(Кириченко О. В.) («Современное право», 2007, N 10)
ЖИЛИЩНЫЙ ФОНД КОММЕРЧЕСКОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
О. В. КИРИЧЕНКО
О. В. Кириченко, ассистент кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Ульяновского государственного педагогического университета им. И. Н. Ульянова.
Установление многообразия форм собственности и вовлечение жилых помещений в рыночный оборот привело к переоценке государством и обществом сущности и назначения жилья. Оно стало пониматься не только как одно из важнейших социальных благ, необходимое условие нормальной деятельности, в том числе общественной, но и как источник получения прибыли, выгодное вложение капитала. В результате изменилось отношение государства к найму жилых помещений. Появилась такая разновидность договора найма жилого помещения, как коммерческий наем, который стал активно развиваться одновременно с «потребительским» договором социального найма жилого помещения, сфера применения которого продолжает сужаться. Понятие «наем жилого помещения» приобрело более широкое содержание, поскольку в современных условиях рыночной экономики наем направлен не только на удовлетворение жилищных потребностей граждан, но и на извлечение прибыли. Удовлетворение потребности в жилье на протяжении всей истории нашей страны — одна из самых острых и трудноразрешимых проблем. Современное правовое регулирование жилищных отношений исходит из того, что обеспечение жильем нуждающихся в нем граждан становится заботой самих граждан, хотя решение жилищного вопроса, как и прежде, провозглашается одним из приоритетных направлений политики государства. В мировой практике состояние жилищной проблемы характеризуется коэффициентом доступности жилья, который измеряется как соотношение средней стоимости стандартной (обычно двухкомнатной) квартиры (общей площадью 54 кв. м) в конкретном регионе и среднего годового дохода семьи из трех человек. Коэффициент доступности жилья показывает, сколько лет потребуется такой семье для приобретения жилья при данном уровне дохода. Ввиду того что жилье является дорогостоящим «товаром длительного использования», решить жилищную проблему без дополнительной помощи государства невозможно ни в одной стране. Однако в России эта помощь настолько мала, что не может привести к какому-либо улучшению в жилищной сфере, ведет к обострению социальной ситуации. Средний общероссийский уровень обеспеченности жильем на одного жителя составляет 19,7 кв. м, что в 2 — 3 раза ниже, чем в странах Европейского союза и США. К 2010 году планируется увеличить этот показатель до 21,7 кв. м, но даже он не улучшит ситуацию <1>. В ноябре 2006 года стоимость 1 кв. м жилого помещения составляла в среднем по Москве 2542 долл. США. Что будет дальше, нетрудно представить с учетом прогноза специалистов об удорожании жилой недвижимости на 2 — 3% в месяц. При этом следует учитывать, что рост цен на жилые помещения в зависимости от их характеристики и места расположения происходит неодинаковыми темпами. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. Г. Котусовой «Современное состояние «жилищного вопроса» в России и способы его решения» включена в информационный банк согласно публикации — «Юрист», 2006, N 2. —————————————————————— <1> См.: Котусова Ю. Г. Современное состояние «жилищного вопроса» в России и способы его решения // Жилищное право. 2006. N 2. С. 49.
Сегодня новых жилых домов строится меньше, чем даже во времена заката СССР. По данным Госстроя России, общий объем жилищного строительства в 2004 году составил 41 млн. кв. м, что в 1,86 раза меньше по сравнению с 1987 годом, когда было построено 76,4 млн. кв. м. К тому же из всего строящегося в настоящее время жилья около половины — элитное, не решающее социальных проблем. Нужно учитывать и то, что, по официальным данным Госстроя России на 2002 год, более 20% всего жилищного фонда, насчитывающего около 2809,8 млн. кв. м, нуждалось в неотложном капитальном ремонте и реконструкции, а свыше 3,1% и вовсе подлежало сносу как ветхое или аварийное жилье. На конец 2003 года фонд аварийного и ветхого жилья насчитывал 91 млн. кв. м. По данным Федерального агентства по строительству и ЖКХ России за 2005 год, около одной трети семей (14,3 млн. человек) проживают в неблагоустроенном жилье, где отсутствует горячее водоснабжение, канализация, газ или электроплиты. Около 12% семей (5,3 млн. человек) проживают в панельных домах 1950 — 60-х годов постройки, срок эксплуатации которых давно истек. Благоустройство сельского жилищного фонда еще ниже: водопроводом и центральным отоплением пользуется только 41% семей, а горячим водоснабжением — 49%. Широкое распространение коммерческого найма жилых помещений вызвано объективными социально-экономическими причинами, а именно постоянно возрастающими ценами на жилье и снижением объема его строительства, низкими доходами граждан и т. д. Ослабление социальной направленности политики государства привело к тому, что гарантированное Конституцией РФ право граждан на жилище фактически не реализуется и для большинства россиян приобретение квартиры или даже комнаты остается несбыточной мечтой. Для многих граждан решение жилищной проблемы — наем жилых помещений, прежде всего коммерческий наем, который позволяет гражданину, даже не признанному в установленном законом порядке нуждающимся в жилом помещении, снять любое жилье без каких-либо ограничений в соответствии со своими финансовыми возможностями. Термин «коммерческий» указывает на жилое помещение, предоставляемое из жилищного