(Суворова И. М., Мирза Л. С., Алимова Ю. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 2)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНЫХ АКТОВ
И. М. СУВОРОВА, Л. С. МИРЗА, Ю. В. АЛИМОВА
Суворова Ирина Михайловна, старший преподаватель кафедры статистики экономического факультета НИУ — Высшей школы экономики, кандидат экономических наук.
Мирза Лилия Сергеевна, генеральный директор АНО «Аналитический центр инновационных проектов и технологий», кандидат юридических наук.
Алимова Юлия Вадимовна, эксперт проекта «Исполнение судебных решений в отношении публично-правовых образований и финансовая ответственность государства».
В статье рассмотрены и проанализированы основные нормы, регулирующие ответственность должностных лиц за неисполнение или недолжное исполнение своих обязанностей. Сделан вывод о том, что в настоящее время отсутствует механизм, который бы выявлял и устранял причины незаконных действий должностных лиц и несвоевременности исполнения ими судебных решений, влекущих выплаты из бюджета. В статье сделаны предложения, которые будут способствовать обеспечению эффективной ответственности государственных служащих за неисполнение судебных актов.
Ключевые слова: должностное лицо, несвоевременное исполнение судебных решений, регрессное требование, судебный акт, публично-правовое образование, материальная ответственность, административная ответственность.
Ensuring efficient responsibility of state officials for non-performance of judicial acts I. M. Suvorova, L. S. Mirza, Yu. V. Alimova
The article reviews and analyzes main rules of law governing the responsibility of officials for non-compliance and undue performance. The conclusion is made that currently no mechanism exists which would identify and eliminate the reasons for wrongful acts and delay in execution of court judgements by officials resulting in budgetary disbursements. The article contains proposals which would contribute to effective responsibility of government officials for failure to execute court orders.
Key words: an official, delay in execution of court judgements, action of recourse, judicial act, public-law entity, financial responsibility, administrative responsibility.
Одним из направлений решения структурной проблемы неисполнения судебных актов, вынесенных против публично-правовых образований, является обеспечение эффективной ответственности государственных служащих за неисполнение судебных актов. По взысканиям, обращенным к публично-правовым образованиям, часто имеют место неправомерные действия государственных служащих или несоответствие акта, изданного госорганом, закону. Когда судом установлена незаконность этих действий или несоответствие акта, изданного государственным органом, закону, то Минфин России от имени казны РФ производит возмещение вреда, как морального, так и материального. И право регрессного требования заключается в том, что Минфин России от имени Российской Федерации, от имени публично-правового образования может предъявить требование о возмещении казне выплаченных средств за счет того должностного лица, которое совершило нарушение. В настоящее время к основным нормам, регулирующим ответственность за неисполнение судебных актов, можно отнести Гражданский кодекс (ст. 1069, ст. 1070, ст. 1081), Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 14), Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ст. 17.1, ст. 19.5); Закон «Об исполнительном производстве» (ст. 85 и 87); Уголовный кодекс (ст. 315); Налоговый кодекс (ч. I) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ст. 35 и 37); Бюджетный кодекс от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ст. 281 — 306), Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 N 1026-1 (ст. 40); Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» (ст. 6); Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ. Статья 1069 ГК устанавливает единый режим ответственности за действия государственных органов и органов местного самоуправления вне зависимости от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действиях в области административного управления. И в том, и в другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителем непосредственно, а за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Статья 1069 ГК не содержит отсылки к каким-либо специальным основаниям (условиям) ответственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, что позволяет сделать вывод о действии общих правил деликтной ответственности. При этом имеются в виду виновные действия государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. Подтверждением такого вывода служит ст. 1070 ГК, регулирующая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. В ней установлено, что причиненный этими органами вред возмещается в полном объеме независимо от вины должностных лиц. В этой же статье исчерпывающе перечислены условия, при которых вред подлежит возмещению: при незаконном осуждении, незаконном привлечении к уголовной ответственности, незаконном применении в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконном наложении административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. В других случаях причинения этими органами вреда, не повлекшего указанных последствий, он возмещается на основании ст. 1069 ГК. При этом специально предусмотрено, что возмещение вреда при осуществлении правосудия может последовать лишь в том случае, если вина судьи будет установлена вступившим