(Гусева Т. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 18)
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
Т. С. ГУСЕВА
Гусева Т. С., доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского, кандидат юридических наук.
Право на социальное обеспечение закреплено в ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, которая гласит: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом». Перечень оснований для предоставления социального обеспечения не является исчерпывающим, т. е. социальное обеспечение может быть предоставлено и в других случаях на основании закона. Часть 1 ст. 39 Конституции РФ перечисляет условия (социальные риски), при наступлении которых государство гарантирует социальную поддержку. Это могут быть определенные периоды жизни человека, связанные с возрастом (детство, старость), состояние здоровья и трудоспособности (болезнь, временная нетрудоспособность, инвалидность), выполнение или невозможность выполнения семейных обязанностей (воспитание детей, потеря кормильца) и др. Часть 2 ст. 39 Конституции РФ закрепляет, что «государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом». Безусловно, пенсии и пособия являются основными, но не единственно возможными видами социального обеспечения. Действующее российское законодательство позволяет выделить и другие виды социального обеспечения — социальное обслуживание, медицинская помощь, компенсации, льготы. Таким образом, структура конституционного права на социальное обеспечение как комплексного правомочия включает в себя следующие элементы: 1) право на пенсионное обеспечение; 2) право на социальные пособия и компенсации; 3) право на социальное обслуживание; 4) право на медицинскую помощь; 5) право на предоставление льгот. В связи с этим обоснованным представляется утверждение Т. К. Мироновой о том, что корректнее было бы говорить о праве на различные виды социального обеспечения. В практическом аспекте право на социальное обеспечение не может быть единым как статутное право человека и гражданина. Говорить о таком праве можно лишь условно, в теоретическом плане <1>. ——————————— <1> Миронова Т. К. Социальная защита в России (правовые вопросы). Монография. М., 2004. С. 138.
Факт закрепления права на социальное обеспечение в Конституции РФ делает это право основным, получающим высшую юридическую защиту, подлежащим конституционному регулированию и конкретизации в других отраслях права, главным образом в трудовом, семейном праве и праве социального обеспечения. Право на социальное обеспечение закрепляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации. При этом большинство из них дублируют положения ст. 39 федеральной Конституции (например, ст. 42 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ст. 48 Конституции Республики Алтай, ст. 40 Конституции Республики Дагестан и др.). Некоторые субъекты в конституциях и уставах не только провозглашают право на социальное обеспечение, но и устанавливают дополнительные гарантии этого права. Так, Устав (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. в ст. 64 и 65 закрепляет, что в области обеспечивается право граждан на социальное обеспечение и социальную защиту и создаются условия для укрепления семьи, рождения и воспитания детей, охраны материнства и отцовства, защиты прав детей. А ст. 62 по сравнению с федеральным законодательством устанавливает гарантии соблюдения государственных минимальных социальных стандартов, предусмотренных законодательством <2>. ——————————— <2> Тульские известия. 2001. 20 ноября.
Думается, в конституциях и уставах субъектов РФ не должны повторяться правовые нормы, регулирующие те права граждан в сфере социального обеспечения, которые закреплены в Конституции РФ, и перспективой развития конституционного (уставного) законодательства субъектов должно стать установление гарантий реализации прав граждан в сфере социального обеспечения. Закрепление права на социальное обеспечение в Конституции РФ соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) в ст. 22 провозгласила право каждого как члена общества на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях. Статья 25 Декларации закрепляет, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинской уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) признал право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, а также право каждого на достаточный уровень жизни для него и его семьи, включая достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. <3> и вступил в силу 3 января 1976 г. Россия как правопреемница СССР несет все юридические обязательства по данному Пакту. ——————————— <3> Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291.
Таким образом, право на социальное обеспечение признается одной из общечеловеческих ценностей в цивилизованном обществе, и соответствующие обязанности возлагаются на Российское государство в силу норм международного права. Конституционное право на социальное обеспечение (ст. 39 Конституции РФ) дополняет и раскрывает характеристику России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Статья 7 Конституции РФ дает определение социального государства через направленность его политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако, как верно отмечает Т. К. Миронова, налицо явно неправовой характер такого определения, а отсюда — невозможность выявления степени и уровня «социальности» государства <4>. В части второй ст. 7 Конституции раскрываются отдельные направления политики социального государства: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. К сожалению, данная норма не содержит конкретных механизмов реализации социальной политики государства и не закрепляет минимального стандарта социального обеспечения. ——————————— <4> Миронова Т. К. Развитие законодательства о социальном обеспечении: новые подходы // Государство и право. 1995. N 2. С. 43.
