О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. В. ЧУПРОВА
Чупрова Елена Викторовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса и социальных отраслей права Московского гуманитарного университета.
Е. В. Чупрова анализирует отдельные ограничения конституционного права граждан на пенсионное обеспечение, обнаруженные в проектах Федеральных законов «О страховых пенсиях» и «О накопительной пенсии», обосновывает недопустимость занижения трудового вклада работников и недопущение дискриминации при определения права на страховую пенсию, в том числе на досрочных основаниях, подчеркивает необходимость учета интересов самозанятого населения в ходе проведения пенсионной реформы.
Ключевые слова: пенсионное законодательство, страховой стаж, величина индивидуального пенсионного коэффициента, досрочные пенсии по старости, пенсионное обеспечение самозанятых граждан.
В свете подготовки очередных изменений в пенсионное законодательство и во исполнение принятой Правительством РФ Стратегии развития пенсионной системы Российской Федерации <1> особое значение имеет охрана конституционных прав граждан на социальное и пенсионное обеспечение в законодательстве и предотвращение нарушения этих прав в проектах Федеральных законов «О страховых пенсиях» (N 364062-6) и «О накопительной пенсии» (N 364069-6). ——————————— <1> Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 N 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. II). Ст. 8029.
Следует отметить, что к законодательству о пенсионном обеспечении всегда предъявлялись повышенные требования с точки зрения как формы, так и содержания правовых норм. Дело в том, что реализация конституционных прав граждан на социальное (в том числе пенсионное) обеспечение подразумевает существование четкого механизма, точнее сказать, алгоритма действий, при помощи которого у государственных органов возникает безусловная обязанность предоставлять обращающемуся ту или иную выплату или услугу. Ни у кого не вызывает сомнений, что этот механизм должен быть, во-первых, справедливым, во-вторых, подкрепленным экономически, в-третьих, понятным с точки зрения получателя выплаты или услуги. Первостепенное значение имеет и стабильность законодательства, закрепляющего данный механизм, так как отдельные виды социальных благ предоставляются в зависимости от определенных заслуг перед обществом, в том числе трудового вклада в экономику страны, и достижение этих условий требует определенного, как правило, длительного, времени. Все это очевидно и должно неукоснительно соблюдаться, хотя бы с целью нормального функционирования институтов гражданского общества. К сожалению, в последнее десятилетие законодательство Российской Федерации о пенсионном обеспечении поражает своей нестабильностью, частыми и порой противоречивыми изменениями. К старым, дореформенным проблемам, в основном касающимся низкого уровня обеспечения, добавились новые, обусловленные негативными тенденциями экономического, политического и демографического характера, сформировавшимися еще задолго до принятия действующих законов. Ввиду того что многим из этих тенденций не уделялось должного внимания, они усугублялись и обострялись, особенно на фоне ухудшающегося состояния мирового экономического рынка. Часто происходящие изменения в пенсионном законодательстве России свидетельствуют об отсутствии четкости в понимании органами законодательной и исполнительной власти дальнейшей судьбы пенсионной реформы и в конечном счете приводят к нарушениям конституционного права граждан на пенсионное обеспечение. О кризисном состоянии системы социального обеспечения сегодня высказываются многие ученые, причем не только правоведы <2>. Остановимся на отдельных проблемах, которые необходимо решить в процессе совершенствования пенсионного законодательства Российской Федерации. ——————————— <2> См., например: Шевнина Л. Е. Кризис в социально-экономической системе в Российской Федерации как необходимость изменения накопительной части пенсии // Социальное и пенсионное право. 2013. N 3. С. 6 — 9.
Еще с древних времен принцип распределяющей справедливости означал необходимость деления соответствующих благ для всех граждан по достоинству, пропорционально вкладу или взносу в общее дело того или иного гражданина <3>. В современном социальном государстве при назначении трудовых пенсий разумным и целесообразным является учет трудового вклада в экономику страны, ибо благосостояние народа в таком государстве — высшая ценность <4>. В действующем же российском пенсионном законодательстве трудовой стаж при назначении и в целом при исчислении пенсий не учитывается. Страховой стаж не менее 5 лет, необходимый для возникновения права на трудовую пенсию по старости <5>, наглядно свидетельствует о пренебрежительном отношении законодательной власти к добросовестным и трудолюбивым своим гражданам и фактически поощряет нелегальную занятость и теневую экономику. Все дело в том, что формула расчета страховой части трудовой пенсии по старости в отношении лиц, осуществлявших свою трудовую деятельность с 1 января 2002 г. и позднее, не учитывает трудовой стаж лица, а имеет только такие составляющие, как «сумма расчетного пенсионного капитала застрахованного лица» и «количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости» <6>. Присоединяемся к мнению М. Л. Захарова о том, что идея начисления страховой пенсии только из пенсионного капитала, без учета трудового стажа, порочна в своей основе <7>. ——————————— <3> Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2009; СПС «КонсультантПлюс». <4> Статья 7 Конституции РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445. <5> Статья 7 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I) Ст. 4920. <6> Статья 14 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ. <7> Захаров М. Л. Основные принципы определения уровня трудовой (страховой) пенсии: реальность и перспективы // Журнал российского права. 2009. N 7.
