(Погосова (Фролова) А. С.) («Информационное право», 2010, N 4)
ИНСАЙДЕРСКАЯ И СЛУЖЕБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ
А. С. ПОГОСОВА (ФРОЛОВА)
Погосова (Фролова) Анастасия Сергеевна, аспирант Ставропольского государственного университета, кафедра финансового, предпринимательского и информационного права.
Рецензент — заведующая кафедрой финансового, предпринимательского и информационного права Ставропольского государственного университета Казачкова Земфира Мухарбиевна.
В статье рассматривается актуальный для современной юридической науки и практики вопрос разграничения понятий «служебная информация», «инсайдерская информация», а также тесно связанных с ними категорий «служебная тайна», «коммерческая тайна». Аргументируется мнение, согласно которому категория «служебная информация» не соответствует цели пресечения неправомерного использования информации на рынке ценных бумаг, поскольку искусственно распространяет правовое регулирование на договорные правоотношения и не отражает ключевого признака такой информации — способности влиять на стоимость финансовых инструментов.
Ключевые слова: служебная информация, инсайдерская информация, служебная тайна, коммерческая тайна, информация на рынке ценных бумаг.
Insider and official information: correlation of concepts A. S. Pogosova
Article considered of current interest for modern legal science and practices question about delineation concepts «service information», «insider information», closely related with categories «official secret», «trade secret». The author argues the opinion whereby category «service information» does not meet the goal of interrupting misuse of information securities market because artificially extends the legal regulation on contractual relationships and does not reflect a key feature of such information ability to influence the value of financial instruments.
Key words: official information, insider information, official secret, commercial secret, information on securities market.
По общему правилу, информация как объект публичных, гражданских и иных правовых отношений характеризуется признаком свободы обращения. Она может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо особые требования к порядку ее предоставления и распространения. Применительно к фондовому рынку законодательство регламентирует особый правовой режим информации, поскольку ее неправомерное использование снижает эффективность рынка ценных бумаг и препятствует его функционированию в качестве механизма определения справедливой цены, предоставляя необоснованные преимущества отдельным участникам инвестиционных правоотношений. Впервые запрет на неправомерное использование информации при совершении сделок с ценными бумагами был закреплен в российском законодательстве в 1996 г. с принятием ФЗ «О рынке ценных бумаг». В качестве правовой формы защиты фондового рынка от недобросовестных действий лиц, имеющих преимущественный доступ к информации об эмитенте, законодатель избрал запрет на использование служебной информации, под которой понимается любая, не являющаяся общедоступной, информация об эмитенте и выпущенных им эмиссионных ценных бумагах, ставящая лиц, обладающих такой информацией в силу своего служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, в преимущественное положение по сравнению с другими субъектами рынка ценных бумаг. Однако на современном этапе развития фондового рынка охранительные возможности главы 8 ФЗ «О рынке ценных бумаг» не соответствуют потребностям практики. Удовлетворительные критерии, позволяющие определить понятие «служебная информация» в контексте финансовых сделок, в настоящее время не выработаны ни в отечественной правоприменительной практике, ни в юридической науке. Согласимся с И. Е. Смирновым в том, что в действующей формулировке понятие «служебная информация» не может служить базой для создания правового механизма защиты инвесторов от злоупотреблений на организованном рынке финансовых инструментов и товаров <1>. ——————————— <1> Смирнов И. Е. В интересах противодействия махинациям инсайдеров // Управление в кредитной организации. 2009. Июль — август. N 4; СПС «КонсультантПлюс».
В проекте закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» <2> законодатель отказывается от использования понятия «служебная информация», заменяя его термином «инсайдерская информация». ——————————— <2> Проект Федерального закона N 145626-5 «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, на сегодняшний день пробелом в современном информационном законодательстве и правовой науке является неразработанность универсальной терминологической платформы, смешение или подмена понятий «служебная информация» и «инсайдерская информация». В публичных выступлениях, а также некоторых трудах отечественных исследователей, термины «инсайдерская информация» и «служебная информация» употребляются как синонимы <3>. Даже в Стратегии развития финансового рынка России на 2006 — 2008 гг. <4> термины «инсайдерская информация» и «служебная информация» использовались как тождественные. ——————————— <3> См.: Елизарова Н. К вопросу об инсайде // ЭЖ-Юрист. 2007. N 18. С. 7 — 9. <4> Распоряжение Правительства РФ от 01.06.2006 N 793-р «Стратегия развития финансового рынка на 2006 — 2008 годы» // Собрание законодательства РФ. 09.06.2006. N 24. Ст. 2620.