Отсутствие в праве понятия социального государства приводит к произвольному толкованию этого термина в науке. Сегодня различные авторы по-разному трактуют понятие «социальное государство». Н. А. Волгин считает, что «социальное государство — понятие, призванное подчеркнуть, что социальные проблемы входят в состав приоритетных для данного государства… Из понятия «социальное государство» непосредственно не проистекает никаких правовых следствий и законных обязательств. Однако общее обозначение постоянной озабоченности государства социальными проблемами существенно в социально-психологическом плане» <5>. С изложенной позицией нельзя согласиться, поскольку по отношению к Российской Федерации понятие «социальное государство» применяется в конституционной норме, обладающей высшей юридической силой, и является правовой нормой прямого действия. ——————————— <5> Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н. А. Волгина. М.: Экзамен, 2002. С. 93.
М. П. Бочаров определяет «социальное государство как способ организации социальных взаимодействий институтов государства и гражданского общества, характеризующийся равенством сторон или доминированием управляемых над постоянными профессиональными управляющими… Организация общественной жизни в социальном государстве характеризуется тем, что действия ее субъектов организуются в максимально возможной мере в рамках координации и той разновидности субординации, при которой верхнюю позицию занимают управляемые (референдум, выборы), а обычная, административно-командная субординация применяется лишь в минимально необходимых пределах и к тому же умеряется гарантированно наказуемой, поощряемой реординацией» <6>. Позитивным моментом этого определения является акцент на властных полномочиях народа в социальном государстве, выраженных в референдуме и выборах. Однако автор не уточняет, как часто и при решении каких социальных вопросов предлагается прибегать к этой форме народовластия. ——————————— <6> Бочаров М. П. От социальных ценностей к социальному государству. М.: Луч, 1997. С. 164.
Ряд авторов, определяя социальное государство, указывают на ведущую роль политических партий и объединений в построении социального государства. Так, В. Г. Постников понимает под социальным государством «исторически конкретную и законодательно оформленную функцию государства, имеющую своей целью такое регулирование отношений между социальными группами, которое бы обеспечивало исторически определенный уровень благосостояния населения, необходимый для устойчивого и независимого развития производства и общества. Эволюция и перспективы развития социальных функций государства в этой связи всегда будут зависеть не только от тех целей, которые ставит перед собой государство как официальный представитель всего общества, но и от соотношения социально-политических сил» <7>. Б. В. Ракитский обоснованно замечает, что «по-настоящему социальным государство может стать и быть при равновесии сил политического действия, при равной влиятельности основных социальных сил в обществе. Если силы существенно не равны, то нет и социального государства» <8>. Это особенно актуально в современной российской действительности, когда большинство в Государственной Думе составляет проправительственная партия, что позволяет без препятствий принимать любые антисоциальные законы. ——————————— <7> Постников В. Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики // Журнал российского права. 2005. N 1. С. 34. <8> Ракитский Б. В. Роль государства в социальной политике. Особенности государства как субъекта социальной политики и его конституционные обязанности в этой сфере // Социальная политика. М., 2002. С. 93.
Другие исследователи называют «принцип социальной государственности — несправедливостью или уравниловкой» <9>. На наш взгляд, такой подход не обоснован, поскольку нельзя сводить социальную функцию государства только к перераспределению благ между его членами. Действительно, эффективность социальной политики во многом предопределена эффективностью государственной политики в сфере экономики. Однако государство не только распределяет экономические блага через систему государственного социального обеспечения, но и создает механизмы финансирования социального обеспечения за счет средств работодателя и частично работника путем отчисления страховых взносов в специальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования. ——————————— <9> Конституция РФ: проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 57.
Для создания механизма эффективного функционирования социального государства в России нужно использовать совокупность конституционных характеристик Российского государства. Статья 1 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Обязательным условием реализации социальной политики государства являются демократические ценности: равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, иных обстоятельств, запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной принадлежности (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ), инициатива по принятию законов в социальной сфере. Принцип федерализма также лежит в основе построения и функционирования социального государства, поскольку согласно ст. 72 Конституции РФ относит вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Правовое государство, которое подчиняется закону и главной целью считает обеспечение прав и свобод человека, призвано выработать их правовые гарантии. Основными направлениями социальной политики государства должны быть обеспечение достойного существования человека и свободное развитие личности. Важным фактором обеспечения достойной жизни выступает гарантированность всей совокупности прав и свобод, а также возможность их охраны и защиты. Однако функционирование социального государства невозможно без закрепления минимальных социальных стандартов. К сожалению, Федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах» до настоящего времени не принят, хотя его проект был разработан в начале 90-х годов. С. В. Калашников отмечает, что в России существует тенденция, еще со времен СССР, подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы. При использовании в качестве стандартов технических характеристик (число жителей на одну аптеку, наполняемость классов в образовательной школе и т. д.) отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. При использовании сущностных показателей социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества <10>. ——————————— <10> Калашников С. В. Становление социального государства в России. М., 2003. С. 83.