В соответствии со ст. 7 проекта Федерального закона N 364062-6 «О страховых пенсиях», казалось бы, увеличены минимальные требования к продолжительности страхового стажа до 15 лет, что повышает ценность трудового вклада, однако данное положение вызывает настороженность и определенные сомнения в справедливости данной нормы. Дело в том, что пенсионное законодательство, действовавшее до 1 января 2002 г., устанавливало достаточно высокие стажевые требования к пенсии по старости: для мужчин — не менее 25 лет, для женщин — не менее 20 лет. Вместе с тем те же законы позволяли назначить пенсию по старости при неполном трудовом стаже не менее 5 лет <8>, размер которой рассчитывался пропорционально имеющемуся стажу. Таким образом, на протяжении десятков лет социальные пенсии, т. е. нетрудовые, никак не связанные с трудовой деятельностью граждан, либо, как их предыдущий аналог, надбавка на иждивенца кормильцу, назначались, если трудовой стаж не достигал 5 лет. Проект Федерального закона «О страховых пенсиях», подняв нижнюю границу требуемого страхового стажа с 5 до 15 лет, фактически перечеркивает трудовой вклад населения в экономику страны, если он менее 15 лет, и лишает данную категорию лиц их же собственных перечисленных в Пенсионный фонд РФ страховых платежей ввиду того, что судьба этих платежей в законопроекте отражения не нашла. Кроме того, проект Федерального закона «О накопительной пенсии» также не определяет дальнейшее использование вышеуказанных страховых платежей, поскольку ст. 5 данного законопроекта в условия назначения накопительной пенсии включает приобретение право на страховую пенсию по старости, а исключение делает лишь для получателей страховых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца. На наш взгляд, достойная пенсия должна быть связана с длительным трудовым стажем, однако и минимальные стажевые требования в 5 лет для назначения страховой и накопительной пенсий должны быть сохранены в качестве соблюдения принципа социальной справедливости. То, что пенсии при неполном страховом стаже потеряют в размерах, не подвергается сомнению. ——————————— <8> Статья 8 Закона СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» // СПС «КонсультантПлюс»; статья 10 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. N 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 27. Ст. 351. Оба документа утратили силу.
Если требования к продолжительности страхового стажа являются традиционными условиями для назначения пенсий, то появление в ст. 7 проекта Федерального закона «О страховых пенсиях» дополнительного, неизвестного действующему законодательству условия вызывает определенные сомнения в его целесообразности. Причем он влияет не только на право, но и на размер пенсии. Речь идет о величине индивидуального пенсионного коэффициента, размер которого не может составлять менее 30. Дело в том, что одновременно учитывать при определении права на пенсию и трудовой вклад и страховые отчисления практически невозможно, так же как и спорить о том, чей труд полезнее. Согласно ч. 3 ст. 93 Трудового кодекса РФ <9>, работа на условиях неполного рабочего времени не влечет для работников каких-либо ограничений трудовых прав, к числу которых ст. 21 того же Кодекса относит право на обязательное социальное страхование. Кроме того, ч. 3 ст. 133 ТК РФ устанавливает, что месячная заработная плата работника, полностью отработавшего за этот период норму рабочего времени и выполнившего нормы труда (трудовые обязанности), не может быть ниже минимального размера оплаты труда. Таким образом, на наш взгляд, минимальный размер величины индивидуального пенсионного коэффициента должен быть привязан к размеру отчислений в Пенсионный фонд РФ исходя из минимальной заработной платы в месяц за 15 лет. Только в этом случае условия назначения страховой пенсии будут соответствовать и трудовому вкладу лица, и денежным вливаниям в пенсионную систему работодателя за этот период в виде страховых платежей. ——————————— <9> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3.
