(Небабин А. В.) («Семейное и жилищное право», 2009, N 5)
ПОНЯТИЕ ДОХОДНОГО ДОМА: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА <*>
А. В. НЕБАБИН
——————————— <*> Nebabin A. V. Concept of guest house: legislation and practice.
Небабин А. В., главный юрисконсульт Администрации Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону.
Статья раскрывает понятие «доходный дом» с точки зрения истории и современного права, даются описание этого концепта, способы применения данного вида использования помещений для социальных нужд. Ключевые слова: доходный дом, социальный наем, институт найма жилья, малоимущие граждане.
The article reveals the concept of guest house from the viewpoint of history and contemporary law, gives description of this concept, means of application of the said type of use of accommodations for social needs. Key words: guest house, social lease, institute of housing lease, the disadvantaged persons.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <1> одним из стратегических ориентиров названо повышение доступности жилья. ——————————— <1> См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.
Действующее жилищное законодательство отдает приоритет в удовлетворении жилищных потребностей инициативному решению жилищной проблемы заинтересованными гражданами. Бесплатно или за доступную плату жилище может быть предоставлено малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в нем, из государственных, муниципальных и иных жилищных фондов. У большинства граждан России материальные возможности для решения индивидуально инициативной жилищной проблемы отсутствуют. Доходы граждан невысоки, уровень инфляции высок. Ипотека доступна немногим. Большая часть граждан, нуждающихся в жилище, относятся к так называемым гражданам с умеренными доходами, т. е. с доходами ниже средних, но не позволяющими им быть отнесенными к категории малоимущих. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. для граждан с умеренными доходами предлагается создание системы мер государственной поддержки и развития кооперации, позволяющих им обеспечивать себя жильем в соответствии с социальными стандартами, в основном рыночными методами. В то же время в настоящее время, и в этом следует согласиться с В. Н. Литовкиным, резервов для решения жилищных проблем граждан со скромными доходами больше у государства и органов местного самоуправления <2>. ——————————— <2> См.: Литовкин В. Н. Реформа ЖКХ не то что не дошла до середины — ее практически не видно // Жилищное право. 2009. N 6. С. 5.
Одним из способов повышения доступности жилья для всех категорий граждан Российской Федерации являются в том числе разработка и внедрение института найма жилья <3>. ——————————— <3> См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.
В соответствии с главой 35 ГК РФ жилые помещения могут предоставляться их собственниками на условиях договора найма: социального и найма жилого помещения, который в научной литературе получил название коммерческого найма жилого помещения. По договору социального найма жилые помещения предоставляются только малоимущим и иным, определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанным по установленным Жилищным кодексом РФ и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Жилищный фонд социального использования формируется из государственного и муниципального жилищного фонда, хотя Конституция РФ в ст. 40 допускает его формирование и из иных жилищных фондов, например частного жилого фонда. По договору коммерческого найма жилые помещения предоставляются любым категориям граждан. Жилищный фонд коммерческого использования формируется из государственного, муниципального и частного жилищных фондов. Необходимость государственной поддержки граждан с умеренными доходами, недостатки договора социального найма и закрепление в законодательстве договора коммерческого найма жилого помещения послужили причинами возрождения института доходного дома. В Постановлении Правительства Москвы от 25 декабря 2007 г. N 1131-ПП «Об использовании жилого дома по адресу: ул. Мусы Джалиля, д. 8, корп. 2, в качестве дома коммерческого использования (доходного дома)» <4> дается следующее определение понятия дома коммерческого использования (доходного дома). Доходным домом следует считать жилой дом, в котором все жилые помещения предоставляются по договорам найма в приоритетном порядке гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, а при их отказе — гражданам, проживающим в городе Москве не менее 10 лет. ——————————— <4> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. 23 января. N 5.
Идея удовлетворения потребности в жилье определенных категорий граждан с умеренными доходами посредством предоставления им жилых помещений в доходных домах нашла поддержку во многих регионах и городах России. Правительство РФ в стремлении использовать все возможности для реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» предполагает рассмотреть Стратегию развития массового жилищного строительства до 2025 г., речь в которой идет в том числе и о доходных домах. Таким образом, термин «доходный дом» уже прочно вошел в правовой лексикон. Цель включения доходных домов в правовой механизм удовлетворения потребности граждан в жилье очевидна. Однако ни в законодательстве, ни в науке не сложилось четкого определения этого понятия. В литературе высказываются также сомнения относительно законности использования государственного и муниципального жилищного фонда в коммерческих целях <5>. ——————————— <5> См.: Крашенинников П. В. Сайт: http//www. rg. ru.
Статьи 14, 16, 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют положение о том, что к вопросам местного значения поселений относятся «обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства», а также факт того, что в собственности муниципальных образований может находиться «жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда» <6>. Перечни вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, сформулированы как закрытые. В этой связи ЖК РФ не может выступить тем нормативно-правовым документом федерального уровня, который может эти перечни дополнить, хотя следует заметить, что в его тексте звучит прямо противоположное, а именно право органов местного самоуправления выступать в роли наймодателей по договору коммерческого найма. ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Сам по себе напрашивается вывод, что порядок предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору коммерческого найма нигде не установлен, а самое главное, никто и не может его установить согласно сегодняшнему разграничению компетенции в области жилищных отношений. Аналогичные рассуждения применимы не только к порядку предоставления жилых помещений, но и к категории граждан, которые могут на это претендовать. Данное право могут приобрести лица, которые относятся к категории малоимущих и вряд ли способны вносить плату за пользование жилым помещением, даже если она будет установлена на уровне значительно ниже рыночной. Также к данным категориям граждан могут быть отнесены иные лица, которые установлены либо федеральным законом, либо законом субъекта Российской Федерации и которым могут быть предоставлены жилые помещения по договорам социального найма. Или это могут быть вообще любые иные лица, способные вносить плату за пользование жилым помещением, но, например, неспособные решить свою жилищную проблему, используя иные гражданско-правовые способы реализации своего права на жилище. Создание доходных домов имеет целью не столько их окупаемость для бюджетов и принесение каких-либо доходов, а в первую очередь решение жилищной проблемы граждан. Следуя этой логике, претендовать на заключение договоров найма в домах государственного и муниципального жилищного фонда в приоритетном порядке должны именно очередники. Необходимо обратить внимание на то, что доходные дома появились в XIX в. как тип архитектурного сооружения — многоквартирный жилой дом, построенный для сдачи квартир внаем <7>. Доходный дом принадлежал домовладельцу, который использовал его для получения дохода, прибыли. ——————————— <7> Большая советская энциклопедия. Т. 8. С. 469; Т. 9. С. 211.