в законную силу приговором суда. Во всех остальных случаях вина устанавливается при рассмотрении гражданского иска. Таким образом, государство несет ответственность за действия своих должностных лиц только в случае доказанности их вины. Тема ответственности должностных лиц является проблемной с той точки зрения, что в данном случае само государство в лице чиновников, нарушивших чьи-то права, выступает в качестве правонарушителя. И одновременно является правоприменителем, привлекая их к ответственности. Таким образом, государство вынуждено привлекать к ответственности само себя. Потому процесс привлечения к ответственности представителей государства проходит, как правило, болезненно. Статья 1081 Гражданского кодекса РФ посвящена праву регресса. Но указанная статья носит ограничительный характер. Пункт 3 ст. 1081 предусматривает, что Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование имеют право регресса лишь в случае возмещения ими вреда, причиненного должностным лицом органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда, и то при условии, что вина указанного должностного лица установлена вступившим в законную силу приговором суда. Право же государства предъявлять регрессные требования к должностным лицам иных государственных органов не закреплено, в результате чего оно необоснованно ограничено. А учитывая отсутствие порядка реализации даже этого «ограниченного» права, можно сказать, что регрессное взыскание понесенных государством расходов с конкретных должностных лиц, виновных в незаконных действиях, — норма не рабочая, декларативная. Можно констатировать отсутствие обратной связи между неправомерными действиями государственного органа или должностного лица и взыскиваемым ущербом. Зачастую заявители и суды не привлекают орган — причинитель вреда к участию в процессе даже в качестве заинтересованного лица, ограничиваясь наличием в судебном процессе Минфина России (финансового органа). В результате незаконные действия не несут никаких негативных последствий для лиц, их совершивших. Более того, причинители вреда могут и не узнать о материальных последствиях для государства своих незаконных действий, так как исполнительные документы направляются на основании ст. 242.2 БК РФ в финансовый орган и исполняются за счет ассигнований, предусмотренных на данные цели в бюджете на соответствующий год. На практике регрессные иски используются крайне редко. Можно отметить Министерство финансов Республики Татарстан (РТ), которое за 2002 — 2009 гг. предъявило шесть исков о взыскании средств в порядке регресса, в соответствии с п. 3 ст. 1081 Гражданского кодекса РФ (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного должностным лицом органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда, имеют право регресса к этому лицу, если его вина установлена приговором суда, вступившим в силу), в пользу Министерства финансов РТ (в доход бюджета Республики Татарстан) на сумму 1 487 267,27 руб. Исковые требования Министерства финансов Татарстана удовлетворены судами в полном объеме <1>. ——————————— <1> Информационное письмо Министерства финансов Республики Татарстан от 20 мая 2010 г. N 17.
Министерство финансов Республики Чувашия за 2001 — 2009 гг. предъявило два регрессных требования к должностным лицам также по п. 3 ст. 1081 Гражданского кодекса РФ, которые были удовлетворены судами. В ходе проведенного исследования было установлено, что хотя существующие законодательные акты и представляют собой существенную основу для ответственности государственных служащих за неисполнение судебных актов, они не полностью охватывают все виды правонарушений в данной сфере, не закрепляют многие понятия, которые используются при определении регрессных требований, равно как и не имеется эффективного механизма реализации ответственности за должностные правонарушения. Российское законодательство не закрепляет общего понятия «должностное лицо». Применительно к должностным лицам органов местного самоуправления дается соответствующее определение (см.: ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Уголовный кодекс РФ также определяет рассматриваемое понятие (ст. 285). Понятие «вред» не определено гражданским законодательством. В теории гражданского права вредом называется всякое умаление личного или имущественного блага. Ответственность в рассматриваемых случаях в качестве одного из условий своего наступления предполагает незаконность действий (бездействия), совершенных причинителем вреда при реализации им своей компетенции (служебных обязанностей), предполагающей осуществление функций публичной власти. При этом под незаконностью следует понимать «противоречие деяния закону и другим правовым актам». Гражданский кодекс РФ существенно конкретизировал понятие незаконного действия (бездействия), закрепленное в ст. 53 Конституции РФ, назвав в числе таких незаконных действий «издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа» (ст. 16, 1069). В судебной практике встречаются решения, принятые исходя из того, что ст. 1069 ГК РФ закрепляет ответственность за вред, причиненный только в результате издания различных властных предписаний, адресованных гражданам и юридическим лицам и подлежащим обязательному исполнению. Такого рода решения Верховный Суд РФ вполне обоснованно отменяет <2>. ——————————— <2> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2001 N 11 (в ред. от 26.06.2008) «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации».
Статья 1069 ГК РФ не содержит в отношении вины причинителя вреда специального правила, поэтому действует общее правило нормы п. 2 ст. 1064 ГК, из которого следует, что вина является необходимым основанием ответственности. Бремя доказывания отсутствия вины лежит на причинителе вреда, т. е. установлена опровержимая презумпция его вины. Вина в гражданском праве имеет свою специфику и рассматривается не как субъективное, психическое отношение лица к своему поведению, а как непринятие им объективно возможных мер по устранению и недопущению отрицательных результатов своих действий, диктуемых обстоятельствами конкретной ситуации. Форма вины в данном случае значения не имеет. Отсутствие «прямой» причинно-следственной связи между возникновением вреда и действием (бездействием) органа публично-правового образования является основанием для отказа в удовлетворении требований о возмещении вреда (см., например, Постановление Президиума ВАС РФ от 18 марта 2003 г. N 10890/02, Постановление ФАС Московского округа от 6 марта 2003 г. N КА-А40/816-03). Между тем установление причинно-следственной связи является наиболее трудным в процессе доказывания с учетом того, что судебная и арбитражная практика не восприняла теории, объясняющие причинную зависимость через такие философские категории, как необходимость и случайность, возможность и действительность. Публичные интересы требуют существования механизма, который бы выявлял и устранял причины незаконных действий должностных лиц и несвоевременности исполнения ими судебных решений, влекущих выплаты из бюджета. Существует также необходимость в предъявлении регрессных требований от имени публично-правового образования к виновному должностному лицу. Особую актуальность проблема использования института регрессных исков приобретает в связи с принятием Федерального закона N 68-ФЗ от 30 апреля 2010 г. «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» (далее — Закон о компенсациях). В своем распоряжении от 30 апреля 2010 г. Президент Российской Федерации дал задание Министерству финансов РФ обеспечить реализацию положений Закона о компенсациях в части, касающейся регрессных требований к должностным лицам, виновным в несвоевременном исполнении судебных решений. Задача Министерства финансов будет состоять в том, чтобы выстроить систему таким образом, чтобы лицо, причинившее вред, реально несло за это ответственность, несмотря на то, что бюджет этого лица формально не пострадал. Представляется целесообразным: 1. Введение обязательного государственного страхования риска возмещения вреда на случай его причинения в результате: а) невиновной деятельности государственных органов; б) виновной деятельности этих же органов на величину разницы между расходами казны и суммой возмещения ей непосредственным нарушителем по регрессному иску. 2. Зафиксировать на законодательном уровне положение о том, что должностные лица в порядке регресса перед государством несут персональную ответственность за совершение неправомерных действий (бездействия). Такая ответственность является неотъемлемой частью правового статуса должностного лица и должна влечь за собой соответствующие последствия. Учитывая особенности должностного лица того или иного органа, необходимо более глубоко изучить индивидуальные особенности совершения виновных действий (бездействия) и разграничить меры по применению превентивных мер и привлечения к ответственности. В свете этого небезынтересно предложение «определить квалифицирующие признаки специальных групп должностных лиц; определить исчерпывающий перечень правовых оснований привлечения к ответственности должностных лиц органов исполнительной власти; создать систему видов и мер ответственности, применяемую к должностным лицам органов исполнительной власти» <3>. ——————————— <3> Филатова А. В. Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти // Власть. 2010. N 2. С. 143.
Таким образом, введение административной ответственности должностных лиц государственных органов и штрафов, как санкции за административное правонарушение должностного лица государственного органа, могли бы сыграть свою роль в уменьшении количества случаев нарушения прав граждан. 3. Внести дополнения в ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, предусмотрев не только право главного распорядителя бюджетных средств выступать в суде в качестве представителя казны по регрессным искам к таким должностным лицам, но и обязанность предъявить обратное требование в случае его возникновения в целях уменьшения убытков казны путем предъявления регрессных требований непосредственно к должностным лицам, виновным в причинении ущерба гражданам и юридическим лицам. В свою очередь, Российская Федерация или субъект РФ, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями (решениями) органа исполнительной власти, приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий (принятии незаконных решений). В этом случае должностное лицо несет регрессную ответственность в полном объеме, если иное не установлено Законом (ст. 1081 ГК РФ). 4. Внести в действующее законодательство о государственной, муниципальной службе положения о материальной ответственности должностных лиц (механизм, пределы) за действия (бездействие), причинившие ущерб физическому (юридическому) лицу. После привлечения к ответственности соответствующего государственного органа должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки юридическим или физическим лицам, может быть привлечено также к материальной ответственности в порядке, установленном Трудовым кодексом. Однако данные положения не являются достаточной гарантией того, что должностное лицо государственного органа или органа местного самоуправления обязательно понесет материальную ответственность в случае причинения ущерба физическому (юридическому) лицу. Представляется, что внесение дополнений в существующее законодательство, которые бы предусматривали прямую материальную ответственность должностного лица за причинение им вреда, позволило бы заставить должностное лицо более ответственно относиться к принимаемым им решениям. Дополнения о материальной ответственности должностных лиц государственных (муниципальных) органов на первом этапе представляется целесообразным внести именно в существующие нормативные акты. Вносимые дополнения должны определить также пределы материальной ответственности должностных лиц. В последующем необходим отдельный закон об их ответственности, пределах и механизме реализации. Вышеуказанные предложения явились результатом обсуждений, происходивших на деловых встречах с представителями Министерства финансов РФ, Федерального казначейства в рамках реализации проекта «Повышение эффективности исполнения судебных решений в Российской Федерации» <4>. Авторы выражают надежду, что высказанные ими предложения позволят внести свой вклад в решение проблемы реального предъявления регрессного иска к должностному лицу, которое будет дисциплинировать служащего, принуждать его к надлежащему исполнению своих обязанностей в дальнейшей профессиональной деятельности. ——————————— <4> См. подробнее о проекте, реализуемом Россией совместно с Европейским союзом. URL: http://e-e-j. ru/.