На наш взгляд, эти категории не идентичны. В американском праве понятия «служебная информация» и «инсайдерская информация» лежат в различных плоскостях правового регулирования. Режим служебной информации распространяется на сведения, доступ к которым возможен в силу работы в органах государственной власти. Так, в американском законодательстве за разглашение любой информации, полученной федеральным служащим в связи со службой «способом, не разрешенным законом», либо за злоупотребление или использование в личных целях информации доверительного характера, собранной в ходе служебной деятельности, предусмотрена уголовная ответственность <5>. ——————————— <5> Никифоров Б. С., Решетников Ф. М. Современное американское уголовное право. М.: Наука, 1990. С. 168.
В доктрине также высказаны мнения о том, что понятие «инсайдерская информация» шире понятия «служебная информация» <6>. ——————————— <6> Майфат А. В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 127; Шаповалов А. Г. Отличие инсайдерской информации от служебной информации по Закону «О рынке ценных бумаг» // Юрист. 2006. N 11. С. 9 — 17. С. 9.
Неравнозначность рассматриваемых категорий демонстрирует и единственный на сегодняшний день документ, устанавливающий запрет на использование инсайдерской информации на российском рынке ценных бумаг, — Кодекс корпоративного поведения, в котором разграничивается режим «коммерческой или служебной тайны» и режим «инсайдерской информации» <7>. ——————————— <7> Распоряжение ФКЦБ РФ от 04.04.2002 N 421-р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» (вместе с «Кодексом корпоративного поведения» от 05.04.2002) // Вестник ФКЦБ России. N 4. 30.04.2002.
Подтверждение тому, что понятие «инсайдерская информация» является более общим по отношению к понятию «служебная информация», дает и анализ природы служебных правоотношений, а также тесно связанных с последними категорий «служебная информация» и «служебная тайна». В отсутствие нормативно закрепленного понятия «служебная информация» им оперируют как нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения государственной и муниципальной службы, так и документы, определяющие особенности инвестиционных отношений. В литературе же предлагаются различные подходы к разграничению служебной информации и служебной тайны: с учетом состава, характера и носителей сведений, на которые распространяется режим конфиденциальности. Однако концептуальной предметной основой дискуссии является определение того, являются ли служебной информацией только сведения, полученные в рамках служебных правоотношений в их публично-правовом смысле, или категория «служебная информация» применима к любым сведениям, полученным, в том числе, в рамках гражданских правоотношений. Широкий взгляд на содержание служебной тайны предлагает О. А. Городов, который отмечает, что режим служебной тайны может распространяться на самостоятельную группу сведений, состав и содержание которых конструируются исходя из своеобразия служебных интересов (интересов службы в широком смысле) органов государственной и муниципальной власти и организаций <8>. ——————————— <8> Городов О. А. Недобросовестная конкуренция: теория и правоприменительная практика. М.: Статут, 2008. С. 78 — 98.
А. Гаврилов, указывая, что под служебной тайной следует понимать информацию, которая стала доступна гражданину при исполнении им своих служебных (трудовых) обязанностей, акцентирует внимание на том, что попытки ограничить понятие «служебной тайны» взаимоотношениями, возникающими только в рамках государственных организаций, не только не находят опоры в законе, но и неверны по самой своей сути <9>. ——————————— <9> Гаврилов Э. К вопросу об охране коммерческой, служебной и личной тайны: Гражданско-правовые аспекты // Хозяйство и право. 2003. N 5. С. 28 — 35.
Однако даже настолько широкий взгляд, интерпретирующий служебную информацию как данные, полученные в рамках отношений и на государственной службе, и в частных организациях, не дает оснований распространить режим служебной информации на сведения, полученные в связи с договорными правоотношениями, например при проведении аудита организации. Между тем ФЗ «О рынке ценных бумаг» в стремлении охватить нормативным регулированием все возможные способы получения неопубликованной информации на рынке ценных бумаг определяет, что служебной информацией являются и сведения, полученные в силу заключенного с эмитентом договора. Полагаем, блок договорных правоотношений в силу их гражданско-правовой природы, не охватывается понятием «служебные правоотношения» и, таким образом, искусственно вовлекается в орбиту нормативного регулирования ст. 31 ФЗ «О рынке ценных бумаг». Учитывая специфику правоотношений публично-правовой или гражданско-правовой природы, условно разграничим информационные правоотношения на отношения вертикального и горизонтального типа. В рамках описанного алгоритма можно обозначить, что для отношений первого типа характерно возникновение обязанности сохранить конфиденциальность полученной информации в силу отношений власти и подчинения, прямого указания закона, а для второго типа — в силу договорных отношений. И здесь следует обратиться к понятию «коммерческая информация». Доктор юридических наук, профессор В. А. Дозорцев отмечает, что критерием служебной информации служит трудовое законодательство и заключенный на его основе трудовой договор, служебные отношения, тогда как основанием конфиденциальности коммерческой информации является ее содержание, действительная или потенциальная коммерческая ценность в силу ее неизвестности третьим лицам <10>. ——————————— <10> Дозорцев В. А. Интеллектуальные права: Понятие. Система. Задачи кодификации: Сборник статей. М.: Статут, 2005. С. 132.
