МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ СОБЛЮДЕНИЯ ТРУДОВЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
И. Н. ТРИЗНО
Тризно И. Н., прокурор отдела прокуратуры Астраханской области, соискатель НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации признала и гарантировала права и свободы человека и гражданина, провозгласив их высшей ценностью. Переоценить их значимость сложно. Создание условий для реализации и защита этих прав от посягательств на современном этапе составляют основу государственного курса на укрепление общественного правосознания, экономики и внешних связей, ключевую функциональную задачу деятельности всех ветвей государственной власти, органов надзора и контроля на пути к правовому государству. Право на свободный и безопасный труд в условиях нынешней экономики имеет исключительное значение — его реализация является залогом достойного существования каждого человека и всего общества в целом, воплощением многих нравственных ценностей и возможностью для самовыражения. Между тем именно эта сфера сейчас является глубоко кризисной: из года в год повсеместно растет количество нарушений трудовых прав граждан, приходят в упадок производственные мощности, отсутствует правовое регулирование, соответствующее реалиям современной жизни. Значительный рост нарушений трудовых прав граждан, выявленных прокурорами в 2006 г. <1>, изменил их удельный вес в числе всех нарушений в социальной сфере, остававшийся в течение последних пяти лет на уровне 60 — 62% <2>, и он достиг почти 75 — 76%. ——————————— <1> Воеводина Т. Г. Проверки исполнения законодательства об оплате труда // Законность. 2006. N 7. С. 14. <2> Информационно-аналитическая записка «Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в 2003 году». М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генпрокуратуре РФ, 2004. С. 9.
Эти условия требуют от прокуроров не просто неослабевающего внимания, а совершенствования способов укрепления законности, поиска новых форм и методов воздействия на нарушителей. В Трудовом кодексе Российской Федерации прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства регламентирован статьей 353 вместе с контролирующими органами и органами местного самоуправления, осуществляющими защиту трудовых прав и свобод граждан. При этом текстуально в статье он указан самым последним из способов обеспечения законности и защиты трудовых прав граждан. Представляется необходимым выделение в отдельную статью Трудового кодекса Российской Федерации (статья 353.1) положения о государственном надзоре за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляемом Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с федеральным законом. Это подчеркнуло бы его особый статус как деятельности, направленной на защиту трудовых прав и свобод. Кроме того, в новой статье необходимо отдельно указать, что надзор за исполнением трудового законодательства осуществляется прокурором в том числе в деятельности контролирующих органов и органов МСУ. Первоочередная задача прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан заключается именно в обеспечении надлежащей работы органов контроля и надзора. Проверки соблюдения закона органами государственного контроля характеризуют основное направление надзорной деятельности прокурора в данной сфере. Основным контролирующим и надзорным органом в сфере законодательства о труде и трудовых прав граждан являются территориальные органы Федеральной службы по труду и занятости (Роструда) — государственные инспекции труда в субъектах Российской Федерации. Однако сегодня материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что в ряде регионов территориальными органами Роструда надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства осуществляется не на должном уровне <3>. ——————————— <3> См.: Представление заместителя Генерального прокурора РФ от 17 апреля 2006 г. N 7/3-32д-2005 «Об устранении нарушений законодательства в деятельности органов Федеральной службы по труду и занятости в сфере оплаты труда».
По мнению А. Мыцыкова, и я с ним, безусловно, согласен, «надзор за законностью деятельности контрольно-надзорных органов, за тем, как они выполняют возложенные законом обязанности, надо усиливать» <4>. ——————————— <4> Мыцыков А. Смысл реформ — повышение эффективности надзора // Законность. 2007. N 1. С. 2 — 6.
Актуальность и самостоятельность этой отрасли прокурорского надзора определила необходимость разработки ее собственной методики. А динамично меняющееся законодательство о труде, ротация и пополнение кадров прокуратуры молодыми специалистами, массовость допускаемых в этой сфере нарушений прав граждан требуют детального рассмотрения данной темы и наличия соответствующего остроте проблемы методического обеспечения надзорной деятельности прокурора. Стоит признать справедливым мнение В. Г. Мелкумова, который полагает, что прокурор может быть на уровне предъявленных ему высоких и сложных требований лишь тогда, когда он не только знает, что следует предпринять в каждом конкретном случае, но и как это сделать. Такого рода познания обеспечиваются разработкой методических рекомендаций <5>. ——————————— <5> Мелкумов В. Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Душанбе, 1971. С. 33.
Перед проведением проверки прокурор должен составить план, которого он будет придерживаться в дальнейшем. Специфика деятельности контролирующих органов позволяет сформулировать достаточно полный перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе надзорной проверки: — осуществляется ли инспекцией сбор информации о состоянии законности в контролируемой сфере и ее использование в работе; — полностью ли охвачены мероприятиями по контролю организации, расположенные на закрепленной территории; — осуществляется ли планирование работы инспекции, ее структурных подразделений (отделов) и инспекторов, выполняются ли эти планы; — соответствуют ли предъявляемым требованиям отчеты о работе инспекции, в том числе достоверность указанных в них данных; — в каждом ли случае проведения проверки инспектор имеет распоряжение (Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»); — имели ли место факты признания действий (бездействия) инспекторов незаконными в судебном с порядке; — соблюдаются ли сроки рассмотрения обращений и жалоб граждан; — все ли предусмотренные законом документы запрашиваются инспектором у работодателя при проведении проверки; — по всем ли фактам выявленных правонарушений инспекторами приняты меры реагирования, виновные лица привлечены к предусмотренной законом ответственности; — контролируется в дальнейшем, после внесения, фактическое исполнение требований, поставленных в предписании и/или представлении об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; — в случае выявления фактов неисполнения предписаний или представлений направляются ли соответствующие напоминания, проводятся ли контрольные проверки? Решается ли в случае злостного неисполнения требований, поставленных в предписании либо представлении, вопрос о возбуждении административных дел по статье 19.5 КоАП РФ; — ставится ли в необходимых случаях вопрос о необходимости привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности; — нет ли фактов незаконного привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности по части 1 статьи 5.27 КоАП РФ, соответствует ли наложенное наказание степени тяжести правонарушения; — соблюдаются ли требования административного законодательства к порядку составления протоколов об административных делах данной категории, их рассмотрения по существу и вынесения постановлений о наказании; — контролируется ли своевременная уплата наложенных штрафов; — в каждом ли случае неисполнения правонарушителями обязанности по уплате штрафа принимаются меры по привлечению виновных к административной ответственности по части 1 статьи 20.25 КоАП РФ; — направляется ли информация обо всех нарушениях прав граждан, причинах и условиях, им способствовавших, по которым инспекция лишена возможности принятия мер, в уполномоченные органы? Проверяя работу инспекции труда, кроме названного, следует выяснить следующие специфические вопросы работы по обеспечению соблюдения права граждан на своевременную оплату труда: — соответствуют ли принимаемые инспекцией меры остроте ситуации с выплатой заработной платы (как они соотносятся с показателями работы прокуроров за аналогичный период); — налажено ли поступление сведений об организациях-должниках из территориального органа Росстата, во всех ли из них проводились мероприятия по контролю; — направляется ли информация и материалы о выявленных фактах задержки заработной платы свыше 2 месяцев в органы прокуратуры для организации доследственных проверок и решения вопроса о возбуждении уголовного дела по статье 145.1 Уголовного кодекса РФ? Сколько таких материалов направлено, за какой период, контролируется ли их рассмотрение, имеются ли сведения о результатах разрешения? В процессе проверки прокурор должен выяснить следующие вопросы, относящиеся к работе инспекции по обеспечению работодателями норм и правил по охране труда, требований к расследованию несчастных случаев на производстве и т. п.: — охвачены ли мероприятиями по контролю наиболее крупные промышленные, сельскохозяйственные, обрабатывающие, перерабатывающие и иные организации, риск производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в которых наиболее велик; — во всех ли необходимых случаях при наличии заключения государственной экспертизы условий труда о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда в суды направлялись соответствующие заявления; — всегда ли в необходимых случаях выдавались предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда; — запрещалось ли использование не имеющих сертификатов соответствия или не соответствующих государственным нормативным требованиям охраны труда (в том числе требований технических регламентов) средств индивидуальной и коллективной защиты работников; — осуществляется ли контроль над соблюдением требования об обязательном социальном страховании работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности из средств работодателя; — разрешаются ли в установленном законом порядке запросы граждан о проведении проверки условий и охраны труда на рабочем месте; — оказывает ли инспекция содействие в организации обучения по охране труда в образовательных учреждениях; — проводятся ли сверки с органом, осуществляющим социальные выплаты в связи с производственными травмами, в целях выявления сокрытых несчастных случаев; — во всех ли случаях государственные инспекторы принимали участие в работе и возглавляли комиссии по расследованию групповых, тяжелых и смертельных несчастных случаев; — соблюдались ли сроки расследования несчастных случаев; — достаточно ли полно проведено расследование несчастного случая (все ли обстоятельства достоверно выяснены), все ли документы, предусмотренные статьей 229.2 Трудового кодекса РФ, собраны в материалы расследования несчастного случая; — соблюдаются ли требования по оформлению акта о результатах расследования несчастного случая по форме Н-1; — проведено ли государственным инспектором труда дополнительное расследование по факту сокрытого несчастного случая, а также при получении сведений, объективно свидетельствующих о нарушении порядка расследования; — правильно ли по результатам расследования квалифицирован несчастный случай; — приняты ли по результатам расследования меры, направленные на устранение причин и условий, способствовавших несчастному случаю, их профилактику; — привлечены ли виновные к предусмотренной законом ответственности в рамках компетенции инспекции; — направляются ли материалы расследования несчастных случаев в органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении уголовных дел по статье 143 Уголовного кодекса РФ? Сколько таких материалов направлено, за какой период, контролируется ли их рассмотрение, имеются ли сведения о результатах разрешения? Источниками, из которых прокурор может получить ответы на поставленные вопросы, являются: объяснения должностных лиц, отчеты о работе инспекции с пояснительной запиской, планы работы, акты проведенных проверок, предписания и представления, материалы дел об административных правонарушениях, материалы переписки с органами надзора и контроля, органами государственной власти и местного самоуправления и др. Помимо государственных инспекций труда контроль и надзор в сфере охраны труда и условий труда осуществляется следующими органами: — в области безопасного ведения работ в промышленности — Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором); — в области соблюдения работодателями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил — Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзором); — в области соблюдения правил ядерной и радиационной безопасности — Ростехнадзором; — в области проведения мероприятий, обеспечивающих безопасное использование электрических и теплоиспользующих установок, — Ростехнадзором. Изучение материалов прокурорских проверок показывает, что недостаточно внимания уделяется работе органов, проводящих государственную экспертизу условий труда (статья 216.1 Трудового кодекса РФ и Постановление Правительства РФ от 25 апреля 2003 г. N 244 «Об утверждении Положения о проведении государственной экспертизы условий труда в Российской Федерации»). Государственная экспертиза условий труда осуществляется Федеральной службой по труду и занятости (по проектам строительства и реконструкции производственных объектов федерального уровня) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по другим направлениям). К примеру, в Астраханской области таким органом является Министерство социального развития и труда, в Оренбургской области — Департамент по труду. Необходимо отметить, что, как показывает практика, в ходе проверки прокурорами полноты и законности государственной экспертизы условий труда возникает большое количество вопросов, требующих специальных знаний (технических). В связи с этим к проведению подобного рода проверок настоятельно рекомендуется привлекать специалистов, без участия которых многие аспекты не могут быть надлежащим образом рассмотрены. Еще одним обстоятельством, вызывающим значительные сложности при проведении проверки, является то, что по результатам экспертизы составляются два заключения, одно из которых со всеми представленными материалами возвращается заказчику. Следовательно, в самом органе материалы, по которым проводилась экспертиза, прокурор обнаружить и изучить не сможет. Необходимо заранее затребовать необходимые материалы у заказчика экспертизы того или иного объекта. Необходимо ориентироваться на повышение эффективности взаимодействия с контролирующими органами, на усиление надзора за законностью в их деятельности, не выполняя при этом их функции. К числу основных вопросов, которые подлежат выяснению в ходе проверки законности проведения государственной экспертизы условий труда и выдачи соответствующего заключения, относятся следующие: — соблюдаются ли сроки проведения экспертизы (не более месяца); — допускались ли факты затребования от заказчика документов, необходимость в которых для проведения экспертизы отсутствовала; — выражалось ли экспертами особое мнение об обстоятельствах, имеющих значение для решения экспертизы, как оно рассматривалось, как принималось решение; — обжаловались ли экспертные заключения в судебном порядке; — содержат ли заключения обоснованные выводы о соответствии (несоответствии) требований условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда? Получив ответы на эти вопросы, оценив все собранные материалы в совокупности и выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие этим нарушениям, прокурор принимает меры по их недопущению в будущем, а также по привлечению к ответственности виновных лиц.
