Кодинцев А. Я., заведующий кафедрой теории и истории государства и права Сургутского государственного университета, доцент, кандидат исторических наук.
После прихода к управлению нотариатом СССР новых руководителей (в 1938 г.) первоочередной задачей стало принятие общесоюзных актов по нотариату. Новый проект Положения о государственном нотариате СССР был разработан отделом нотариата СССР летом 1938 г. Согласно Положению руководство должны были осуществлять старшие государственные нотариусы под контролем НКЮ республик. Проект поступил в СНК СССР и застрял в нем. После длительного ожидания было решено принять временные акты о нотариате в переходный период.
Согласно Положению о НКЮ СССР 1939 г. на наркомат возлагалось «руководство организацией нотариальных органов и их деятельностью в соответствии с Положением о нотариальных органах». Наркомат рассматривал расположение и штаты нотариальных органов, проводил ревизии, издавал приказы и инструкции об улучшении их работы (ст. 8). Отдел нотариата НКЮ СССР (далее — ОН) осуществлял руководство нотариатом через НКЮ союзных республик, контролировал нотариальные органы как через НКЮ республик, так и непосредственно путем ревизий, разрабатывал общие вопросы организации и деятельности нотариата. Республиканские положения почти идентично определяли компетенцию в отношении нотариата. Кроме того, наркомы республик имели право назначать нотариусов и заместителей нотариусов (назначения производились с марта 1939 г. по предложению представителей НКЮ). Руководство осуществляли через управления НКЮ союзных республик (далее — УНКЮ).
Положения об УНКЮ 1939 г. определяли функции управлений очень неясно: «организация и руководство нотариальными конторами». Эти функции были дополнены в сентябре 1939 г., когда начальники УНКЮ получили право применять меры дисциплинарного воздействия в отношении нотариусов, кроме увольнения, выговора с предупреждением об увольнении и смещения на низшую должность, это право сохранили наркомы республик. В сентябре же началось создание секторов нотариата в УНКЮ. Наконец, в 1940 г. начальники УНКЮ получили право назначать и смещать нотариусов [1].
20 июля 1940 г. вышло Постановление СНК РСФСР «Об организации и руководстве деятельностью государственных нотариальных контор РСФСР». Нотариальные действия должны были выполнять государственные нотариальные конторы и в отдельных случаях сельсоветы. Сеть контор должны были утверждать НКЮ и СНК РСФСР. В областных центрах размещались старшие нотариусы. Согласно ст. 5 Постановления назначение, перемещение, увольнение старших нотариусов производил нарком юстиции России, нотариусов — начальник УНКЮ. УНКЮ (ст. 7) разрабатывали проекты сети и штатов нотариальных контор, подбирали, готовили и переподготавливали кадры, вели учет, проводили ревизии и обследования, составляли сводные отчеты о работе контор, финансировали их. Согласно Инструкции НКЮ РСФСР от 17 августа 1940 г. (до этого действовала Инструкция НКЮ РСФСР от 5 мая 1939 г. «Об организации нотариальных органов и руководство их деятельностью») эти функции прежде всего осуществляли секторы нотариата УНКЮ. Кроме того, секторы проводили инструктаж нотариусов, изучали и обобщали нотариальную практику, проводили совещания, требовали представления отчетов, заверяли подписи на документах, направляемых за границу, организовывали соцсоревнования. 27 декабря 1940 г. было принято Постановление СНК УССР «Об улучшении организации государственного нотариата УССР». Начальники УНКЮ УССР также назначали нотариусов и имели схожие функции (до конца 1940 г. руководство осуществляли старшие нотариусы). 28 марта 1940 г. было утверждено Положение о нотариате Таджикской ССР, 16 декабря 1940 г. Положение о государственном нотариате Латвийской ССР. В итоге в законодательстве о нотариате существовал разнобой. Свидетельства о праве наследования, о принятии мер по охране наследственного имущества не выдавались в Азербайджане, БССР, Таджикистане, Туркмении и Узбекистане. В Армении и Грузии этим вопросом занимались финансовые органы. В БССР и Туркмении денежные средства в депозит не принимались. Выдача исполнительных документов не предусматривалась законами БССР, УзбекССР, ТуркменССР, ТаджССР. НКЮ СССР серией приказов ввел новые виды нотариальной деятельности и расширил применение старых [2].
В 1938 — 1939 гг. продолжался экстенсивный рост нотариальных органов СССР (начался в 1936 г.). Прежде всего это было связано с ростом числа нотариальных действий. В 1939 г. было совершено 8387048 нотариальных действий, что было больше, чем в предыдущем году, на 24,5%. В последующие годы рост замедлился. Основной объем нотариальной деятельности затрагивал удостоверение договоров и сделок, принятие мер по охране наследственного имущества и выдаче свидетельств о праве наследования, удостоверение завещаний. На 1 января 1938 г. в РСФСР было 1844 нотариальных органа (столов и контор), через год — 2007, еще через год — 2066 (383 конторы и 1683 стола). Количество нотариальных органов прибавилось с присоединением западных областей. Так, в БССР появилось 30 новых контор. В прибалтийских республиках были созданы городские/уездные государственные нотариальные конторы.