Д. В. Огородов, указывая на необходимость учитывать различие частных и публичных, а также абсолютных и относительных правоотношений в информационной сфере, предлагает выделять правовые режимы тайн публично-правового характера (государственная тайна, служебная тайна) и правовые режимы тайн частноправового характера (личная, семейная, коммерческая, профессиональная тайна) <11>. ——————————— <11> Огородов Д. В. Правовые отношения в информационной сфере: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10.
Исследуя правовую природу недобросовестной конкуренции с использованием сведений, способствующих достижению конкурентных преимуществ, О. А. Городов отмечает, что, в отличие от режима коммерческой тайны, который может быть введен любым обладателем сведений, подлежащих закрытию, режим служебной тайны вводится органами государственной власти, хотя сведения служебного характера могут формироваться и циркулировать не только в органах государственной власти, но и в любых иных, в том числе коммерческих, организациях <12>. ——————————— <12> Городов О. А. Недобросовестная конкуренция: теория и правоприменительная практика. М.: Статут, 2008. С. 78 — 98.
На иной логической основе базируется законодательство, определяющее режим информации на рынке ценных бумаг в ряде зарубежных правовых систем, где основной акцент делается не на определении правового основания получения информации, а на нормативной фиксации ее сущностных характеристик, что позволяет отграничить так называемую «внутреннюю информацию» (инсайдерскую — от англ. inside — «внутри»). В европейском праве содержится следующее определение инсайдерской информации: служебная (инсайдерская) информация — информация, которая не предана в точности огласке, касается одного или нескольких эмитентов ценных бумаг, или одной или нескольких обращающихся ценных бумаг, которая, в случае придания огласке, может оказать существенное влияние на цену такой передаваемой ценной бумаги или бумаг <13>. ——————————— <13> Council Directive 89/592/EEC of 13 November 1989 coordinating regulations on insider dealing // Official Journal. L 334. 18/11/1989. P. 0030 — 0032.
Немецкое право оперирует понятием «нераскрытая информация», под которой понимается каждый неизвестный общественности факт, имеющий отношение к одному или многим эмитентам ценных бумаг, который, в случае раскрытия, может сильно повлиять на курс ценных бумаг. Слухи, оценки в виде высказываний мнений, субъективные суждения, не являющиеся фактами, исключаются из понятия «нераскрытая информация» <14>. ——————————— <14> Федулов А. А., Симонов В. М. Рынок ценных бумаг. Шаг России в информационное общество. М.: Экономика, 1997. С. 81.
Такое концептуальное определение режима информации представляется более оправданным, поскольку позволяет обеспечить универсальность правового регулирования использования существенной неопубликованной информации об эмитенте и эмиссионных ценных бумагах, ввести в определение один из важнейших признаков информации на рынке ценных бумаг — способность влиять на курсовую стоимость ценных бумаг, на необходимость которого неоднократно обращалось внимание как в научной литературе <15>, так и в выступлениях представителей власти <16>. ——————————— <15> Азимова Л. В. Недобросовестная рыночная практика на финансовых рынках // Право и экономика. 2001. N 9. С. 39 — 46; Киселева И. Инсайдерская торговля: правовое регулирование в США и в России // Правовое регулирование. 2004. N 10 (12). С. 3 — 7. <16> Интервью Г. Гудкова «Безопасность государства во многом предопределена наличием в нем малого и среднего бизнеса» // Товары и цены. Вып. N 9. 2005. Июль.
Достоинством такого подхода является и недопущение неоднозначного толкования понятий «служебная» и «коммерческая информация», решение вопроса о множественности режимов информации. В настоящее время, отмечает О. С. Соколова, при передаче в органы власти информации с режимом ограниченного доступа (например, коммерческой информации), первоначально присущий ей режим не трансформируется в режим служебной информации, а возникает множественность отношений по поводу одного и того же вида информации, поскольку в органы исполнительной власти предоставляется не режим, а сама информация. Итак, оценивая понятие «служебная информация», следует отметить, что по смыслу ФЗ «О рынке ценных бумаг» его содержание не в полной мере соответствует форме и является более широким. Одним из направлений совершенствования механизма пресечения неправомерного использования информации на рынке ценных бумаг является формулирование универсального определения для информации ограниченного доступа с учетом поливариантности правоотношений, возникающих на фондовом рынке, и введение в законодательство термина «инсайдерская информация».