Еще одна «застарелая» проблема пенсионного законодательства — преобразование системы досрочных пенсий. С одной стороны, государство стремится сохранить системы социальных гарантий работникам, занятым на производствах с особыми условиями труда, поддержать доверие граждан к закону и действиям государства, а с другой стороны, — уменьшить финансовую нагрузку на Пенсионный фонд РФ и заставить работодателей, использующих труд работников, занятых в неблагоприятных условиях труда, самим решать вопросы комплектования производств и, по существу, выплаты досрочных пенсий своим же работникам. Очевидно, именно поэтому в ч. 6 ст. 30 проекта Федерального закона «О страховых пенсиях» периоды работы, протекавшей в неблагоприятных условиях труда, имевшие место после 1 января 2013 г., засчитываются в стаж на соответствующих видах работ, дающий право на досрочное назначение страховой пенсии по старости, при условии начисления и уплаты страхователем страховых взносов по повышенным страховым тарифам, установленным статьей 33.2 Федерального закона от 15 декабря 2001 N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» <10>. При этом начиная с 1 января 2014 г. условия назначения страховой пенсии по старости для данных лиц применяются в том случае, если класс условий труда на рабочих местах в отношении работ с неблагоприятными условиями труда соответствовал вредному или опасному классу условий труда, установленному по результатам специальной оценки условий труда. На наш взгляд, данная норма может повлечь за собой нарушения прав работников, которые трудятся в неблагоприятных условиях труда, на досрочную пенсию. Так, установление дополнительных страховых взносов для страхователей в отношении выплат лицам, работающим на рабочих местах, предусмотренных Списками N 1 и 2 <11>, как это уже произошло с 1 января 2013 г., а тем более в отношении всех работников, которые трудятся в неблагоприятных условиях труда, с 1 января 2014 г. <12>, может привести к искусственному отказу от использования труда указанных работников, сокрытию истинного положения с условиями их труда и доходов. С другой стороны, в законе не решен вопрос о пенсионном обеспечении тех работников, которые будут трудиться в неблагоприятных условиях труда, но за которых работодатель не будет уплачивать повышенные страховые платежи. Причем, как именно в этом случае работникам компенсировать неблагоприятные условия труда, пока непонятно. До принятия проекта Федерального закона «О страховых пенсиях» в Стратегии развития пенсионной системы Российской Федерации было высказано предложение о переходе пенсионных льгот в рамки трудового законодательства. Мы относимся настороженно к данному предложению. Это объясняется тем, что соблюдение работодателями норм трудового законодательства осуществляется не повсеместно, а заключение коллективных договоров и соглашений — инициативное решение работников и (или) работодателя <13>. Возложение такого ответственного решения, как реформирование досрочных пенсий, только на систему социального партнерства было бы неосмотрительно <14>, однако в качестве дополнительной гарантии трудовых и пенсионных прав работников необходимо и целесообразно. Мы присоединяемся к мнению таких известных ученых, как М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова о том, что досрочное пенсионное обеспечение в любом его содержании должно стимулировать создание нормальных и безопасных для здоровья человека условий труда, а не подменять их создание предоставлением досрочной пенсии <15>. ——————————— <10> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832. <11> Статья 58.3 Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738. <12> Федеральный закон от 23.07.2013 N 237-ФЗ «О внесении изменений в статью 22 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и статьи 14 и 16 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. I). Ст. 4070. <13> Статья 36 ТК РФ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3. <14> См. также: Рощепко Н. В. Реформирование института досрочных трудовых пенсий по старости: новации и проблемы // Социальное и пенсионное право. 2013. N 2. С. 13 — 17. <15> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. О Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы России // Трудовое право в России и за рубежом. 2012. N 4. С. 26 — 32.
Перейдем к другой, менее заметной, но от этого не менее важной проблеме реализации гражданами конституционного права на пенсионное обеспечение. На протяжении всего периода существования постсоветского пенсионного законодательства нерешенным остается вопрос о назначении достойной пенсии так называемым самозанятым категориям граждан, т. е. индивидуальным предпринимателям, нотариусам и адвокатам. Задача приведения размера страхового взноса, уплачиваемого самозанятыми гражданами, в соответствие с уровнем их пенсионных выплат, поставленная в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, не только не решена, но и фактически игнорируется. Проекты Федеральных законов «О страховых пенсиях» и «О накопительной пенсии» не отвечают на вопрос, каким образом и, главное, за чей счет данные страховые взносы на лицевых счетах указанных граждан смогут в будущем обеспечить более или менее приемлемый уровень их пенсионного обеспечения. Эффект от повышения страховой нагрузки на самозанятых граждан пока выразился лишь в уменьшении числа этих самых граждан, поскольку эта нагрузка оказалась для них непосильной ношей <16>. На размер будущей пенсии для данных лиц, очевидно, увеличение самих отчислений влияния не окажет <17>, а уж тем более не позволит им произвести формирование пенсионных прав на относительно высоком уровне обеспечения. ——————————— <16> См., например: Фирфарова Н. В. Ожидаем изменений в отношении размера страховых взносов… Есть надежда? // Индивидуальный предприниматель: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. N 3. С. 60 — 63. <17> О размерах платежей см.: ст. 14 Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».
Таким образом, на наш взгляд, в процессе обсуждения и принятия законопроектов, касающихся пенсионного обеспечения, в целях неукоснительного соблюдения конституционных прав граждан, необходимость осуществления прокурорского надзора и общественного контроля особенно очевидна. Именно на этой стадии должно осуществляться предупреждение принятия незаконных нормативных правовых актов <18>. ——————————— <18> См. также: Паламарчук А. В. Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением социальных прав граждан // Законность. 2012. N 9. С. 3 — 6.
Библиография
Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. О Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы России // Трудовое право в России и за рубежом. 2012. N 4. Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2009; СПС «КонсультантПлюс». Паламарчук А. В. Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением социальных прав граждан // Законность. 2012. N 9. Рощепко Н. В. Реформирование института досрочных трудовых пенсий по старости: новации и проблемы // Социальное и пенсионное право. 2013. N 2. Фирфарова Н. В. Ожидаем изменений в отношении размера страховых взносов… Есть надежда? // Индивидуальный предприниматель: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. N 3. Шевнина Л. Е. Кризис в социально-экономической системе в Российской Федерации как необходимость изменения накопительной части пенсии // Социальное и пенсионное право. 2013. N 3.