Анализ современного российского законодательства позволяет прийти к следующим выводам: 1. Многоквартирный дом не является самостоятельным объектом гражданских прав. 2. Доходные дома — это жилые помещения, находящиеся в государственной и муниципальной собственности; они относятся к жилищному фонду коммерческого использования; должны приносить доход в местный бюджет. Следовательно, традиционное, исторически сложившееся представление о доходном доме и то содержание, которое в него вкладывается в нормативных актах сейчас, существенно различаются. Думается, что это связано с недостаточной проработкой в законодательстве правового режима государственного и муниципального жилищного фонда коммерческого использования, а также неразработанностью концепции социального жилья. А. В. Широков под социальным жильем предполагает понимать жилые помещения в домах (многоквартирных и жилых), построенных либо за бюджетные средства, либо чаще за счет собственных или заемных средств частных девелоперов <8>. ——————————— <8> См.: Широков А. В. Возможно ли социальное жилье в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 11.
Представляется, что доходные дома (дома коммерческого использования) должны создаваться и на базе государственного и муниципального жилищного фонда коммерческого использования, а также частными собственниками. Вопрос создания государственных и муниципальных доходных домов требует тщательного урегулирования. Здесь можно предложить несколько вариантов решения данной проблемы: 1) разрешить на уровне федерального законодательства использовать под доходные дома только вновь построенные жилые помещения (если в бюджете было прямо заложено финансирование строительства таких жилых помещений для обозначенных целей); 2) придать данным доходным домам специальный статус (по аналогии со специализированным жилищным фондом), разработать порядок и условия придания такого статуса; 3) использовать два указанных критерия в совокупности. Еще один вопрос, на который нужно обратить внимание и дать ответ, заключается в возможности передачи жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору аренды юридическим лицам. Ранее было отмечено, что Жилищный кодекс РФ подобной возможности вообще не допускает, говоря только о договоре коммерческого найма. Вместе с тем в региональном законодательстве такая ситуация является допустимой и доходные дома, по мнению ряда региональных властей, могут предоставляться не только гражданам, но и юридическим лицам. Еще до принятия Жилищного кодекса РФ в Постановлении Правительства Москвы от 2 апреля 2002 г. N 239-ПП «О проведении эксперимента по строительству и эксплуатации в городе Москве «доходного дома» было установлено, что жилые и нежилые помещения в таком доме предоставляются по договору аренды и коммерческого найма. Вопрос о том, имеется здесь в виду заключение договоров аренды только в отношении нежилых помещений или нет, остается открытым. Уже изложенное ранее видение предназначения доходных домов в жилищной сфере позволяет сделать однозначный вывод о том, что договор аренды жилых помещений в государственном и муниципальном фонде недопустим. Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам. Единственный выход, который видится в этой ситуации, — это совершенствование законодательства (внесение изменений в Жилищный кодекс РФ). Необходимо предусмотреть в ЖК РФ отдельную статью «Государственный и муниципальный жилищный фонд коммерческого использования», в которой необходимо отразить следующие вопросы: — категории граждан, которые могут претендовать на постановку на учет с целью дальнейшего предоставления им жилых помещений по договору коммерческого найма из государственных и муниципальных жилищных фондов, или дать право субъектам РФ и (или) органам местного самоуправления устанавливать такие категории граждан; — порядок постановки на учет данных категорий граждан или порядок его установления субъектами РФ и (или) органами местного самоуправления; — порядок формирования доходных домов и процедуру придания им такого статуса; — установить прямой запрет на предоставление жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору аренды юридическим лицам. Также в ЖК РФ нужно установить дополнительное основание для снятия с учета лиц в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Статью 56 изложить в следующей редакции: «Граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае: п. 7 — предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления жилого помещения по договору найма». Кроме того, требуется внесение изменений в ст. 14, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Пункт 6 обозначенных статей нужно дополнить «… а также жилищный фонд коммерческого использования для проживания лиц на основании договора найма в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством». Указанные предложения позволят сформировать надлежащую правовую базу для предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору найма. Итак, можно с большой уверенностью сказать, что строительство государственных и муниципальных доходных домов поможет решить сразу несколько проблем. Во-первых, нуждающиеся граждане получат пусть не свое, но доступное современное жилье. Оно послужит своеобразным буфером между спросом и предложением на рынке жилья, способным снизить рост цен. Во-вторых, доходные дома смогут успешно конкурировать с огромной армией частных квартирных хозяев, сдающих жилье внаем. Это выведет из тени огромные денежные потоки и, возможно, даже явится стимулом продажи владельцами квартир «лишнего» жилья, используемого под сдачу, что приведет к увеличению предложения и опять же ослабит рост цен.