фонда коммерческого использования. Жилищный фонд — совокупность всех жилых помещений находящихся на территории России (ч. 1 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд включает в себя различные виды жилых помещений, независимо от форм собственности, в том числе жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Жилищный фонд различается по порядку формирования, целевому назначению, правилам использования и другим элементам (части 2, 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд можно классифицировать по двум критериям — по форме собственности и по целям использования. В зависимости от формы собственности различают частный, государственный и муниципальный жилищные фонды. Частный жилищный фонд включает в себя: — фонд, находящийся в собственности граждан, — индивидуальные жилые дома; приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома; квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом; в домах товариществ индивидуальных владельцев квартир; квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях, предусмотренных законодательством; — фонд, находящийся в собственности юридических лиц, построенный или приобретенный за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных, жилищно-строительных кооперативов с не полностью выплаченным паевым взносом, жилищный фонд, принадлежащий общественным организациям. Государственный жилищный фонд образуют: — жилищный фонд, состоящий в государственной собственности России и находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий или учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности (государственные предприятия и учреждения не обладают правом собственности на закрепленное за ними имущество); — жилищный фонд, находящийся в собственности субъектов Федерации или в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, созданных субъектами Федерации. Муниципальный жилищный фонд состоит из жилых помещений, как находящихся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, так и закрепленных за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Согласно ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной собственности входит муниципальный жилищный фонд. С 1 января 2006 г. в собственности муниципальных образований находится жилищный фонд лишь социального использования, жилые помещения из которого предоставляются по договору социального найма в целях обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий. Кроме того, в этот фонд включается имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда. В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на: — жилищный фонд социального использования. Согласно п. 1 ст. 672 ГК РФ в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения; — специализированный жилищный фонд — служебные жилые помещения; жилые помещения в общежитиях; жилые помещения маневренного фонда; жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами; жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан; — индивидуальный жилищный фонд, принадлежащий на праве собственности физическим и юридическим лицам и не использующийся для извлечения прибыли; — жилищный фонд коммерческого использования. В отличие от индивидуального жилищного фонда жилые помещения в фонде коммерческого использования предназначены для извлечения прибыли путем заключения договора коммерческого найма. Жилищный фонд коммерческого использования может принадлежать на праве собственности как частным лицам, так и публичным образованиям. Статья 19 ЖК РФ не только устанавливает виды жилищных фондов, но и выделяет различные основания предоставления жилых помещений из этих фондов. Хотя и подразумевается, что договор коммерческого найма заключается в отношении жилого помещения, предоставляемого из жилищного фонда коммерческого использования, это не означает, что иные жилые помещения (за исключением жилых помещений, предоставляемых по договору социального найма) не могут быть предметом договора. В настоящее время жилые помещения, находящиеся в собственности граждан (в том числе жилые помещения индивидуального жилищного фонда) и юридических лиц, предоставляются на возмездной основе по договорам коммерческого найма, что не противоречит гражданскому и жилищному законодательству. Другое дело, что в условиях рыночной экономики коммерческое использование жилья выступает одной из форм предпринимательской деятельности граждан и юридических лиц, а также публичных образований. Это положение закреплено в ст. 19 ЖК РФ, как и то, что впервые выделен жилищный фонд коммерческого использования, жилые помещения из которого предоставляются исключительно на возмездной основе с целью систематического извлечения прибыли. Особенность жилищного фонда коммерческого использования состоит в том, что в него могут входить жилые помещения, находящиеся как в собственности граждан и юридических лиц, так и в государственной собственности, за исключением жилых помещений индивидуального и социального (т. е. не связанного с извлечением прибыли) использования и жилых помещений специализированного фонда. Кроме того, не могут использоваться с целью извлечения прибыли жилые помещения муниципального жилищного фонда. Закрепив возможность коммерческого использования жилья, законодатель расширил круг жилых помещений, предоставляемых по договору коммерческого найма. Установив возможность образования жилищного фонда коммерческого использования, он не предусмотрел его дальнейшей правовой регламентации в том же ЖК РФ. По сути, жилищный фонд коммерческого использования