной мере соответствует поставленным задачам.
Один из негативных моментов в работе инспекции — низкий процент реального взыскания штрафов. Возможность привлечения неплательщиков штрафов к административной ответственности по ст. 20.25 КоАП должностными лицами государственной инспекции труда не используется в должном объеме, и более 2/3 правонарушителей реально ответственности не несут.
В соответствии с ч. 4 ст. 4.1 КоАП наложение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. С учетом этого основной способ контроля за исполнением обязанности и восстановлением нарушений прав работников — предписание. Однако материалы проведенных инспекторами проверок свидетельствуют о том, что дальнейшая судьба предписаний не отслеживается: напоминания о необходимости исполнения предписаний, срок исполнения которых был установлен в один месяц, направляются лишь спустя два-три месяца, но даже с учетом этого ответы не были получены. Нарушения были даже после выдачи инспекторами предписаний.
Протоколы по ст. 19.5 КоАП инспектора ГИТ в Астраханской области практически не составляли.
Эти нарушения послужили основанием для внесения руководителю Государственной инспекции труда в Астраханской области представления, по результатам рассмотрения которого приняты меры к устранению выявленных недостатков.