Разделяя позицию С. В. Калашникова, представляется важным отметить практическую возможность привлечения к ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за несоблюдение государственных социальных стандартов. При этом под государственными социальными стандартами понимаются устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных Конституцией социальных прав граждан, а также порядок предоставления этих прав, служащих ориентирами для государственной экономической и социальной политики. А. В. Аронов рассматривает государственные социальные стандарты как необходимое условие оптимизации выполнения социальных обязательств государства и проведения эффективной социальной политики в целом <11>. ——————————— <11> Аронов А. В. Социальные обязательства государства и механизм их ресурсного обеспечения налоговой системой. М.: РАГС, 2003. С. 58.
В настоящее время государственным ориентиром в области социального обеспечения является прожиточный минимум, установленный Федеральным законом от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» <12>. Е. Г. Азарова и Т. К. Миронова отмечают, что при разработке методики подсчета этого минимума особо подчеркивалось, что он предназначен для кризисного периода после беспрецедентного повышения цен в связи с либерализацией Указом Президента РФ от 2 марта 1992 года N 210 <13>. ——————————— <12> Российская газета. 1997. 29 октября; 2000. 30 мая; 2004. 31 августа. <13> Азарова Е. Г., Миронова Т. К. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 598 — 599.
Прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Прожиточный минимум должен определяться ежеквартально в целом по России и в каждом субъекте РФ. В соответствии со ст. 2 указанного Закона прожиточный минимум в целом по Российской Федерации предназначается для оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; обоснования установленных на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, минимального размера пенсий по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат; формирования федерального бюджета. Прожиточный минимум в субъектах РФ предназначен для оценки уровня жизни населения субъекта РФ при разработке и реализации региональных социальных программ; оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам; формирования бюджетов субъектов РФ. Несмотря на очевидность того, что МРОТ, минимальный размер пенсий, пособий, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку в этом случае физическое выживание просто невозможно, суммы пенсий, пособий, стипендий, получаемые гражданами, значительно ниже прожиточного минимума. Соотношение минимального размера оплаты труда с прожиточным минимумом для трудоспособного населения в III квартале 2003 г. составило 19,4% (в III кв. 2001 г. — 18%); минимального размера выплат пенсионерам с их прожиточным минимумом — 40,7%; ежемесячного пособия на ребенка с прожиточным минимумом для детей — 3,4% (в 2001 г. — 4,8%) <14>. ——————————— <14> Григорянц Г. Н., Замараева З. П. Социальная защита населения в России: становление и развитие. М., 2004. С. 21 — 22.
В настоящее время провести аналогичный анализ не представляется возможным. Начиная с I квартала 2005 г. величина прожиточного минимума в целом по России не устанавливалась, хотя Закон «О прожиточном минимуме…» не отменен. Означает ли это, что федеральные власти не желают ориентироваться даже на минимальные стандарты в области социального обеспечения и снимают с себя всю ответственность за социальное благополучие населения? Это особенно тревожно в условиях вымирания населения России. Численность населения в Российской Федерации за последние 10 лет (с 1996 по 2006 г.) снизилась на 5,5 млн. человек. Возрастает количество лиц, не способных заработать себе на жизнь в силу возраста и состояния здоровья и нуждающихся в социальном обеспечении. Учитывая комплексный характер права на социальное обеспечение, представляется необходимым разработать и ввести в действие государственные социальные стандарты в каждой области социального обеспечения. Ориентирами в их разработке должны стать не только минимальные социальные гарантии (такие, как прожиточный минимум), но и средние социальные стандарты, позволяющие не только выживать, но и обеспечивать приемлемый уровень жизни. В пенсионном обеспечении размер базовой части трудовой пенсии по старости должен быть не ниже прожиточного минимума, а общая сумма пенсии должна быть приближена к величине средней заработной платы по стране. В обеспечении социальными пособиями необходимо выработать минимальные размеры каждого вида государственных пособий, но они должны быть не ниже прожиточного минимума для неработающих граждан и не ниже среднего заработка по месту работы для граждан, имеющих работу. В области социального обслуживания ориентиром должен быть набор бесплатных для населения услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания. В области здравоохранения необходимо разработать перечень видов медицинской помощи, предоставляемой бесплатно. Не менее важно и то, что обо всех этих стандартах необходимо информировать население при помощи СМИ. Сделав область государственных стандартов в сфере социального обеспечения открытой для контроля со стороны населения, можно рассчитывать на действенность этих нормативов.