только упоминается в Кодексе, но детально не регулируется, в отличие, например, от жилищного фонда социального использования. Правовое регулирование жилищного фонда коммерческого использования должно строиться на законодательном закреплении договора коммерческого найма как правовой основы предоставления жилого помещения из этого фонда. Законодательно должно быть не только сформировано понятие договора коммерческого найма (его дефиниция в законодательстве по-прежнему отсутствует), но и установлены требования к предмету договора — жилому помещению, предоставляемому на возмездной основе, условиям, форме договора и т. д. Кроме того, исходя из коммерческой направленности жилищного фонда, необходимо установить требования к предпринимательской деятельности, направленной на извлечение прибыли от сдачи внаем жилья на условиях договора коммерческого найма. Правовое регулирование «жилищного предпринимательства» необходимо закрепить в ЖК РФ, а главу 35 ГК РФ посвятить договорам коммерческого и социального найма жилого помещения — тем самым будет упорядочена правовая регламентация коммерческого использования жилых помещений по договору коммерческого найма на уровне гражданского и жилищного законодательства. Эффективное правовое регулирование коммерческой деятельности в жилищной сфере будет способствовать решению жилищной проблемы в нашей стране. В настоящее время предоставление жилых помещений в жилищном фонде коммерческого использования строится по принципу доходного дома, в котором жилые помещения используются собственниками исключительно с целью систематического извлечения прибыли. Доходный дом — явление не новое. В дореволюционной России доходные дома были весьма распространены. Они строились в расчете на разный социальный уровень и доход постояльцев. Так, в 1902 году в доходном доме на ул. Мартыновской жил уже приобретший европейскую известность писатель М. Горький. Снимаемая им квартира площадью 300 кв. м занимала второй этаж и имела десять комнат и два подсобных помещения. Обходилась такая квартира писателю в 1 тыс. руб. в год. В меблированных комнатах доходного дома N 4 на ул. Арбат останавливались И. Бунин, А. Левитов, К. Бальмонт. Здесь сдавались уютные комнатки и кормили недорогими обедами. Стоили номера при посуточном найме от 1 до 3,5 руб., а помесячно — от 20 руб. Жить в дорогих доходных домах было престижно, а дешевые меблированные комнаты были доступны людям с весьма ограниченными доходами. При этом доходные дома были выгодны и городской казне. Так, в 1913 году городская казна Москвы получила доход с личного налогооблагаемого недвижимого имущества, в том числе с владельцев доходных домов, в размере 7 млн. руб. Это немало, учитывая, что в тот год доход города составил 47,6 млн. руб. В 2004 году по инициативе Департамента инвестиционных программ строительства Москвы построен первый экспериментальный доходный дом в центре города недалеко от станции м. «Китай-город» по адресу: Большой Николоворобьинский пер., 10. Этот дом является собственностью Правительства г. Москвы. Цель его строительства — поступление денежных средств в городской бюджет за счет коммерческого использования жилья. Строительство дома должно окупиться к 2012 году, но уже сейчас, по мнению управляющей доходным домом Г. Черниковой, можно говорить о коммерческом успехе этого предприятия. Несмотря на высокие цены (например, двухкомнатная квартира обходится в 2500 — 3300 долл. в месяц), квартиры в доме пользуются огромным спросом не только среди иностранцев, занимающихся бизнесом в столице, но и среди россиян, приезжающих в Москву из других городов и не имеющих возможности приобрести жилье в столице. Еще одна категория нанимателей — москвичи, делающие ремонт в своей квартире. К концу 2005 года заполняемость доходного дома достигла 75%, а в 2006 году она составила 93%. Успех проекта «доходный дом» объясняется отсутствием у большинства россиян возможности приобрести собственное жилье (особенно в столице). Доходный дом выступает одним из способов решения жилищной проблемы. Безусловно, не только столица, но и другие города нуждаются в таких проектах, позволяющих не только обеспечить жильем нуждающихся в нем граждан, но и пополнить городской бюджет. Кроме того, проявляют заинтересованность в проекте доходного дома физические и юридические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью. Уже сейчас многие из них начали открывать доходные дома в различных городах России.
——————————————————————
Вопрос: …Организация — Субабонент по водоснабжению и водопотреблению. По договору Абонент оказывает услуги Субабоненту по: подаче питьевой воды; приему и перекачке КНС принимаемых от Субабонента сточных вод; техобслуживанию и ремонту водопроводных и канализационных сетей. Правомерно ли Абонент отпускает воду субабонентам с учетом того, что прибыль рассчитана и на тарифы по водопотреблению и водоотведению 1 куб. м воды ОАО? («Налоги» (газета), 2007, N 42)
Вопрос: Наша организация является субабонентом по водоснабжению и водопотреблению. В соответствии с договором организация-абонент оказывает услуги субабоненту по: — подаче питьевой воды из систем водоснабжения абонента; — приему и перекачке КНС, принимаемых от субабонента сточных вод; — техническому обслуживанию и ремонту наружных и внутренних водопроводных и канализационных сетей. Просим разъяснить, правомерно ли абонент отпускает воду субабонентам с учетом того, что прибыль рассчитана не только на услуги абонента, но и на тарифы по водопотреблению и водоотведению 1 куб. м воды ОАО.