Однако вскоре было принято решение сократить количество нотариальных органов. По упомянутым Постановлениям СНК союзных республик нотариальные столы преобразовывались в нотариальные конторы, конторы, совершающие небольшое количество действий (по приказу Рычкова не более пяти в день), сокращались. К 1 января 1941 г. в РСФСР осталось 1496 контор (по другим данным — 1365). К 1 июля 1941 г. — 1251 контора. В Казахстане в 1940 г. было закрыто 33 конторы из 120, в УССР 113, в Челябинской области 14 из 55 [3].
В предвоенный период состав нотариусов существенно не изменился. На 1 января 1940 г. из 2930 нотариусов СССР (штат 3104) 734 (25%) являлись членами партии, высшее юридическое образование имели 57 человек (1,9%), 1492 нотариуса не имели даже курсовой подготовки (50,9%). Женщины составляли треть работников. После сокращения столов начальники УНКЮ постарались сохранить лучших работников. Однако соотношение образованных и необразованных нотариусов не изменилось. Только несколько увеличилось число лиц, работающих в советском нотариате свыше одного года. Образ советского нотариуса можно представить в виде мужчины 35 лет с начальным образованием, без юридической подготовки, со стажем работы в органах юстиции в два года. По выражению начальника ОН НКЮ Туркмении, «на нотариусов смотрят, как на дом инвалидов». Немудрено, что при таком кадровом составе и низкой заработной плате была неизбежна бесконечная текучка. Так, в 1939 г. в СССР сменилось 864 нотариуса! В 1940 и в 1941 гг. во время сокращения было уволено еще более 1000 человек.
Самый лучший кадровый состав оказался в западных районах. Так, в Прибалтике все старые нотариусы перешли в государственный нотариат. В Львовской области из 22 нотариусов 16 имели высшее юридическое образование. В то время как в Восточной Украине нотариальные конторы ютились в полуподвальных помещениях, нотариусы Западной Украины остались в старых зданиях. Так, в Львовской области областная контора располагалась в здании, где три этажа занимали квартиры сотрудников и 17 комнат для работы. В то же время в РСФСР только 333 нотариуса имели свои комнаты.
По-прежнему некомпетентные нотариусы допускали многочисленные нарушения, которые руководство союзной юстиции пыталось скрыть. Нотариусы неправильно оценивали строения, совершали незаконные исполнительные надписи, превышали размер госпошлины. Нотариус в Свердловске не вносил в реестр договоры на отчуждение имущества, ставил летучий номер, а деньги за пошлину присваивал себе. В Ярославле нотариус подделывал документы. Указывал 31 рубль, банк принимал эту сумму, стороны расписывались, после чего в документах вместо 31 рубля записывалось 831 или 3331 рубль. Во второй половине 1939 г. и в 1940 г. в системе советского нотариата было выявлено 126 случаев растрат на 256000 рублей. Лучшими в СССР по качеству считались нотариальные конторы Ленинграда, Одессы и Харькова [4].
Управление системой нотариата находилось в запущенном состоянии. ОН НКЮ СССР страдал от постоянной смены руководящего состава. За два года сменилось три начальника отдела (Е. А. Волк, С. А. Климов, И. И. Цветков). В 1939 г. наркомат выпустил три приказа по нотариату, в 1940 г. — 8. На Коллегии НКЮ СССР вопрос о нотариате обсуждался только один раз. Во главе ОН НКЮ РСФСР с 1939 г. встал И. Е. Иванов. Управление в 1938 — 1939 гг. носило случайный, спорадический характер. В Узбекистане за два года сменилось 9 начальников ОН, в БССР — 5, в Казахстане — 4, в РСФСР 5. ОН НКЮ ТуркменССР состоял из 2 человек, КазахССР из 1, РСФСР из 5. Во многих УНКЮ секторы нотариата не были созданы. Не было желающих в них работать. Заработная плата начальника сектора была на 140 рублей ниже, чем заработная плата старшего нотариуса (тоже очень низкая). В секторах работали неквалифицированные работники.
В 1940 г., воспользовавшись сокращением нотариальных органов, многие начальники УНКЮ поспешили ликвидировать несуществующие секторы нотариата. На Украине начальники УНКЮ пытались передать нотариальные функции в сельсоветы. Согласно приказу НКЮ СССР было запрещено объединять ревизоров по адвокатуре и нотариату. Эта мера не была выполнена, и сохранялись единые сектора по адвокатуре и нотариату. Как правило, нотариатом занимался один из консультантов управления. Предлагалось увеличить число проводимых ревизий. В феврале 1941 г. нарком юстиции СССР обязал начальников УНКЮ вызывать нотариусов не реже раза в квартал на совещание. Предлагалось организовать инструктаж и практику молодых нотариусов [5].
Система управления нотариатом в целом была схожа с управлением другими органами юстиции. Предполагалось проводить ревизии, совещания, обобщения практики, учет кадров. Успешно был проведен только учет кадров. Органы управления юстицией из-за отсутствия работников не могли осуществлять действенное управление. Так, ОН НКЮ РСФСР в 1938 г. провел ревизии только в 8 областях, в 1939 г. в 20 конторах из 383 и в 20 столах из 1876! В 1940 г. ревизиями было охвачено только 18 российских регионов. ОН НКЮ УССР провел в 1940 г. 10 ревизий, в I полугодии 1941 г. — 14. ОН НКЮ ТаджССР и УНКЮ Республики не осуществляли никакого управления до середины 1940 г. В 1940 г. ОН НКЮ КазахССР обследовал 5 секторов нотариата и 8 контор, ОН НКЮ ТуркменССР провел 20 ревизий. Некоторые ОН пытались обобщить нотариальную практику. Так, в Казахстане была обобщена практика по выдаче исполнительных надписей, по удостоверению завещаний. ОН НКЮ союзных республик также проверяли и оформляли документы, подготовленные для использования за границей.
Более активно действовали УНКЮ. В 1939 г. УНКЮ РСФСР обревизовали около 450 нотариальных органов и провели 31 совещание с нотариусами. В УССР были проверены все 339 нотариальных органов и проведено 20 областных совещаний. В 1940 г. УНКЮ РСФСР обревизовали уже 866 нотариальных органов. С помощью работников УНКЮ 359 нотариусов прошли практику в областных конторах. Было проведено 88 областных совещаний с нотариусами. В 1940 г. УНКЮ Сталинабадской области обревизовало 3 нотариальные конторы. В Казахстане в том году УНКЮ обследовали только 25 контор. Кроме того, проверили работу 13 контор по выдаче доверенностей и удостоверений. Было проведено 8 областных совещаний. УНКЮ обследовали 250 сельсоветов. Однако ревизоры по нотариату менялись слишком часто, результаты ревизий обсуждались редко и часто никак не использовались. Зачастую ревизоров по нотариату использовали при проведении других ревизий.
26 мая 1941 г. состоялось совещание начальников ОН НКЮ союзных республик и старших нотариусов. Было констатировано неудовлетворительное состояние нотариата в СССР. Предлагалось провести ряд мероприятий по улучшению системы нотариата. Но их реализации помешала война [6].
В отличие от суда и адвокатуры руководство нотариатом административные органы юстиции СССР осуществляли напрямую. Несмотря на это, нотариат оставался одним из самых проблемных органов юстиции. В этой системе совершались многочисленные правонарушения, почти не было лиц с высшим юридическим образованием, мало кто работал свыше одного года. Можно выделить следующие причины такого положения. Во-первых, нотариусы получали самую низкую заработную плату среди сотрудников правоохранительных органов. Во-вторых, НКЮ так и не смог наладить повседневный контроль над нотариусами. В-третьих, вопросы нотариата мало волновали руководство СССР. В то время как правовое регулирование деятельности судов и адвокатуры в целом завершилось, общесоюзные акты по деятельности нотариата так и не были приняты.
Примечания
1. История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу…; ГАРФ, ф. А-353, оп. 13, д. 7, л. 50; ф. Р-9492, оп. 1, д. 1501, л. 91 — 101, 121 — 127.
2. Нотариат. Сборник. М., 1942; Цветков И. Лучше организовывать работу нотариата // СЮ. 1940. N 21.
3. ГАРФ, ф. А-353, оп. 14, д. 802, л. 5 — 13; д. 804, л. 1; оп. 16, д. 35, л. 81 — 83; ф. Р-9492, оп. 1, д. 47, л. 169; д. 1290, л. 1 — 200; ОГАЧО, ф. Р-1041, оп. 1, д. 3, л. 192; д. 6, л. 13.
4. Есава А. Органы нотариата нуждаются в большем внимании // СЮ. 1939. N 14; ГАРФ, ф. А-353, оп. 16, д. 35, л. 81 — 83; ф. Р-9492, оп. 1, д. 38, л. 128; д. 68, л. 175 — 178; д. 1290, л. 1 — 200; д. 2515, л. 2.
5. Нотариат. Сборник. М., 1942; Цветков И. Лучше организовывать работу нотариата // СЮ. 1940. N 21; ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 47, л. 170; д. 1290, л. 1 — 200.
6. ГАРФ, ф. А-353, оп. 13, д. 21, л. 41 — 43; оп. 16, д. 35, л. 81 — 84; ф. Р-9492, оп. 1, д. 47, л. 169 — 170; д. 1290, л. 1 — 200.
