(Кодинцев А. Я.) («Нотариус», 2006, N 3) («Нотариус», 2006, N 4)
РАЗРУШЕНИЕ И ВОССТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ СОВЕТСКОГО НОТАРИАТА В СЕРЕДИНЕ 30-Х ГОДОВ XX ВЕКА
А. Я. КОДИНЦЕВ
Кодинцев А. Я., заведующий кафедрой теории и истории государства и права Сургутского государственного университета, кандидат исторических наук, доцент.
Согласно нормативным актам, принятым в 20-е гг. XX в. (прежде всего по Постановлению ЦИК СССР от 14 мая 1926 г. «Об общих принципах организации государственного нотариата»), нотариат подчинялся судебным органам союзных республик. В Положении от 20 июня 1930 г. «О государственном нотариате РСФСР» и в Нотариальном положении УССР от 25 июля 1928 г. эта норма осталась без изменений. С 1929 г. возобладала установка на ликвидацию нотариата в рамках компании «упрощения и улучшения» деятельности органов юстиции. В РСФСР этим непосредственно занималось организационно-инструкторское управление НКЮ РСФСР (п. «а» ст. 10 Положения о НКЮ 1929 г.). Согласно Положению о государственном нотариате РСФСР 1930 г. нотариальные конторы и рай/горисполкомы были поставлены в равные условия при производстве нотариальных действий. Были приняты соответствующие инструкции. Например, НКЮ УССР утвердил специальную инструкцию для сельских и поселковых Советов. Хотя формально нотариатом должны были руководить областные/краевые/главные суды (далее — областные суды), в реальности им никто не управлял. В областных судах не предусматривалась даже должность инструктора по надзору. Сокращалась сфера деятельности нотариата из-за отмены ряда нотариальных удостоверений и из-за общего сокращения гражданского оборота. Большинство нотариальных контор было закрыто. К 1 января 1937 г. в СССР осталось всего лишь 122 конторы, в том числе в РСФСР — 74 (в 1924 г. было 414, в 1935 г. — 59). Нотариальные положения фактически не применялись. В Таджикской ССР Положение о нотариате, принятое в 1932 г., не было опубликовано и введено в действие <*>. ——————————— <*> История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратур. 1917 — 1954 гг. Сб. док. С. 485; Климов С. Нотариат в СССР // Советская юстиция. N 23-24. С. 43; Настюк М. И. Создание и деятельность советских органов юстиции в западных областях УССР (1939 — 1941). Львов, 1977. С. 84, 90; ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 19, л. 81.
С 1935 г. стали появляться тревожные сообщения о развале нотариальной системы. В обширной статье «Что есть нотариус» (Советская юстиция. 1935. N 30) Свердлов обращал внимание юристов на очередной (51-й) Пленум Верховного Суда СССР (далее — ВС СССР). Отмечалось, что в большинстве контор обследования не проводились уже четыре года. Люди стремились заверить подписи у нотариуса, а не в Советах. В итоге конторы были перегружены. Например, в единственной Московской нотариальной конторе число ежедневных посетителей достигало 800 человек! Многие нотариусы незаконно заверяли подписи и документы, в том числе руководствуясь незаконными рекомендациями областных судов. Хуже дело обстояло в нотариальных столах исполкомов Советов. В большинстве из них нотариальные действия нигде не отмечались. Выборочная проверка подтвердила, что 90% нотариальных надписей было совершено с нарушением законов. Свердлов призвал немедленно восстановить нотариат и возложить часть функций на народных судей. В конце 1934 г. под руководством Винокурова было разработано первое Положение о нотариате СССР (возможно, его автором был Васильев-Южин). Проект был одобрен 49-м Пленумом ВС СССР и передан в комиссию Енукидзе. Сам текст Положения в архивах не обнаружен. Однако дальнейшего хода проект не имел. В январе 1935 г. председатель ВС СССР Винокуров заявил, что «вопрос о сохранении госнотариата решен в положительном смысле». Планировалось возродить нотариальные конторы в районах, областях, республиках. Руководство должно было быть возложено на старших нотариусов или в крайнем случае на народных судей. Назначение и увольнение нотариусов должны были производить областные и верховные суды. Общее руководство осуществляет ВС СССР и союзных республик <*>. ——————————— <*> Винокуров А. К вопросу о новом Положении о судоустройстве Союза ССР и союзных республик // Социалистическая законность. 1935. N 1. С. 38; Свердлов Г. Что есть нотариус? // СЮ. 1935. N 30. С. 14 — 16; ГАРФ, ф. Р-9474, оп. 1, д. 94, л. 50 — 51.
В 1935 г. во время возрождения гражданских коллегий в областных судах нотариальные конторы были подчинены председателям этих коллегий (п. 1.д Постановления Президиума ВС РСФСР от 10 мая 1935 г.). По Постановлению Президиума ВС РСФСР от 8 июля 1936 г. оперативное руководство нотариатом было возложено на председателя Гражданской коллегии ВС РСФСР и осуществлялось группой по нотариату при Гражданской коллегии. В реальности руководство по-прежнему отсутствовало <*>. ——————————— <*> Казаков А. И. Органы судебного управления РСФСР в период с 1930 по 1970 год. Кандидатская диссертация. Свердловск, 1984. Л. 49; Постановление Президиума ВС РСФСР // СЮ. 1935. N 18. С. 22.
10 марта 1936 г. на президиуме Свердловского областного суда обсуждалась работа Свердловской нотариальной конторы. В области за пять лет не было ни одного совещания нотариусов, не слушался ни один доклад нотариуса, не проводилось ни одно обследование. С 1930 г. из 22 контор 20 было ликвидировано. Остались конторы в Свердловске и Перми. Все нотариальное руководство было свалено на старшего нотариуса г. Свердловска Петухова, который разрывался на части <*>. ——————————— <*> ГАСО, ф. Р-148, оп. 2, д. 16, л. 8 — 12.
10 июня 1936 г. по Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР все нотариальные действия изымались из ведения рай/горсоветов и передавались нотариальным конторам и нотариальным столам при народных судах. Аналогичные положения были приняты в других союзных республиках. Планировалось увеличить число нотариальных работников в СССР с 601 до 4981! Например, в Свердловской области планировалось подобрать 14 нотариусов и 59 заведующих нотариальными столами. В Ленинградской области собирались организовать 22 конторы и 60 столов <*>. ——————————— <*> Рыхлов. Опыт организационно-массовой работы нотариальных органов Ленинградской области // СЮ. 1938. N 5. С. 43; ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 9, л. 11; ГАСО, ф. Р-148, оп. 2, д. 24, л. 69.
Задача восстановления системы нотариата возлагалась на отделы нотариата НКЮ СССР и союзных республик. Группы по нотариату при гражданских коллегиях верховных судов перешли в отделы нотариата. Отдел нотариата НКЮ СССР должен был состоять из восьми оперативных работников во главе с Якубовским. В октябре — ноябре 1936 г. отдел разработал проект Положения о государственном нотариате СССР. В отличие от Положения об адвокатуре обсуждение проекта Положения о нотариате проходило в узком бюрократическом кругу. Проект рассматривался в Наркомате земледелия, Наркомфине и в СНК СССР. Главный спор возник по вопросу о том, кому будут подчиняться нотариусы НКЮ, областным судам или советам? 30 декабря 1936 г. начальник отдела отчитался о проделанной работе. Далее проект полтора года пролежал в СНК СССР без движения <*>. ——————————— <*> Постановление Президиума ВС РСФСР от 26 июня 1936 г. // СЮ. 1936. N 23. С. 21; ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 1283, л. 86, 89; д. 1461, л. 148.
Статья 9 Положения о НКЮ СССР, принятого 8 декабря 1936 г., возлагала на отдел нотариата «общее руководство и надзор за работой нотариальных органов». Эти полномочия были конкретизированы в Положении об отделе нотариата НКЮ СССР от 14 января 1937 г. Отдел должен был разработать общие указания для отделов НКЮ союзных республик (п. 1 Положения), наблюдать за нотариальными органами, проводить ревизии и обследования нотариальных органов СССР (п. 3), разрабатывать законодательство о нотариате (п. 5), созывать совещания нотариусов (п. 7), разрабатывать штаты нотариальных органов (п. 9) и прочее. Характерно, что в этих актах ничего не говорилось о кадровых и дисциплинарных полномочиях отдела. Этот вопрос не был решен <*>. ——————————— <*> ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 8, л. 33.
Руководство НКЮ СССР в целом безразлично относилось к развитию нотариата. Начальники отделов пытались активизировать работу нотариата. Глава отдела НКЮ СССР так сформулировал задачи своего отдела: установить структуру нотариата, создать систему управления, подобрать кадры и разработать нормативно-правовые акты. По его мнению, к началу 1938 г. «работа по восстановлению нотариата в СССР была в основном завершена». В 1937 г. в СССР число нотариальных контор достигло 432, нотариальных столов — 1537 (в том числе в РСФСР — 344 и 1504, в остальных республиках — 88 и 33). Рост нотариальных органов в РСФСР был 15-кратным! Например, в Удмуртии Ижевская городская нотариальная контора была преобразована в республиканскую, также были созданы Можгинская, Глазовская, Воткинская, Сарапульская конторы и 20 нотариальных столов. В 1938 г. к ним присоединилось еще шесть новых контор. Подбор кадров был неудовлетворительным. Были назначены люди без высшего образования, больные, нетрудоспособные, судимые. Нарком юстиции РСФСР Булат разрешил совместительство должностей судебного секретаря и нотариуса. В ряде районов обязанности нотариуса исполняли народные судьи или по-прежнему отделы райисполкомов <*>. ——————————— <*> Климов С. Нотариат… С. 43; Юстиция Удмуртии. Страницы истории и современность. Ижевск, 2002. С. 101; ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 1283, л. 85 — 90.
Еще до введения в действие общесоюзных актов по нотариату НКЮ СССР принимало приказы по совершению отдельных действий. В 1937 г. нарком юстиции СССР подписал 13 приказов по нотариату и 1 секретный приказ. Нарком юстиции РСФСР подписал 2 приказа и 5 директивных писем. В 1938 г. НКЮ СССР выпустил 11 приказов и 2 секретных приказа, НКЮ РСФСР — 4 приказа. Можно выделить Приказы НКЮ РСФСР: N 79 за 1936 г. <Работа нотариата по выдаче исполнительных надписей>, N 102 за 1936 г. о расширении сети нотариальных контор, N 2 за 1937 г. о представлении сведений о работе контор, N 6 об организации надзора за нотариальными органами и т. д. В НКЮ СССР в 1936 г. был выпущен Приказ N 12 о новых формах нотариального делопроизводства, это была первая попытка унифицировать делопроизводство в СССР; Приказ N 85 за 1937 г. о порядке оформления нотариальных документов и т. д. <*>. ——————————— <*> Приказ НКЮ РСФСР N 52 // СЮ. 1937. N 19. С. 53 — 54; ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 18, л. 1 — 200; д. 27, л. 1 — 200; д. 1283, л. 87 — 88; оп. 1а, д. 3, л. 1 — 100; д. 4, л. 4 — 200; ф. А-353, оп. 13, д. 1, л. 1 — 100; д. 2, л. 1 — 100; д. 13, л. 1 — 120.
В начале 1938 г. в юридической печати вышло несколько статей, подводящих итог первого года работы возрожденного нотариата. Хотя авторы в целом положительно оценивали переход к профессиональному нотариату, все же отмечалось бесчисленное множество примеров противозаконных действий. Некоторые из этих действий были продиктованы незаконными приказами НКЮ СССР. Отдел нотариата (далее — ОН) готовил проекты приказов для Крыленко, при этом сотрудники имели очень туманное представление о действующем законодательстве. Например, Крыленко подписал противозаконный Приказ N 66 за 1937 г., Булат — Приказ от 7 мая 1937 г. и другие. Противоправная деятельность нотариусов широко освещалась в печати. Так, в Ленинградской области в 1937 г. было помещено 63 статьи в районных газетах с подобным содержанием. Оказалось, что было создано множество ненужных контор. Так, в Кировской области на 1 районную нотариальную контору приходилось 7 нотариальных действий в день. После ареста Крыленко все недостатки в системе нотариата были объявлены вредительством <*>. ——————————— <*> Беленькая. Работа нотариата // СЮ. 1938. N 1. С. 23 — 25; Карпович. Нотариальная работа в Московской области // СЮ. N 4. 1938. С. 63 — 64; Маурин. Нотариальная работа в г. Москве. Там же. С. 62 — 63; Стерник. Посетив нотариальную контору. Там же. С. 64 — 65; Рыхлов. Опыт… С. 43 — 44; ГАРФ, ф. Р-5446, оп. 22а, д. 36, л. 15.
Управление в целом было неудовлетворительным. Согласно Приказу НКЮ РСФСР от 14 марта 1937 г. N 10 «О порядке производства ревизий нотариальных органов» ревизии и обследования должны были проводиться старшими нотариусами, их заместителями, консультантами нотариальных контор, членами областных и верховных судов, «знающими нотариальное дело», инструкторами НКЮ и областных судов и нотариусами районных нотариальных контор. Копии актов направляли в ОН НКЮ РСФСР. На практике обследования, как правило, проводили только старшие нотариусы. В Грузии, Украине и Армении руководство осуществляли старшие нотариусы, в ряде других республик — председатели областных судов. В 1937 г. ОН НКЮ СССР обследовал все ОН НКЮ республик и 27 контор. НКЮ РСФСР обследовал всего лишь 13 контор. В 1938 г. НКЮ СССР обследовал 20 контор и все отделы нотариата <*>. ——————————— <*> Климов С. Нотариат… С. 43; Приказ НКЮ РСФСР N 10 «О порядке производства ревизии нотариальных органов» // СЮ. 1937. N 8. С. 64; ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 1283, л. 17, 87.