Ответ: (В результате уточнения вопроса клиента интересует правомерность абонента формировать расчет себестоимости оказываемых услуг, включая в расчет воду по государственным тарифам, увеличивая тем самым для себя процент прибыли.) Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года N 239 утвержден Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Постановлением от 12 июля 2005 года N 424 «О внесении изменения в Постановление Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239» в вышеуказанное Постановление было внесено изменение. Данным Постановлением был исключен абзац «услуги систем водоснабжения и канализации» из Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Закон). В соответствии с пунктом 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» органы регулирования субъектов Российской Федерации регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) субъекта Российской Федерации, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80 процентов товаров и услуг этой организации коммунального комплекса. Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» дано определение организации коммунального комплекса. Это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. N 167 определено понятие «организация водопроводно-канализационного хозяйства»: предприятие (организация), осуществляющее отпуск воды из системы водоснабжения и (или) прием сточных вод в систему канализации и эксплуатирующее эти системы. Правила осуществления государственного контроля в области регулирования тарифов и надбавок утверждены Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 468 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля в области регулирования тарифов и надбавок». Данные Правила регламентируют порядок осуществления государственного контроля в области регулирования тарифов и надбавок с обоснованностью установления и изменения в том числе тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона N 210-ФЗ расчеты потребителей за услуги по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод, по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов осуществляются исходя из суммы, включающей цену (тариф) для потребителей и надбавку к цене (тарифу) для потребителей. Надбавка к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса — ценовая ставка, которая учитывается при расчетах потребителей с организациями коммунального комплекса и устанавливается в целях финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (п. 12 ст. 2 Закона N 210-ФЗ). Право организациям устанавливать собственную цену на холодную воду, горячую воду и водоотведение законодательством не предоставлено. Как следует из вопроса и из устных пояснений клиента, абонент оказывает услуги субабоненту по договору, предметом которого являются обеспечение и подача из систем водоснабжения питьевой воды, а также перекачкой сточных вод, принятых от субабонента, в том числе техническое обслуживание и ремонт наружных и внутренних водопроводных и канализационных сетей. Согласно нормам Гражданского кодекса РФ стороны свободны в заключении договора. Стороны вправе устанавливать цену в договоре и определять ее любым способом. Поэтому абонент может рассчитывать свою прибыль, отталкиваясь от любых показателей, определяя стоимость за техобслуживание и ремонт сетей.
——————————————————————
Вопрос: Возможно ли сохранение в собственности муниципальных образований всего муниципального жилищного фонда, а не только муниципального жилищного фонда социального использования для обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан? («Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 12)
Вопрос: Возможно ли сохранение в собственности муниципальных образований всего муниципального жилищного фонда, а не только муниципального жилищного фонда социального использования для обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан?
Ответ: В настоящее время существует проблема неоднозначного правового регулирования федеральным законодательством установления права собственности на муниципальный жилищный фонд. В соответствии с нормой пункта 3 части 2 статьи 19 ЖК муниципальный жилищный фонд представляет собой совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. При этом к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится учет муниципального жилищного фонда и осуществление контроля за его использованием и сохранностью (пункты 1 и 9 части 1 статьи 14 ЖК). Вместе с тем к компетенции органов местного самоуправления относится определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, а также предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (пункты 4 и 5 части 1 статьи 14 ЖК). На основании положения пункта 6 части 1 статьи 14 Федерального закона к вопросам местного значения поселения относится обеспечение не всех нуждающихся, а только малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством. В этих целях нормой пункта 3 части 2 статьи 50 Федерального закона установлено, что в собственности поселений может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма. В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 49 ЖК по договору социального найма предоставляется жилое помещение малоимущим гражданам государственного или муниципального жилищного фонда по основаниям и в порядке, установленным ЖК. При этом малоимущими граждане признаются органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта РФ. На основании изложенного полагаем, что в целях однозначного правового регулирования федеральным законодательством порядка установления права собственности на муниципальный жилищный фонд необходимо приведение в соответствие указанных норм ЖК и Федерального закона. В соответствии с действующим законодательством в собственности муниципального образования может находиться только муниципальный жилой фонд социального назначения.
Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению
