О СОСТОЯНИИ И МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТРУДЕ
(ПО МАТЕРИАЛАМ ПРОКУРАТУРЫ АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ)
И. С. ВИКТОРОВ, И. Н. ТРИЗНО
Конституционным правом каждого в Российской Федерации является возможность свободно трудиться в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, получать достойное вознаграждение за свой труд без какой-либо дискриминации.
Однако практика прокурорского надзора показывает, что в Астраханской области нарушения трудовых прав граждан ежегодно составляют не менее 60% от общего числа правонарушений социальной направленности.
По сведениям территориального управления Федеральной службы государственной статистики, сумма задолженности по оплате труда работников организаций и учреждений всех форм собственности на 1 декабря 2005 г. составила 115,6 млн. рублей, что на 11% ниже уровня начала года.
Складывающаяся в рассматриваемой сфере трудовых правоотношений ситуация является характерной не только для нашего региона, но и для многих субъектов Российской Федерации, что было отмечено Генеральным прокурором в докладе Президенту РФ в ноябре 2005 г. Состояние законности в рассматриваемой сфере правоотношений вызывает тревогу и необходимость адекватного прокурорского реагирования. В целях коренного изменения ситуации и обеспечения исполнения всеми работодателями требований закона прокуратурой области был разработан и осуществлен комплекс организационных и надзорных мероприятий.
Для выявления тенденций в системе отношений, связанных с обеспечением оплаты труда работников, прокуратурой Астраханской области с начала 2005 г. создана информационно-аналитическая база, которая состоит из предоставляемых территориальным управлением Федеральной службы государственной статистики сведений о структуре и сумме задолженности и анализа ежемесячно направляемых прокурорами сведений о состоянии законности в рассматриваемой сфере. Основные цифровые показатели и информация, имеющие существенное значение для оценки состояния законности и адекватности мер реагирования, отражаются в форме таблицы, разработанной прокуратурой области, и приложениях к ней.
Анализ данных позволяет ориентировать прокуроров на проведение целевых проверок и незамедлительное реагирование с использованием всего спектра полномочий, предоставленных законом, на любое негативное изменение размера задолженности работодателей по выплате заработной платы.
В 2005 г. органами прокуратуры области в целях устранения нарушений в сфере оплаты труда внесено более 530 (2004 г. — 207) представлений, по результатам их рассмотрения 62 (АППГ — 18) должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности. По постановлениям прокуроров наказано в административном порядке 285 (122) лиц, возбуждено 22 (14) уголовных дела.
Воспрепятствовать росту задолженности по заработной плате невозможно одними лишь репрессивными мерами по фактам уже свершившихся правонарушений. В этой связи горрайспецпрокурорами проводится активная профилактическая работа: совещания с представителями государственных властных структур, контролирующих органов и работодателей из числа тех, на предприятиях и производствах которых имеются предпосылки к нарушению законодательства об оплате труда, публикуются в СМИ выступления с разъяснением действующего законодательства и ответственности за его нарушение.
Примером этого может служить совещание, проведенное прокурором области с главами муниципальных образований региона, имевших текущую, но с перспективой нарастания, задолженность по заработной плате перед работниками бюджетной сферы. По результатам совещания ряду глав муниципальных образований объявлены предостережения. В дальнейшем глава лишь одного района области был привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 5.27 КоАП РФ. В остальных муниципальных образованиях наметились позитивные сдвиги по погашению задолженности.
Непросто складывается в регионе практика рассмотрения судами заявлений прокуроров о вынесении в интересах работников судебных приказов о взыскании заработной платы, а также дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 КоАП РФ, санкция которой предусматривает дисквалификацию.
За 11 месяцев 2005 г. прокурорами в судебные органы области направлены 40 дел об административных правонарушениях по части 2 статьи 5.27 КоАП РФ. Судами рассмотрены лишь 28, из которых по 12 приняты решения о привлечении правонарушителей к административной ответственности в виде дисквалификации, остальные административные производства прекращены. Анализ принятых судами решений свидетельствует о неоднозначной практике правоприменения. Основными причинами прекращения является деятельное раскаяние правонарушителя и отсутствие субъективной стороны состава правонарушения. По мнению суда, отсутствие у работодателя умысла на несвоевременную выплату денежных средств по фонду оплаты труда является основанием для окончания производства по делу. Однако работодатель обязан предпринять все необходимые меры по надлежащему управлению предприятием, получению достаточных средств, в том числе для выплаты заработной платы работникам. Данные выводы суда, по моему мнению, не согласуются со смыслом норм административного и уголовного права, разграничивающих ответственность за умышленное нарушение прав работников на своевременное получение зарплаты (статья 145.1 УК РФ) и неумышленное (статья 5.27 КоАП РФ). Прокуратура, будучи несогласной со складывающейся судебной практикой, направила в адрес руководства областного суда письмо, в котором обратила внимание судей на необходимость объективной оценки представляемых прокурорами административных дел о рецидивных нарушениях законодательства о труде.
Защита прав работников прокурорами осуществляется не только административно-правовыми и уголовно-правовыми средствами, но и в иных формах. Одной из них является обращение прокурора в суд с заявлениями о вынесении судебных приказов по взысканию в пользу работников задолженности по заработной плате. Например, если в 2003 г. таких заявлений было направлено всего 69, то за истекший период 2005 г. их число превысило 1500.
Следует отметить, что в число юридических лиц, имеющих задолженность в фонд оплаты труда своих работников, входят предприятия, являющиеся банкротами (на 1 декабря 2005 г. — 6 предприятий с общей суммой долга 19,1 млн. рублей). Сумма долга по заработной плате таких хозяйствующих субъектов является кредиторской задолженностью, а требования работников подлежат удовлетворению в соответствии с ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Регулирование задолженности на таких предприятиях средствами прокурорского надзора в части применения санкций за нарушение трудового законодательства не представляется возможным. В сложившихся условиях правового регулирования данной области единственным способом обеспечения права работников на оплату труда в условиях неплатежеспособности предприятия остается постоянный надзор за соблюдением управляющим всех требований к проведению процедур банкротства в интересах кредиторов.
В большинстве административно-территориальных образований области меры, принятые прокурорами, позволили значительно снизить размер задолженности по оплате труда. Действенный прокурорский надзор в Наримановском районе области позволил значительно снизить только по итогам 1 месяца (ноябрь 2005 г.) размер задолженности по заработной плате работникам учреждений и организаций всех форм собственности более чем в 3 раза, с 10,8 до 3 млн. рублей.
Каждое предприятие, имеющее задолженность по заработной плате, находится под контролем прокуроров, ими принимаются меры по побуждению работодателей к приоритетному направлению поступающих на счета организации денежных средств именно в фонд заработной платы.
Работниками управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры области планомерно осуществляются выезды в нижестоящие прокуратуры с целью оказания методической и практической помощи. По результатам данной работы проводится анализ состояния прокурорского надзора за соблюдением законодательства об оплате труда, предпосылок образования задолженности и в случае необходимости направляются информационные письма, в которых определяются направления работы, требующие повышенного внимания.
В Астраханской области, как и в других регионах России, наиболее незащищенными остаются работники бюджетной сферы. Преобладающее большинство муниципальных образований области — 174 из 176 — являются дотационными, то есть зависят от бюджета уровня субъекта Федерации. Зачастую даже ожидаемый уровень доходов муниципального образования остается невыполненным, что, естественно, влечет бюджетный дефицит и отсутствие денежных средств по многим статьям расходов, к которым стабильно относится и выплата заработной платы. В связи с тем что в основном доходная часть бюджетов муниципальных образований состоит из сумм уплаченных налогов, прокуроры ориентированы на систематический надзор за исполнением налогового законодательства и за исполнением законов в деятельности органов местного самоуправления по установлению ставок земельного налога и размеров арендных платежей за использование муниципального имущества.
Разрешение ситуации с образованием долгов по заработной плате работников ЛПУ, также являющихся бюджетными, было осложнено еще и тем, что они имеют «двойное» финансирование — помимо бюджетных средств оплата услуг, оказанных по договорам обязательного медицинского страхования. Данная особенность также нашла свое отражение в надзорных мероприятиях, осуществляемых прокурорами.
Задолженность по заработной плате работникам ЛПУ образовывалась длительное время, в том числе по причине недостаточного финансирования лечебно-профилактических учреждений со стороны страховых компаний.
Проведенной прокуратурой проверкой установлено, что страховая фирма «Анта-мед» прекратила в конце 2004 г. финансирование больниц в связи с их перефинансированием за период с 1 января 2004 г. по 27 апреля 2004 г., поскольку тарифы за оказание медицинских услуг, утвержденные 27 апреля и введенные в действие с 1 января 2004 г., оказались ниже, чем в 2003 г., а в период с января по апрель 2004 г. финансирование за счет средств ФОМС осуществлялось по тарифам 2003 г. По факту незаконных действий должностных лиц страховой компании, повлекших задержку выплаты заработной платы работникам лечебных учреждений, возбуждено уголовное дело, которое в настоящее время находится в стадии расследования.
В то же время причиной критической ситуации с оплатой труда работников ЛПУ стало формирование и принятие бюджета Астраханского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования с заниженными показателями расходов, нашедшими отражение в тарифном соглашении от 27 апреля 2004 г. По данному факту прокуратурой области в адрес губернатора Астраханской области было внесено представление с требованием принятия мер по созданию условий для своевременной оплаты труда работников ЛПУ. Вмешательство прокуратуры в определенной степени позволило снизить размер задолженности с 60 до 8,9 млн. рублей (на декабрь 2005 г.). Главврачам и заведующим ЛПУ рекомендовано самостоятельно обращаться в судебные органы с исками о взыскании со страховых компаний задолженности по оплате медицинских услуг.
Трудовое законодательство (статья 210 ТК РФ) определяет основные приоритеты государственной политики в области охраны труда. Прокурорскими проверками в сфере исполнения законодательства об охране труда и производственном травматизме, являющимися одним из способов претворения политики государства в жизнь, на предприятиях всех форм собственности выявляются массовые нарушения. Работодателями не всегда выполняются требования законодательства по созданию безопасных условий труда на рабочих местах, не осуществляются мероприятия по предотвращению и сокращению несчастных случаев на производстве.
Несмотря на то что число работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве за 9 месяцев 2005 г., по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года уменьшилось с 339 до 273, прежним — 21 — остался показатель количества производственных травм, приведших к смерти работников. В 7 раз — с 1 до 7 — возросло количество групповых несчастных случаев на производстве. Неуклонно растет число тяжело пострадавших на производстве женщин — с 9 в прошлом до 15 в текущем году (на 70%).
В данной ситуации прокуратура области ориентировала горрайспецпрокуроров на систематический сбор и анализ информации о правонарушениях в сфере охраны труда, их причинах и способствующих им условиях. С этой целью необходимо запрашивать данные из всех доступных источников: органов управления, контролирующих органов, лечебных учреждений, органов внутренних дел, территориального управления Федеральной службы государственной статистики.
Своевременное изучение и анализ полученной информации дает представление не только о количественной стороне нарушений законодательства, но и об их конкретных видах и характере, а также о наметившихся тенденциях, как в целом по территории или отрасли, так и в рамках конкретного предприятия, позволяет увидеть характерные причины таких нарушений.
В целях обеспечения правильной организации надзорной работы на данном направлении прокуратурой области проведена определенная работа — нижестоящим прокурорам направлялись информационные письма, методические рекомендации, с ними проводились семинарские занятия. Учитывая многоаспектность проблемы отсутствия на предприятиях надлежащих условий и охраны труда, в этих организационных документах прокурорам указано на необходимость ухода от практики сосредоточения всех усилий только на процессуальном разрешении материалов расследования несчастных случаев, поступающих из Государственной инспекции труда в Астраханской области, и принятии мер прокурорского реагирования лишь по ним. Повседневной работой, имеющей превентивное действие, стало выявление и пресечение нарушений законодательства об охране труда на стадии, предшествующей случаю производственного травматизма или профессионального заболевания.
Наряду с решением вопроса о наличии в том или ином случае признаков состава преступления выявляются основания для принятия иных мер прокурорского реагирования.
Например, по результатам рассмотрения представления, внесенного Астраханским транспортным прокурором в целях устранения нарушений закона, ставших причиной несчастного случая со смертельным исходом с сигнальщиком станции Аксарайская 1-го Астраханского отделения ПЖД, к дисциплинарной ответственности было привлечено 10 человек. Четыре человека привлечены к дисциплинарной ответственности по представлению прокурора об устранении нарушений, приведших к производственной травме со смертельным исходом механика танкера «Волгонефть-252».
Нарушение правил охраны труда ответственным лицом стало основанием для возбуждения прокурором Приволжского района производства по делу об административном правонарушении по факту травмы на производстве в ООО «Батайль». Выявлены факты сообщения работодателями о случаях производственного травматизма лишь в один из указанных органов, вследствие чего исключалась с течением времени целесообразность, а зачастую и сама возможность применения мер, отнесенных законом к полномочиям контрольных и надзорных органов и лишь в комплексе способных устранить допущенное нарушение и причины, ему способствовавшие.
В свете ненадлежащего исполнения работодателями, на производстве которых происходят тяжелые, групповые или повлекшие смерть несчастные случаи, требований Трудового кодекса РФ об уведомлении органов прокуратуры и государственной инспекции труда в суточный срок, особое внимание уделяется скоординированности и тесному взаимодействию прокуроров и инспекторов инспекции труда.
Одной из действенных мер, побуждающих работодателей к надлежащему финансированию мероприятий по улучшению условий и охраны труда, является использование прокурорами результатов аттестации рабочих мест с последующей сертификацией. Отсутствие надлежащих условий труда, выявляемое при аттестации рабочих мест, в каждом случае является основанием для обращения в суд с требованием о приостановлении деятельности предприятия до устранения нарушений.
Важное значение для результативности прокурорского надзора имеет использование предоставленного прокурору права требовать от руководителей и других должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Эффективность участия соответствующего специалиста в проверке значительно повышается при предварительной разработке конкретного перечня вопросов, выяснение которых ему поручается. В качестве специалистов прокурорами привлекаются сотрудники контролирующих органов, а также финансово-экономических, технических, строительных, статистических и некоторых других организаций.
Помощь специалистов выражается в различных формах: консультации, проведение обследований, дача заключений по вопросам, касающимся отдельных областей науки, техники и экономики.
Имеют место ситуации, когда несчастные случаи на производстве носят криминальный характер и связаны с умышленным посягательством на жизнь и здоровье работников.
Например, в Астраханскую транспортную прокуратуру поступил материал расследования несчастного случая на производстве, произошедшего с капитаном-директором РДОС «Харабалинский» Рябовым Н. А. По результатам проведенной прокурором доследственной проверки в отношении боцмана того же судна Иванова П. Н. возбуждено уголовное дело по части 1 статьи 105 УК РФ. Приговором суда Иванову П. Н. назначено наказание в виде 6 лет лишения свободы.
Обеспечение конституционных прав граждан на свободный труд и его безопасные условия средствами прокурорского надзора будет и в дальнейшем носить систематический и целенаправленный характер и рассматриваться в качестве одного из приоритетных видов деятельности органов прокуратуры Астраханской области.