Во многих наркоматах сотрудники недоукомплектованных ОН использовались не по назначению. Народные судьи заставляли заведующих столами выполнять технические работы, выписывать повестки, переписывать приговоры и т. д. В Белоруссии весь ОН на 3,5 месяца был мобилизован для заготовок сельхозматериалов. Ревизоры ОН ревизовали народных судей. В НКЮ УзбССР сменилось 5 начальников ОН, в КазССР — 3 начальника. В РСФСР в первом полугодии 1938 г. НКЮ провел всего лишь 5 ревизий и вызвал 21 старшего нотариуса. В Киргизии провели 3 ревизии. В Казахстане, Таджикистане, Армении и Азербайджане не проводили совещания нотариусов <*>. ——————————— <*> Стерник. Посетив… С. 64 — 65.
Во второй половине 1938 г. активность работы ОН вырастает. В том году в НКЮ УССР было проведено 85 обследований и 333 ревизии, 6 областных совещаний, республиканское совещание старших нотариусов, проинструктировано 3307 сельсоветов. В РСФСР прошло 531 обследование, 36 областных совещаний, проинструктировано 1016 сельсоветов. В БССР — 6 ревизий, 59 обследований и 2 совещания. Всего в СССР было проведено 1212 обследований. В Ленинградской области облсуд и старшие нотариусы энергично проводили работу по развитию нотариата. Было проведено 84 доклада для граждан, сделано 48 инструктивно-разъяснительных докладов, обследован 201 сельсовет. Обревизовано 18 контор и 21 стол. В апреле 1938 г. в Узбекистане прошло совещание нотариусов. 27 августа НКЮ УзбССР выпустил Приказ. В 54 районах, где отсутствовали нотариальные конторы, обязанности нотариусов возлагались на народных судей. Всего в СССР функции нотариусов выполняли народные судьи 426 районов. В 290 районах нотариальные действия никто не совершал <*>. ——————————— <*> Есава А. Органы нотариата нуждаются в большем внимании // СЮ. 1939. N 15-16. С. 43 — 45; История советского государства и права Узбекистана. Т. 3. (1937 — 1958 гг.). Ташкент, 1968. С. 51; Климов С. Нотариат… С. 43; Рыхлов. Опыт… С. 43 — 44; ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 1283, л. 17 — 18.
После смены руководства НКЮ СССР обновленный ОН вновь приступил к разработке Положения о госнотариате СССР. В апреле была сформулирована природа нотариата. Управление возлагалось на старших нотариусов. Нотариусов должны были назначать облисполкомы и НКЮ республик. Этот проект вновь подвергся переработке. ОН также разработал инструкцию по учету единой госпошлины и депозитных сумм, формы книг нотариальных органов и т. д. <*>. ——————————— <*> ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 1501, л. 91 — 105, 117 — 122, 170.
Продолжалось расширение нотариальных органов. В 1938 г. в РСФСР число контор достигло 373, столов — 1652, в УССР — 56 и 280, в других республиках — 124 и 207. Всего в СССР было 553 конторы и 2139 столов. Из 2761 нотариусов только 71 имел высшее юридическое образование. Подавляющее большинство нотариусов имели небольшой стаж работы в органах юстиции. В 1938 г. среднестатистический нотариус выглядел в образе мужчины в возрасте около 30 — 40 лет, член ВЛКСМ или беспартийный, образование низшее, стаж работы в юстиции до пяти лет, изгнан из других органов юстиции по разным основаниям <*>. ——————————— <*> Климов С. Нотариат… С. 43 — 44; ГАРФ, ф. Р-9492, оп. 1, д. 1283, л. 12 — 16.
Нотариат был одной из самых запущенных отраслей юстиции. Нарком юстиции Крыленко совершенно им не интересовался. Проводимая с 1929 г. политика упрощения принесла свои плоды. Нотариат практически исчез. Восстановлением занялись судебные органы. Возрастание числа нотариальных действий и судебных решений по гражданским делам побудило правительство обратить внимание на эти виды юридической деятельности. С 1936 г. стали предприниматься реальные действия по восстановлению нотариата. Восстановление системы нотариата проходило при безразличии руководящих органов. Политика в отношении нотариата не была разработана. Управление носило в целом хаотический характер. Статус нотариусов не был определен. Качество их работы было крайне неудовлетворительным из-за низкой квалификации. Тем не менее восстановление нотариальных органов было произведено. Были разработаны первые общесоюзные акты по нотариату. В тот период основное управление нотариатом осуществляли республиканские наркоматы юстиции.
